Uitspraak
200802555/1.
Datum uitspraak: 11 februari 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante a] en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Exploitatiemaatschappij "De Voorste Heide" B.V., gevestigd te Oss,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 12 februari 2008, nummer 1313500, heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Oss (hierna: de raad) bij besluit van 21 juni 2007 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied, 1e herziening (Bosstraat)".
[appellante a] en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Exploitatiemaatschappij "De Voorste Heide" B.V. bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 april 2008, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft de raad een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht (hierna: het deskundigenbericht) uitgebracht. [appellante a] en De Voorste Heide en de raad hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
[appellante a] en De Voorste Heide hebben nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 januari 2009, waar [appellante a] en De Voorste Heide, vertegenwoordigd door [directeur] van de [besloten vennootschap], en bijgestaan door mr. J.F.M. van Erp, advocaat te Oss, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.J.A.M. van de Laar, ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de raad als partij gehoord, vertegenwoordigd door mr. J.J. Witte en ir. A. Straathof, ambtenaren in dienst van de gemeente.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het college rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college erop toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
2.2. Het plan is een partiële herziening van het bestemmingsplan "Buitengebied" uit 1998 en is vastgesteld ingevolge artikel 30 van Pro de WRO.
Het plan heeft betrekking op een deel van het gebied de Voorste Heide. Het plangebied betreft de gronden direct ten oosten van de voormalige vuilstort "De Osse driehoek". Dit perceel is kadastraal bekend gemeente Oss, nummer C 1147. Het plan voorziet voor dit perceel in de bestemming "Bos en natuurgebied".
2.3. [appellante a], eigenares van het perceel, en De Voorste Heide, haar dochterbedrijf, dat op het perceel een grondbank exploiteert, stellen zich op het standpunt dat het college het plan ten onrechte heeft goedgekeurd omdat het plan in strijd is met de uitspraak van de Afdeling van 20 februari 2002, in zaak no. 199903341/1. Zij betogen dat uit deze uitspraak volgt dat het perceel met nummer C 1147 een bedrijfsbestemming moet krijgen. Tevens voeren zij aan dat het perceel niet geschikt is voor natuurontwikkeling omdat het niet dichtbij het natuurgebied Herperduin ligt en dat op het perceel reeds vele jaren bedrijfsmatige activiteiten plaatsvinden. Hierbij wijzen [appellante a] en De Voorste Heide erop dat door de verschillende overeenkomsten met de gemeente de indruk is gewekt dat zij het perceel voor bedrijfsactiviteiten mochten blijven gebruiken. Voorts stellen zij dat zij recht hebben op schadevergoeding in het geval de bedrijfsvoering definitief moet worden gestaakt en dat ten onrechte de illegale activiteiten aan de andere zijde van de N329 in het bosgebied Docfapark worden toegestaan.
2.4. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het plan niet in strijd is met voornoemde uitspraak van de Afdeling. Ook is het plan niet in strijd met provinciaal of gemeentelijk beleid. Volgens het streekplan Brabant in Balans 2002 (hierna: het streekplan) ligt het plangebied in de Agrarische Hoofdstructuur - landschap (AHS-landschap) en heeft het plangebied de aanduiding 'regionale natuur- en landschapseenheid (RNLE)'. Volgens het Uitwerkingsplan Maaskant (hierna: het uitwerkingsplan) ligt het plangebied in het landschappelijk raamwerk. De raad heeft de structuurvisie 'Oss 2020' en de 'Natuur- en landschapsvisie Oss' zeer nadrukkelijk in zijn overwegingen betrokken, aldus het college. Gelet op de vorige bestemming van de gronden als "Bos" zou een bedrijfsbestemming worden gekwalificeerd als nieuwvestiging en derhalve in strijd zijn met het streekplan. Volgens het college is een afwijking van het streekplan in onderhavig geval niet gerechtvaardigd.
