Uitspraak
200803619/1.
Datum uitspraak: 25 februari 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 8 april 2008 in zaak nr. 07/2636 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Roosendaal.
1. Procesverloop
Bij besluit van 25 januari 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Roosendaal (hierna: het college) het verzoek van [appellant] tot verstrekking van het rapport "Scenario ontwikkeling onderwijshuisvesting" en informatie over de ontwikkelingen en de huidige stand van zaken met betrekking tot het realiseren van een unielocatie voor het Voorbereidend Middelbaar Beroepsonderwijs (hierna: VMBO) van de OMO Scholengemeenschap Tongerlo, afgewezen.
Bij besluit van 18 november 2005 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard en een aangepaste versie van een intentieovereenkomst aan [appellant] toegezonden.
Bij uitspraak van 16 maart 2007, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Breda (hierna: de rechtbank) het door [appellant] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 18 november 2005 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
Bij brief van 13 juni 2007 heeft [appellant] beroep ingesteld bij de rechtbank tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op zijn bezwaar.
Bij besluit van 19 juni 2007 heeft het college, gevolg gevend aan de uitspraak van 16 maart 2007, opnieuw besloten op het door [appellant] gemaakte bezwaar.
Bij uitspraak van 8 april 2008, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit en het beroep gericht tegen het besluit van 19 juni 2007 niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 mei 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 13 juni 2008.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 januari 2009, waar [appellant] in persoon is verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het tweede lid vermeldt de verzoeker bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
Ingevolge het vierde lid verzoekt het bestuursorgaan, indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, de verzoeker zo spoedig mogelijk om zijn verzoek te preciseren en is het hem daarbij behulpzaam.
Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in artikel 10 en 11.
In artikel 10 en artikel 11 zijn uitzonderingen en beperkingen opgenomen waarbij het verstrekken van informatie op grond van de Wob achterwege blijft.
2.2. [appellant] heeft op 11 januari 2005 verzocht om toezending van het rapport "Scenario ontwikkeling onderwijshuisvesting". Voorts heeft hij verzocht om hem volledig op de hoogte te stellen van de ontwikkelingen en de huidige stand van zaken met betrekking tot het realiseren van een unielocatie voor het VMBO van de OMO Scholengemeenschap Tongerlo. Hierbij heeft [appellant] het college verzocht het relaas te ondersteunen met alle beschikbare relevante stukken. Bij besluit van 25 januari 2005 heeft het college dit verzoek afgewezen.
2.2.1. Bij besluit van 18 november 2005 heeft het college het bezwaarschrift van [appellant] deels gegrond verklaard. Hiertoe heeft het college overwogen dat bij brief van 22 september 2005 de eindrapportage "Scenario ontwikkeling onderwijshuisvesting" aan [appellant] is toegezonden. Het college heeft verder overwogen dat de op 25 april 2005 getekende intentieovereenkomst tussen de gemeente Roosendaal en de vereniging Ons Middelbaar Onderwijs bijna geheel aan [appellant] ter inzage kan worden gegeven. De passage met persoonlijke beleidsopvattingen is met toepassing van artikel 11 van de Wob verwijderd, aldus het college.
2.2.2. Bij brief van 6 april 2006 heeft het college een inventarislijst aan [appellant] verstrekt. Volgens het college staan op deze inventarislijst alle stukken die betrekking hebben op de ontwikkelingen en de huidige stand van zaken met betrekking tot het realiseren van een unielocatie voor het VMBO van de OMO scholengemeenschap Tongerlo. Het college heeft de stukken van de inventarislijst, die niet aan [appellant] waren toegezonden, alsnog aan hem toegezonden.
Bij brief van 2 mei 2006 heeft [appellant] gesteld dat voornoemde inventarislijst niet alle documenten bevat over de ontwikkelingen en de huidige stand van zaken met betrekking tot het realiseren van een unielocatie.
Het college heeft bij brief van 24 augustus 2006 een aangepaste inventarislijst aan [appellant] verstrekt. Het college heeft in voornoemde brief eveneens te kennen gegeven welke van de door [appellant] in zijn brief van 2 mei 2006 genoemde documenten openbaar zijn en welke niet. Verder heeft het college aan [appellant] een aantal documenten toegezonden.
