Uitspraak
200804117/1.
Datum uitspraak: 11 maart 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Culemborg,
2. [appellanten sub 2], allen wonend te [woonplaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 28 april 2008 in zaken nrs. 07/5415 en 07/5567 in het geding tussen:
1. appellanten sub 2,
2. de stichting "Stichting Terra Bella", gevestigd te Culemborg,
en
appellant sub 1.
1. Procesverloop
Bij besluit van 20 december 2006 heeft appellant sub 1 (hierna: het college) aan de stichting "Stichting Betuws Wonen" (hierna: Betuws Wonen) vrijstelling van het bestemmingsplan en bouwvergunning verleend voor het oprichten van 30 appartementen op het perceel, kadastraal bekend gemeente Culemborg, sectie M, nr. 545, plaatselijk bekend Henriëtte Roland Holststraat te Lanxmeer (hierna: het perceel).
Bij besluit van 15 november 2007 heeft het college de door appellanten sub 2 en de stichting "Stichting Terra Bella" (hierna: Terra Bella) daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 28 april 2008, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Arnhem (hierna: de rechtbank) de door [appellanten sub 2] en Terra Bella daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 juni 2008, en [appellanten sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 juni 2008, hoger beroep ingesteld. Het college heeft de gronden van het beroep aangevuld bij brief van 4 juli 2008. [appellanten sub 2] hebben dat gedaan bij ongedateerde brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 juli 2008.
Partijen hebben elk een verweerschrift ingediend.
Het college heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 februari 2009, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M. Visser, advocaat te Rotterdam, en [appellanten sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en Terra Bella, vertegenwoordigd door N.C. Hazendonk, zijn verschenen. Tevens is daar Betuws Wonen, vertegenwoordigd door J.C. van Wiggen en P.T.W. Duijkers, gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Het bouwplan is voorzien op gronden waarop ingevolge het geldende bestemmingsplan "Lanxmeer" (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming "Woon-, werkgebied uit te werken" rust. Het is daarmee in strijd, omdat geen uitwerkingsplan is vastgesteld en het aantal woningen op gronden met die bestemming na realisering van het bouwplan meer dan 200 bedraagt. Het college heeft om de verwezenlijking ervan niettemin mogelijk te maken krachtens artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) vrijstelling van het bestemmingsplan verleend.
2.2. Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat Terra Bella, gezien haar statuten, geen belanghebbende is bij het besluit van 20 december 2006, nu het bouwplan het openbaar gebied in de wijk Lanxmeer niet betreft.
2.2.1. Dat betoog slaagt. In de akte, waarbij Terra Bella is opgericht, is in artikel 2, eerste lid, neergelegd dat de stichting ten doel heeft:
a. het zorgdragen voor een optimaal mens- en milieuvriendelijke inrichting, beheer en onderhoud van de openbare ruimte in de wijk EVA-Lanxmeer;
b. het stimuleren van en vorm geven aan zorg, verantwoordelijkheid en zeggenschap van gebruikers op het vlak van inrichting, beheer en onderhoud van de openbare ruimte;
c. het bevorderen van een gezamenlijkheid in inrichting en beheer tussen de diverse gebruikers en eigenaren (instellingen, bedrijven, bewoners en gemeente);
d. het fungeren als stimulerend voorbeeldproject op bovenstaande drie punten;
en voorts al hetgeen met een en ander rechtstreeks of zijdelings verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn, alles in de ruimste zin des woords.
In het tweede lid is vermeld dat de stichting dat doel tracht te verwezenlijken door ondermeer:
1. het aangaan van een intensieve samenwerking, vastgelegd in een samenwerkingsovereenkomst en beheerplannen met de gemeente Culemborg over het beheer van de wijk;
2. het aangaan van samenwerkingsovereenkomsten met bedrijven en instellingen in de wijk;
3. het organiseren van diverse werkdagen, het stimuleren van zelfwerkzaamheid en het inhuren van derden voor beheerwerkzaamheden, welke een duidelijk omschreven voordeel biedt boven gemeentelijke uitvoering;
4. het al dan niet actief ter beschikking stellen van informatie aan derden.
2.2.2. Aldus richt Terra Bella zich op de inrichting, het beheer en het onderhoud van de openbare ruimte in de wijk, waar het project is voorzien. Het project betreft niet de openbare ruimte. De mogelijke ruimtelijke uitstraling van het project op de omgeving is onvoldoende om, gelet op de statutaire doelstelling van Terra Bella, te oordelen dat haar belangen rechtstreeks bij het besluit van 20 december 2006 zijn betrokken. Het college heeft het door Terra Bella tegen dat besluit gemaakte bezwaar dan ook ten onrechte niet niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft dat besluit ten onrechte niet deswege vernietigd en dat ten onrechte niet, zelf in de zaak voorziend, alsnog gedaan. De aangevallen uitspraak komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
2.3. Voorts betoogt het college dat de rechtbank ten onrechte is ingegaan op de slechts door Terra Bella aangevoerde grond dat verlening van vrijstelling voor het bouwplan in strijd is met op het perceel aanwezige cultuurhistorische waarden.