2.5. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat perceel C 1147 grenst aan de ecologische hoofdstructuur. Beleidsmatig worden binnen het plangebied stedelijke ontwikkelingen onwenselijk geacht. Ingezet wordt op een 'groene' ontwikkeling. In de zienswijze op het deskundigenbericht heeft de raad nog toegelicht dat het gebied Herperduin wordt aangemerkt als een mozaïekbos, een gevarieerd boslandschap met open en gesloten plekken. Het perceel vervult een functie voor de afronding ervan en vormt daarmee een onderdeel van de buffer tussen de kern van het bos- en natuurgebied enerzijds en de stedelijke kernen Oss en Berghem anderzijds. De ontwikkeling van natuur op verstoorde bodem is, aldus de raad, in Nederland een veel voorkomend verschijnsel. Voor het plangebied betekent dit dat met de gekozen natuurbestemming en de handhaving daarvan vanzelf een vegetatie zal ontwikkelen. Naar verwachting zal een successieproces plaatsvinden waarbij in eerste instantie vooral algemene soorten zich zullen vestigen. Dit zal waarschijnlijk leiden tot een ruigte- en struweel-/bosrandvegetatie die vooral waardevol is als leefgebied en foerageergebied voor fauna zoals insecten, amfibieën en reptielen, met name omdat in de directe omgeving ook natte biotopen worden aangelegd. Voorts heeft de raad nog gewezen op de meegestuurde luchtfoto's, waarop duidelijk een rijke vegetatie is te zien.
2.6. De Afdeling heeft bij uitspraak van 20 februari 2002 in zaak no. 199903341/1 (aangehecht) het besluit van het college van 14 september 1999 gedeeltelijk vernietigd en zelf voorziend goedkeuring onthouden aan het plandeel met de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke waarden" dat betrekking heeft op de gronden ten oosten van "De Osse driehoek". Hierbij heeft de Afdeling het volgende overwogen:
"2.10.3. […] Blijkens het deskundigenbericht is tussen de rechtsvoorganger van appellante [Ontgronding en Vuilverwerking] en het Stadsgewest Oss (inmiddels Streekgewest Brabant-Noordoost) in 1987 een overeenkomst gesloten met als doel het dempen van de door ontzanding ontstane plas en het mogelijk maken van vuilstort op deze plaats (240.000 ton afval). Tot op heden is de plas slechts gedeeltelijk gedempt met zand. Begroeiing ter plaatse is blijkens het verhandelde ter zitting niet mogelijk. Hoewel ingebruikname van het terrein als stortplaats is uitgebleven, is rondom de plas een verharding aangelegd. Op het terrein vinden nog enkele bedrijfsactiviteiten plaats.
Gelet op de huidige toestand op het perceel acht de Afdeling het niet aannemelijk dat de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke waarden" binnen de planperiode verwezenlijkt kan worden. Zij is dan ook van oordeel dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de aan het perceel gegeven bestemming niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. […]"
2.7. Het plan voorziet voor het perceel met nummer C 1147 in de bestemming "Bos en natuurgebied".
Ingevolge artikel 3 van Pro de planvoorschriften, voor zover hier van belang, zijn de als zodanig op plankaart 1 aangegeven gronden bestemd voor bosbehoud, behoud, herstel en versterking van landschappelijke en natuurwaarden, extensief recreatief medegebruik en extensief agrarisch medegebruik.
2.8. Ingevolge artikel 30, eerste lid, van de WRO, voor zover hier van belang, dient de raad, indien de Afdeling aan een deel van een vastgesteld bestemmingsplan zelf voorziend goedkeuring heeft onthouden, voor dat deel een nieuw plan vast te stellen, waarbij de eerdere uitspraak van de Afdeling in acht wordt genomen. Gelet op de overwegingen die de Afdeling ten grondslag heeft gelegd aan haar uitspraak, strekt de plicht als bedoeld in artikel 30 van Pro de WRO tot aanpassing van de bestemming voor perceel C 1147. Uit deze overwegingen is niet af te leiden dat het plan voor het perceel in een bedrijfsbestemming zou moeten voorzien.
Het betoog van [appellante a] en De Voorste Heide dat tot het tegendeel strekt, faalt.
2.9. Vaststaat dat vanaf 1968 tot 1985 op perceel C 1147 diverse ontgrondingen hebben plaatsgevonden. Hierdoor is op het perceel een plas ontstaan. De geldigheid van de ontgrondingenvergunningen liep in 1985 af.