2.2.3. De rechtbank heeft in haar uitspraak van 16 maart 2007 geoordeeld dat het beroep van [appellant] gericht tegen het besluit van 18 november 2005 betrekking heeft op het niet-openbaargemaakte gedeelte van de intentieovereenkomst en op de onvolledige inventarisatie van de relevante stukken door het college van 6 april 2006. Het beroep ziet volgens de rechtbank niet op de vijf niet-openbaargemaakte documenten, genoemd in de inventarislijst van het college van 24 augustus 2006. De rechtbank heeft de brief van [appellant] van 2 mei 2006, waarop bij de brief van 24 augustus 2006 is gereageerd, aangemerkt als een nieuw verzoek om informatie.
De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het beroep voor zover dat ziet op de onvolledige inventarisatie, slaagt. Hiertoe heeft zij overwogen dat uit correspondentie tussen [appellant] en het college van na het besluit van 18 november 2005, in het bijzonder de brieven van het college van 6 april 2006 en 24 augustus 2006, volgt dat reeds ten tijde van het besluit van 18 november 2005 meer documenten over de unielocatie van de VMBO-school bij het college voorhanden waren dan alleen het rapport en de intentieovereenkomst, genoemd in het besluit van 18 november 2005.
2.2.4. Bij besluit op bezwaar van 19 juni 2007 heeft het college opnieuw besloten op het bezwaar van [appellant], gericht tegen het besluit van 25 januari 2005. Het college heeft overwogen dat in de brief van 24 augustus 2006 en in de daarbij behorende inventarislijst te kennen is gegeven dat een vijftal documenten met betrekking tot de unielocatie van de VMBO-school niet openbaar zal worden gemaakt. Het college heeft de volledige tekst van de versie van de intentieovereenkomst van 27 april 2005, evenals een kopie van de brief van Deloitte van 6 september 2004 en een kopie van de brief van Deloitte van 7 maart 2005 aan [appellant] toegezonden.
2.3. Bij uitspraak van 8 april 2008 heeft de rechtbank het beroep van [appellant] in zijn geheel niet-ontvankelijk verklaard.
Nu het college op 19 juni 2007 een besluit heeft genomen, is het beroep gericht tegen het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk, omdat geen belang meer bestaat bij een beoordeling van dat beroep, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft het verzoek om vergoeding van de door [appellant] gestelde reis- en verletkosten afgewezen, omdat hij deze kosten in het kader van dit beroep niet heeft hoeven maken.
Voorts heeft [appellant] volgens de rechtbank geen belang bij een beoordeling van het beroep voor zover dit is gericht tegen het besluit van 19 juni 2007. De rechtbank heeft overwogen dat het verzoek van [appellant] van 11 januari 2005 van zeer beperkte strekking is. Het verzoek om hem volledig op de hoogte te stellen van de stand van zaken met betrekking tot het realiseren van een unielocatie voor een VMBO-school van de OMO scholengemeenschap Tongerlo is volgens de rechtbank nauwelijks aan te merken als een verzoek om informatie uit documenten. [appellant] heeft niet verzocht om alle stukken met betrekking tot de unielocatie, maar slechts om één specifiek rapport. Het college heeft met het besluit van 19 juni 2007 inhoudelijk volledig voldaan aan het inleidende verzoek van [appellant], aldus de rechtbank. Indien [appellant] meer of andere documenten wil hebben, dient hij volgens de rechtbank een nieuwe aanvraag in te dienen met een ruimere strekking dan het inleidende verzoek.
2.4. [appellant] voert aan dat de rechtbank ten onrechte geen proceskostenveroordeling heeft uitgesproken op grond van de overweging dat de door hem gemaakte reis- en verletkosten niet in het kader van het beroep gericht tegen het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit, hoefden te worden gemaakt. Dat het beroep gericht tegen het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk is verklaard, betekent volgens [appellant] niet dat het college niet in vergoeding van de proceskosten hoeft te worden veroordeeld.
2.4.1. Dit betoog faalt. Met de rechtbank wordt overwogen dat [appellant] geen reis- en verletkosten hoefde te maken in het kader van de behandeling ter zitting van het beroep gericht tegen het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit. Uit het proces-verbaal van de zitting bij de rechtbank van 3 april 2008 volgt immers dat voornamelijk het beroep gericht tegen het besluit van 19 juni 2007 is behandeld. Verder is niet gebleken van kosten die hij heeft gemaakt voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand ter zake van het indienen van een beroepschrift tegen het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit.
2.5. [appellant] betoogt dat de rechtbank buiten de omvang van het geding is getreden door ambtshalve te overwegen dat het inleidende verzoek onjuist is geformuleerd. De rechtbank heeft volgens [appellant] in haar uitspraak van 16 maart 2007 immers impliciet vastgesteld dat zijn inleidende verzoek correct is. De rechtbank heeft volgens [appellant] ten onrechte overwogen dat zijn inleidende verzoek van zeer beperkte strekking is. De rechtbank heeft de passage uit zijn verzoek, waarin hij heeft verzocht om alle beschikbare relevante stukken, volledig gepasseerd. Het college heeft volgens [appellant] zijn verzoek opgevat zoals het is bedoeld en voor zover onduidelijkheid heeft bestaan bij het college over de interpretatie van het verzoek, is deze weggenomen in de bezwaarfase.