2.3.1. Ook dit betoog slaagt. De rechtbank heeft het beroep van [appellanten sub 2] ter zitting van 8 februari 2008 en dat van Terra Bella ter zitting van 3 april 2008 behandeld. Zij heeft de zaken na sluiting van het onderzoek gevoegd. Nu de rechtbank, zoals hiervoor onder 2.2.2 is overwogen, Terra Bella ten onrechte als belanghebbende heeft aangemerkt, heeft zij de slechts door deze aangevoerde beroepsgrond dat verlening van vrijstelling voor het bouwplan in strijd is met op het perceel aanwezige cultuurhistorische waarden ten onrechte bij de behandeling van het beroep van [appellanten sub 2] betrokken. [appellanten sub 2] hebben geen beroepsgrond aangevoerd die op de op het perceel al dan niet aanwezige cultuurhistorische waarden betrekking heeft.
2.3.2. Hetgeen het college betoogt ten aanzien van de overwegingen van de rechtbank dat in het besluit op bezwaar onvoldoende is gemotiveerd dat door realisering van het bouwplan geen cultuurhistorische waarden worden aangetast, behoeft, gelet op hetgeen hiervoor onder 2.3.1 is overwogen, geen bespreking.
2.4. [appellanten sub 2] betogen dat de rechtbank, door te overwegen dat de omstandigheid dat een bestemmingsplan met een uitwerkingsplicht van toepassing is, niet mee brengt dat voor het bouwplan geen vrijstelling krachtens de WRO mag worden verleend, heeft miskend dat met de verleende vrijstelling afbreuk is gedaan aan de rechtszekerheid. De rechtbank heeft volgens hen miskend dat het project een ernstige inbreuk op het planologische regime maakt, daar dat regime meer eisen aan bouwplannen zou hebben gesteld, indien een uitbreidingsplan zou zijn opgesteld. Ook heeft zij volgens hen miskend dat onvoldoende is gemotiveerd dat een gebouw met een omvang, als voorzien in het bouwplan, in de omgeving past, omdat daarvoor niet voldoende is dat het in overeenstemming is met het beperkte aantal bouwvoorschriften in het bestemmingsplan.
2.4.1. De bevoegdheid om krachtens artikel 19 van de WRO vrijstelling te verlenen is een zelfstandige die los staat van de bevoegdheid, geregeld in artikel 11 van die wet. Artikel 19 van de WRO, noch de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling, biedt voldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat van de daarin geregelde bevoegdheden geen gebruik mag worden gemaakt, indien voor de gronden waarop het desbetreffende project is voorzien een uitwerkingsplicht, als bedoeld in artikel 11 van die wet, geldt. Dat het project, als gesteld, is voorzien in een bestaande wijk en bij uitwerking van een bestemmingsplan beter tot een integrale afweging van alle betrokken belangen kan worden gekomen, dan bij het verlenen van afzonderlijke vrijstellingen, maakt dat - wat daarvan overigens zij - niet anders.
De rechtbank heeft terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 30 juni 2004 in zaak nr.
200306611/1overwogen dat de omstandigheid dat een bestemmingsplan met uitwerkingsplicht van toepassing is, niet mee brengt dat het desbetreffende bestuursorgaan geen gebruik mag maken van de in de WRO verleende bevoegdheid vrijstelling van het bestemmingsplan te verlenen.
200306611/1overwogen dat de omstandigheid dat een bestemmingsplan met uitwerkingsplicht van toepassing is, niet mee brengt dat het desbetreffende bestuursorgaan geen gebruik mag maken van de in de WRO verleende bevoegdheid vrijstelling van het bestemmingsplan te verlenen.
2.4.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 december 2002 in zaak nr.
200201760/1), worden aan de ruimtelijke onderbouwing van een project minder zware eisen gesteld, naarmate de inbreuk van dat project op het bestaande planologische regime geringer is. In dit geval is het bouwplan slechts in strijd met het bestemmingsplan, omdat geen uitwerkingsplan is vastgesteld en het aantal woningen meer dan 200 bedraagt. De rechtbank heeft terecht de functie van het project ten behoeve van woningbouw niet in strijd met de bestemming geacht en in aanmerking genomen dat ook het maximaal aantal bouwlagen, de maximale bouwhoogte of andere bouwvoorschriften niet worden overschreden en terecht overwogen dat derhalve geen grote inbreuk op het planologische regime is voorzien. Dat in een uitwerkingsplan mogelijk meer bouwvoorschriften zouden zijn gegeven dan thans in het bestemmingsplan is gebeurd, komt niet de betekenis toe die [appellanten sub 2] daaraan gehecht willen zien, nu het geldende planologische regime wordt bepaald door het bestemmingsplan. Evenmin kunnen [appellanten sub 2] worden gevolgd in hun betoog dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan vanwege de omvang niet in de omgeving past, aangezien het plan, zowel wat betreft de hoogte, als het aantal bouwlagen, in overeenstemming is met het bestemmingsplan.