Bij besluit van 23 april 1985 is aan de rechtsvoorganger van [appellante a] en De Voorste Heide een vergunning op grond van artikel 33 van Pro de Afvalstoffenwet verleend voor het verwerken van 180.000 ton afval op de locatie Voorste Heide. Dit is later uitgebreid tot 420.000 ton.
Op 23 maart 1987 is een overeenkomst gesloten voor het dempen van de plas door het storten van bouw- en sloopafval. De bedoeling hiervan was om het perceel geschikt te maken voor de vuilstort, waarvan 240.000 ton was voorzien op perceel C 1147.
Ten behoeve van de vuilstort is een erfpachtovereenkomst gesloten over het gebruik van het voorterrein. De duur van deze overeenkomst is gekoppeld aan het benutten van de toegekende stortcapaciteit van 420.000 ton afval.
In 1999 is het storten van bouw- en sloopafval in de plas stilgezet omdat de vuilstort op de Voorste Heide ingevolge de vergunning van 23 april 1985 moest worden afgewerkt. Het perceel is hierdoor niet in gebruik genomen als stortplaats.
Op 21 november 2001 is een overeenkomst gesloten die, voor zover hier van belang, strekt tot ontbinding van de overeenkomst van 23 maart 1987.
2.9.1. In 2002-2003 zijn [appellante a] en De Voorste Heide op het perceel een grondbank begonnen. Bij besluit van 8 maart 2005 is hiervoor een vergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend.
Bij besluit van 9 maart 2006 heeft de raad op grond van artikel 21 van Pro de WRO bepaald dat voor perceel C 1147 een bestemmingsplan wordt voorbereid. De raad heeft hierbij bepaald dat het verboden is op de desbetreffende gronden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning (aanlegvergunning) werken en/of werkzaamheden uit te voeren.
Bij besluit van 22 januari 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders aan [appellante a] en De Voorste Heide een aanlegvergunning verleend voor het ophogen van het terrein op perceel C 1147, welke werkzaamheden op dat moment reeds waren uitgevoerd.
2.10. Op plankaart 1 van het streekplan is het perceel aangeduid als 'Agrarische Hoofdstructuur - landschap' (hierna: AHS-landschap). Op pagina 99 van het streekplan is vermeld dat de AHS-landschap onder meer de landbouwgebieden omvat die op zichzelf genomen geen bijzondere (potentiële) natuurwaarden bezitten, maar vanwege hun ligging ten opzichte van bos- en natuurgebieden en landbouwgronden met bijzondere natuurwaarden binnen de Regionale natuur- en landschapseenheid (hierna: RNLE) zijn opgenomen. Op pagina 103 is vermeld dat de zone AHS-landschap moet worden beschermd tegen intensieve vormen van ruimtegebruik die in beginsel niet thuishoren in het buitengebied, met name verstedelijking. Voorts is op pagina 119 en 120 vermeld dat overige niet aan het buitengebied gebonden bedrijven thuis horen op een bedrijventerrein of in een kern. Nieuwvestiging van deze bedrijven in het buitengebied is daarom niet toegestaan.
2.10.1. Volgens de plankaart van het uitwerkingsplan maakt het perceel deel uit van het landschappelijk raamwerk. Het perceel heeft de aanduiding 'landschapsbeheer' en de aanduiding 'bos en heide'. Op pagina 37 van het uitwerkingsplan is vermeld dat het beleid bij landschapsbeheer is gericht op beheer en behoud van de bestaande landschappelijke verschijningsvorm zoals die is aangegeven op de basisstructuurkaart van Brabant.
2.10.2. Op de plankaart van de Structuurvisie Oss 2020 (hierna: de structuurvisie) is het perceel aangeduid als 'landbouw met leefgebied voor kwetsbare diersoorten'. Op pagina 35 van de structuurvisie is vermeld dat in het gebied Herperduin natuur en natuur- of landschapsbeleving centraal staan. Voor het gebied Herperduin is het plan om de natuur meer kansen te geven, maar wel in balans met de recreatiedruk op het gebied. Er is een integrale visie in voorbereiding voor de ontwikkelingen in en rond het gebied Herperduin. Op pagina 46 is vermeld dat op basis van een gedragen visie het gebied Herperduin duidelijker zal worden gezoneerd. De randen van het gebied Herperduin hebben een prioriteit ten aanzien van de extensivering van de landbouw en een ombuiging naar groene functies.