2.5.1. Dit betoog slaagt. Uit de in rechte vaststaande uitspraak van 16 maart 2007 volgt dat de rechtbank het verzoek van [appellant] ruim heeft opgevat. De rechtbank heeft in deze uitspraak immers overwogen dat reeds ten tijde van het besluit van 18 november 2005 meer documenten over de unielocatie van de VMBO-school bij het college voorhanden waren dan alleen het rapport en de intentieovereenkomst en het beroep van [appellant] op dit punt gegrond verklaard.
De rechtbank heeft het verzoek van 11 januari 2005 in haar uitspraak van 8 april 2008, door te overwegen dat het verzoek van zeer beperkte strekking is en slechts om één specifiek rapport is verzocht, minder verstrekkend opgevat dan zij in haar uitspraak van 16 maart 2007 heeft gedaan. Nu die laatste uitspraak kracht van gewijsde had, stond dat haar niet vrij. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat [appellant] geen belang heeft bij een beoordeling van zijn beroep gericht tegen het besluit van 19 juni 2007, nu niet geoordeeld kan worden dat het college met dit besluit volledig is tegemoetgekomen aan het verzoek van [appellant] van 11 januari 2005, zoals de rechtbank dat in haar uitspraak van 16 maart 2007 heeft opgevat.
2.6. Hieruit volgt dat het hoger beroep gegrond is en dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover het beroep gericht tegen het besluit van 19 juni 2007 niet-ontvankelijk is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het tegen het besluit van 19 juni 2007 ingestelde beroep beoordelen.
2.7. [appellant] stelt dat het college het advies van de Commissie voor de bezwaarschriften van 26 september 2005 aan het besluit van 19 juni 2007 ten grondslag heeft gelegd. Het advies van 26 september 2005 is volgens [appellant] op gebrekkige wijze en in strijd met de Verordening regelende de behandeling van de bezwaar- en beroepschriften tot stand gekomen en kon niet aan dit besluit ten grondslag worden gelegd. Het college diende alvorens het overging tot het nemen van het besluit op bezwaar van 19 juni 2007 het bezwaar opnieuw ter advisering aan de Commissie voor de bezwaarschriften voor te leggen en de Verordening commissie voor de bezwaarschriften, die op 12 december 2005 in werking is getreden, toe te passen, aldus [appellant]. Verder voert hij aan dat deze Verordening op een aantal punten niet mag worden toegepast, wegens strijd met de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Ten slotte stelt [appellant] dat hij ten onrechte en in strijd met artikel 7:2, eerste lid, van de Awb niet opnieuw in de gelegenheid is gesteld te worden gehoord.
2.7.1. Uit het besluit op bezwaar van 19 juni 2007 volgt niet dat het college het advies van de Commissie voor de bezwaarschriften van 26 september 2005 aan dit besluit ten grondslag heeft gelegd. Het college heeft in het besluit van 19 juni 2007 immers niet verwezen naar dit advies. Het college heeft het bezwaar van [appellant] zelf beoordeeld. De gronden die zien op de gebrekkige totstandkoming van het advies van 26 september 2005 worden om die reden buiten beschouwing gelaten.
Vaststaat dat de Commissie voor de bezwaarschriften een advies heeft uitgebracht naar aanleiding van het bezwaar van [appellant]. Uit de Awb noch uit de van toepassing zijnde Verordening commissie voor de bezwaarschriften vloeit de verplichting voort om het bezwaar in dit geval nogmaals ter advisering voor te leggen aan de Commissie voor de bezwaarschriften. Dit betoog faalt. Aan het betoog dat de Verordening commissie voor de bezwaarschriften op een aantal punten in strijd is met de Awb, wordt om die reden niet toegekomen.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 15 mei 1997 in zaak nr. H01.96.0228; AB 1997, 263) is in artikel 7:2 van de Awb niet een algemene verplichting opgenomen tot het opnieuw horen bij het nemen van een nieuw besluit op het bezwaar ter voldoening aan een uitspraak van de rechtbank, waarbij het eerste besluit op bezwaar is vernietigd. Het kan onder omstandigheden uit een oogpunt van zorgvuldigheid noodzakelijk zijn om belanghebbenden bij het nemen van een nieuw besluit op het bezwaar opnieuw te horen. In dit geval doet deze situatie zich niet voor. Er zijn immers geen nieuwe omstandigheden bekend geworden die voor het college aanleiding hebben moeten vormen om [appellant] opnieuw te horen.