200201760/1), worden aan de ruimtelijke onderbouwing van een project minder zware eisen gesteld, naarmate de inbreuk van dat project op het bestaande planologische regime geringer is. In dit geval is het bouwplan slechts in strijd met het bestemmingsplan, omdat geen uitwerkingsplan is vastgesteld en het aantal woningen meer dan 200 bedraagt. De rechtbank heeft terecht de functie van het project ten behoeve van woningbouw niet in strijd met de bestemming geacht en in aanmerking genomen dat ook het maximaal aantal bouwlagen, de maximale bouwhoogte of andere bouwvoorschriften niet worden overschreden en terecht overwogen dat derhalve geen grote inbreuk op het planologische regime is voorzien. Dat in een uitwerkingsplan mogelijk meer bouwvoorschriften zouden zijn gegeven dan thans in het bestemmingsplan is gebeurd, komt niet de betekenis toe die [appellanten sub 2] daaraan gehecht willen zien, nu het geldende planologische regime wordt bepaald door het bestemmingsplan. Evenmin kunnen [appellanten sub 2] worden gevolgd in hun betoog dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan vanwege de omvang niet in de omgeving past, aangezien het plan, zowel wat betreft de hoogte, als het aantal bouwlagen, in overeenstemming is met het bestemmingsplan.
De betogen falen.
2.4.3. [appellanten sub 2] betogen evenzeer tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat de verleende vrijstelling in strijd is met de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. In de ruimtelijke onderbouwing is vermeld dat het project en de wijk, waarin het is voorzien, een gesloten circuit voor afvalwater hebben dat wordt verwerkt door een biogasinstallatie en dat het overig huishoudelijk afvalwater met behulp van een helofytenfilter wordt gezuiverd. Voorts is vermeld dat na realisering van het project voldoende infiltratiemogelijkheden in de wijk aanwezig zijn. [appellanten sub 2] hebben niet aannemelijk gemaakt dat deze in de ruimtelijke onderbouwing opgenomen passage onjuist is. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar op dit punt dan ook terecht niet gebrekkig geacht.
2.5. Tenslotte is in hetgeen [appellanten sub 2] hebben aangevoerd geen grond te vinden voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het vertrouwensbeginsel niet is geschonden. Niet is gebleken dat namens het college concrete toezeggingen zijn gedaan, waaraan [appellanten sub 2] het in rechte te honoreren vertrouwen konden ontlenen dat het college geen vrijstelling en bouwvergunning zal verlenen voor een bouwplan, na realisering waarvan het aantal woningen in het plangebied boven de 200 uitkomt. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat in paragraaf 4.3 van de toelichting op het bestemmingsplan is vermeld dat het plangebied ruimte biedt aan circa 400 woningen en dat de gemeente daar eerst 4 maal 50 woningen wil realiseren en op lange termijn meer dan 200.
2.6. Het hoger beroep van [appellanten sub 2] is ongegrond. Dat van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak komt, zoals hiervoor onder 2.2.3 is overwogen, voor vernietiging in aanmerking. Nu de rechtbank voorts het beroep van [appellanten sub 2] slechts op basis van de door Terra Bella aangevoerde beroepsgrond, en derhalve ten onrechte, gegrond heeft verklaard, komt de aangevallen uitspraak ook in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellanten sub 2] tegen het besluit van 15 november 2007 alsnog ongegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met artikel 1:2 van de Awb vernietigen, voor zover daarbij het bezwaar van Terra Bella tegen het besluit van 20 december 2006 ongegrond is verklaard. Het door Terra Bella tegen het besluit van 20 december 2006 gemaakte bezwaar zal alsnog niet-ontvankelijk worden verklaard.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het door het college van burgemeester en wethouders van Culemborg ingestelde hoger beroep gegrond;
II. verklaart het door [appellanten sub 2] ingestelde hoger beroep ongegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 28 april 2008, voor zover daarbij in zaak 07/5567 het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Culemborg van 15 november 2007 - voor zover het bezwaar van Terra Bella tegen het besluit van 20 december 2006 daarbij ongegrond is verklaard -niet is vernietigd en voor zover daarbij in zaak 07/5415 het beroep van [appellanten sub 2] gegrond is verklaard;
IV. verklaart het bij de rechtbank door [appellanten sub 2] in zaak 07/5415 ingestelde beroep ongegrond;
V. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Culemborg van 15 november 2007, kenmerk d0700976, voor zover daarbij het bezwaar van Terra Bella tegen het besluit van 20 december 2006 ongegrond is verklaard;
VI. verklaart dat bezwaar niet-ontvankelijk;
VII. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. A.W.M. Bijloos, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. van Goeverden-Clarenbeek, ambtenaar van Staat.
w.g. Loeb w.g. Van Goeverden-Clarenbeek
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 maart 2009
488.