2.10.3. In de Natuur- en landschapsvisie Oss - Uitvoeringsprogramma (hierna: de natuurvisie) heeft het perceel de aanduiding 'natuurrandzone'. Op pagina 13 van de natuurvisie is vermeld dat het doel van het natuur- en landschapspark Maashorst-Herperduin is het komen tot een aaneengesloten natuurgebied van circa 3500 hectare groot. In de nabije toekomst zal het uitgroeien tot een parkachtig boslandschap met loofbos, heide, vennen en natuurlijke graslanden. Op pagina 15 is vermeld dat voor een goed functioneren van het natuur- en landschapspark van belang is dat de 'randen' zich op een duurzame en perspectiefvolle wijze ontwikkelen.
2.11. De Afdeling stelt vast dat perceel C 1147 direct grenst aan het gebied Herperduin. De raad heeft toegelicht dat hij met de bestemming "Bos en natuurgebied" een bufferzone tussen het bos- en natuurgebied en de bestaande bebouwing van de kernen Oss en Berghem beoogt te realiseren. Gelet op de aanduidingen die het perceel heeft in het streekplan, het uitwerkingsplan en de diverse gemeentelijke beleidsnotities is dit in overeenstemming met de provinciale en gemeentelijke beleidsdoelen.
In zijn zienswijze op het deskundigenbericht heeft de raad uitvoerig uiteengezet hoe de natuurwaarden op het perceel zich naar verwachting zullen ontwikkelen. Gelet op deze uiteenzetting, zoals hiervoor samengevat weergegeven onder 2.5., en het feit dat de overeenkomst van 23 maart 1987 met betrekking tot het storten van bouw- en sloopafval is ontbonden, is de Afdeling van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de raad voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat zich op het perceel natuurlijke waarden zullen ontwikken en dat het perceel daardoor als bufferzone kan bijdragen aan de ontwikkeling en bescherming van de natuur in het gebied Herperduin. Hierbij is mede in aanmerking genomen dat het perceel al eerder met grassen en planten begroeid is geweest, te weten toen de bedrijfsmatige activiteiten tijdelijk waren gestaakt.
Over het betoog van [appellante a] en De Voorste Heide dat zij vanwege de verschillende overeenkomsten met de gemeente erop mochten vertrouwen dat het perceel voor bedrijfsdoeleinden zou worden bestemd, overweegt de Afdeling dat de raad op grond van planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen bestemmingen en voorschriften voor gronden kan vaststellen. Niet is gebleken van toezeggingen, op dit perceel betrekking hebbende geldende overeenkomsten of andere bijzondere omstandigheden op grond waarvan de bedrijfsbelangen van [appellante a] en De Voorste Heide zwaarder hadden moeten wegen dan het toekennen van de bestemming "Bos- en natuurgebied". Het college heeft in dit geval in redelijkheid een groter gewicht kunnen toekennen aan het belang van natuurbeheer en -ontwikkeling dan aan de bedrijfsbelangen van [appellante a] en De Voorste Heide.
2.11.1. Voor zover [appellante a] en De Voorste Heide om toekenning van schadevergoeding vanwege het plan verzoeken, overweegt de Afdeling dat de beoordeling van een dergelijk verzoek in het kader van de voorliggende procedure niet aan de orde kan komen.
2.11.2. Over het betoog van [appellante a] en De Voorste Heide dat aan de overzijde van de N329 in een bosgebied illegale activiteiten plaatsvinden waartegen door het gemeentebestuur ten onrechte niet handhavend wordt opgetreden, overweegt de Afdeling dat dit niet in deze procedure aan de orde kan komen nu het betoog geen betrekking heeft op het voorliggende plan.
2.12. De conclusie is dat hetgeen [appellante a] en De Voorste Heide hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep is ongegrond.
2.13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M. Oosting, voorzitter, en mr. G.N. Roes en drs. W.J. Deetman, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Broodman, ambtenaar van Staat.
w.g. Oosting w.g. Broodman
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 februari 2009
204-545.