2.8. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank in de uitspraak van 16 maart 2007 heeft geoordeeld dat ten tijde van het besluit op bezwaar van 18 november 2005 meer documenten voorhanden waren. Op het punt van de onvolledige inventarisatie is het beroep van [appellant] gegrond verklaard. Het college beschouwt de inventarislijst van 24 augustus 2006 volgens [appellant] kennelijk als de volledige inventarislijst. Van een volledige inventarislijst is gelet op het verslag van de hoorzitting, de openbaar gemaakte brieven van 6 september 2004 en 7 maart 2005 van Deloitte en hetgeen in de uitspraak van de rechtbank van 16 maart 2007 is vastgesteld, geen sprake, aldus [appellant].
2.8.1. Beoordeeld dient te worden of het college met de beslissing op bezwaar van 19 juni 2007 gevolg heeft gegeven aan de uitspraak van de rechtbank van 16 maart 2007.
De rechtbank heeft in deze uitspraak geoordeeld dat het beroep voor zover dat ziet op de onvolledige inventarisatie door het college, slaagt. Hiertoe heeft zij overwogen dat uit correspondentie tussen [appellant] en het college van na het besluit van 18 november 2005, in het bijzonder de brieven van het college van 6 april 2006 en 24 augustus 2006, volgt dat reeds ten tijde van het besluit van 18 november 2005 meer documenten over de unielocatie van de VMBO-school bij het college voorhanden waren dan alleen het rapport en de intentieovereenkomst, genoemd in het besluit van 18 november 2005.
Nu dit oordeel van de rechtbank in rechte vast stond, diende het college in het nieuw te nemen besluit op het bezwaar van [appellant] een besluit te nemen op het punt van de onvolledige inventarisatie. Hiertoe diende het college alle documenten betreffende de ontwikkeling en realisatie van de unielocatie, vervaardigd tot de datum van 18 november 2005, te inventariseren en per document een besluit te nemen ten aanzien van de openbaarheid ervan met vermelding en motivering van de eventuele weigeringsgrond neergelegd in artikel 10 en artikel 11 van de Wob.
Uit de brief van het college van 24 augustus 2006 volgt dat, naast de twee documenten die openbaar zijn gemaakt bij besluit op bezwaar van 19 juni 2007, nog andere documenten zijn vervaardigd die van vóór 18 november 2005 dateren, doch niet zijn vermeld op de bij de brief van 24 augustus 2006 gevoegde inventarislijst. Dit volgt ook uit de brief van 6 september 2004 van Deloitte aan de gemeente Roosendaal, die bij besluit op bezwaar van 19 juni 2007 openbaar is gemaakt. In deze brief wordt immers een strategische agenda van 23 augustus 2004 genoemd, die niet is opgenomen op de inventarislijst bij de brief van 24 augustus 2006.
Het college heeft derhalve ten onrechte - want in strijd met de uitspraak van 16 maart 2007 - nagelaten om een volledige inventarisatie te maken van alle documenten betreffende de ontwikkeling en realisatie van de unielocatie, vervaardigd tot 18 november 2005 en per document een gemotiveerd besluit te nemen ten aanzien van de openbaarheid ervan. Het besluit van 19 juni 2007 is derhalve in strijd met artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, waaruit voortvloeit dat moest worden beslist met inachtneming van die uitspraak en berust daarnaast niet op een deugdelijke motivering. Het besluit komt derhalve wegens strijd met artikel 8:72, vierde lid, van de Awb en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking.
2.9. Gelet hierop is het beroep tegen het besluit van 19 juni 2007 van het college gegrond.
2.10. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Breda van 8 april 2008 in zaak nr. 07/2636, voor zover het beroep gericht tegen het besluit van 19 juni 2007 niet-ontvankelijk is verklaard;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Roosendaal van 19 juni 2007, kenmerk AOBO / 65-05;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Roosendaal tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 29,27 (zegge: negenentwintig euro en zevenentwintig cent); het dient door de gemeente Roosendaal aan [appellant] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VI. gelast dat de gemeente Roosendaal aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 359,00 (zegge: driehonderdnegenenvijftig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. A.W.M. Bijloos, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.F.N. Pikart-van den Berg, ambtenaar van Staat.
w.g. Polak w.g. Pikart-van den Berg
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2009
350-581.