Uitspraak
200809151/2 en 200809151/1.
Datum uitspraak: 18 februari 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Cellmark Recycling Benelux B.V., gevestigd te Geldrop,
appellante,
en
de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 16 december 2008 heeft de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de minister) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Cellmark Recycling Benelux B.V. (hierna: Cellmark) een last onder dwangsom opgelegd vanwege het overtreden van de Verordening (EG) nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (hierna: de Verordening) in samenhang met de Wet milieubeheer.
Cellmark heeft daartegen bezwaar gemaakt en op grond van artikel 7.1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht de minister verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de Afdeling.
Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 december 2008, heeft Cellmark de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De minister heeft met toepassing van artikel 7:1a, derde en vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, ten aanzien van het bezwaarschrift van Cellmark ingestemd met rechtstreeks beroep.
Bij brief van 7 januari 2009 heeft de minister dit bezwaarschrift met toepassing van artikel 7:1a, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht doorgezonden aan de Afdeling.
De minister en Cellmark hebben nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 15 januari 2009, waar Cellmark, vertegenwoordigd door mr. A.H. Gaastra, advocaat te Schiphol, en M. Mijnster, en de minister, vertegenwoordigd door mr. E. Koornwinder, werkzaam bij het ministerie, en drs. P.J.M. van Oosterhout en L.L. van der Ploeg, beiden werkzaam bij de VROM Inspectie, zijn verschenen.
Partijen hebben ter zitting toestemming gegeven onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
2. Overwegingen
2.1. In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
2.2. Ingevolge artikel 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer is het verboden handelingen te verrichten als bedoeld in artikel 2, onder 35, van de Verordening.
Ingevolge artikel 2, onder 35, sub a, en sub b, van de Verordening wordt onder "illegale overbrenging" verstaan een overbrenging van afvalstoffen zonder kennisgeving aan alle betrokken bevoegde autoriteiten, overeenkomstig deze verordening, of zonder toestemming van de betrokken bevoegde autoriteiten, overeenkomstig deze verordening.
2.3. Aan het bestreden besluit ligt de constatering van de minister ten grondslag dat Cellmark op 27 oktober 2008 doende was 109 geperste balen met gebruikte papieren zakken, zogenaamde kraftzakken, met een daaraan vastgemaakte kunststof binnenzak van polyethyleen zonder kennisgeving van Duitsland via Nederland over te brengen naar India. Volgens de minister betreft het afvalstoffen die niet zonder kennisgeving en toestemming mogen worden overgebracht. Bij het bestreden besluit heeft de minister aan Cellmark een last onder dwangsom opgelegd die ertoe strekt dat Cellmark de overtreding van artikel 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer in samenhang met artikel 2, onder 35, sub a en/of sub b, van de Verordening ongedaan moet maken. Dit betekent dat Cellmark de afvalstoffen, die zij van Duitsland via Nederland naar India wilde overbrengen, vóór 31 december 2008 terug dient te nemen en retour te zenden aan de afvalbewerkings- of verwerkingsinrichting in Duitsland van waar deze afvalstoffen afkomstig zijn.
2.4. Cellmark stelt dat artikel 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer en artikel 2, onder 35, sub a, en sub b, van de Verordening niet zijn overtreden. Zij voert aan dat de kraftzakken met de daaraan vastgemaakte kunststof binnenzak moeten worden aangemerkt als gebruikte papieren zakken die zijn opgenomen in bijlage III, de groene lijst van afvalstoffen, van de Verordening, waarvoor geen kennisgeving is vereist. De betrokken afvalstoffen kunnen volgens Cellmark niet worden aangemerkt als een mengsel van afvalstoffen als bedoeld in artikel 2, derde lid, van de Verordening, omdat een mengsel van afvalstoffen slechts kan ontstaan als twee stoffen gemengd worden, nadat die stoffen afvalstoffen zijn geworden. Verder moeten de kunststof binnenzakken worden aangemerkt als inherente verontreinigingen van de kraftzakken, aldus Cellmark.
Cellmark voert verder aan dat de minister niet bevoegd is handhavend op te treden, aangezien de termijn van 30 dagen, als bedoeld in artikel 24, tweede lid, van de Verordening, voor de terugname van afvalstoffen in het geval van een illegale overbrenging, niet in acht is genomen.
2.4.1. Ingevolge artikel 2, derde lid, van de Verordening, voor zover hier van belang, moet onder mengsel van afvalstoffen worden verstaan: afvalstoffen die ontstaan door opzettelijke of onopzettelijke vermenging van twee of meer verschillende afvalstoffen, voor welk mengsel geen afzonderlijke code bestaat in de bijlagen III, III B, IV en IV A.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, sub iv, van de Verordening vallen overbrengingen van mengsels van afvalstoffen die niet onder één code van bijlage III, III B, IV of IV A vallen onder de procedure van voorafgaande schriftelijke kennisgeving en toestemming, als vastgelegd in titel II, tenzij zij staan vermeld in bijlage III A.
In artikel 24, tweede lid, van de Verordening is, voor zover hier van belang, bepaald dat in geval van een illegale overbrenging de betrokken afvalstoffen binnen 30 dagen of een andere tussen de betrokken bevoegde autoriteiten overeengekomen termijn moeten worden teruggenomen, verwijderd of nuttig toegepast moeten worden.
2.4.2. De lading afvalstoffen waar de last onder dwangsom betrekking op heeft bestaat uit gebruikte papieren zakken met een daaraan vastgemaakte kunststof binnenzak. De zakken moeten derhalve worden aangemerkt als één afvalstof die bestaat in de duurzame combinatie van twee afvalstoffen. Nu het hier gaat om twee afvalstoffen die met elkaar vermengd zijn en voor dit mengsel geen afzonderlijke code bestaat in de bijlagen III, III B, IV of IV A, van de Verordening, heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat de zakken kunnen worden aangemerkt als een mengsel van afvalstoffen als bedoeld in artikel 2, derde lid, van de Verordening.
2.4.3. Vast staat dat voor het mengsel van afvalstoffen bestaande uit papier en polyethyleen geen afzonderlijke code bestaat in bijlage III A van de Verordening. Gelet hierop valt de overbrenging van de betrokken afvalstof op grond van artikel 37, vijfde lid, van de Verordening onder de procedure van voorafgaande schriftelijke kennisgeving en toestemming. Nu Cellmark doende was de betrokken afvalstoffen zonder kennisgeving en toestemming over te brengen naar India, heeft zij in strijd met artikel 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer en artikel 2, onder 35, sub a, en sub b, van de Verordening gehandeld.
2.4.4. Nu vast staat dat er sprake is van een overtreding was de minister bevoegd om handhavend op te treden. De eventuele overschrijding van de ingevolge artikel 24, tweede lid, van de Verordening geldende termijn, wat daar ook van zij, doet niet aan deze constatering af. Artikel 24, tweede lid, van de Verordening ziet immers op de termijn voor het terugnemen, verwijderen of nuttig toepassen van illegaal overgebrachte afvalstoffen en heeft derhalve geen gevolgen voor de bevoegdheid van de minister om handhavend op te treden. Daarvoor is slechts van belang of er sprake is van een overtreding.
2.4.5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Van bijzondere omstandigheden die er toe leiden dat van handhavend optreden moet worden afgezien is niet gebleken. De minister heeft derhalve in redelijkheid tot het treffen van handhavingsmaatregelen kunnen overgaan.
2.5. Het beroep is ongegrond.
2.6. Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep ongegrond;
II. wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, als voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. C. Taal, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Taal
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 februari 2009
325-492.