Uitspraak
200803430/1.
Datum uitspraak: 11 februari 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Watersportcentrum Maasbommel B.V., gevestigd te Maasbommel, gemeente West Maas en Waal,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 27 maart 2008 in zaak nr. 04/1014 in het geding tussen:
appellante
en
de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 juni 2003 heeft de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat (hierna: de staatssecretaris) de door de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Watersportcentrum Maasbommel B.V. (hierna: Maasbommel) aangevraagde vergunning (hierna: de Wbr-vergunning) voor het maken en behouden van een watersportgebouw (hierna: het watersportgebouw) op het perceel Bovendijk 2 te Maasbommel (hierna: het perceel) geweigerd.
Bij besluit van 26 maart 2004 heeft de staatssecretaris het daartegen door Maasbommel gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 27 maart 2008, verzonden op 1 april 2008, heeft de rechtbank Arnhem (hierna: de rechtbank) het daartegen door Maasbommel ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Maasbommel bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 mei 2008, hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 januari 2009, waar Maasbommel, vertegenwoordigd door haar [directeur] en mr. drs. J.H.K.C. Soer, werkzaam bij DHV B.V., en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door L.T.A. Slabbers en J. van Kollenburg, beiden werkzaam bij het ministerie van Verkeer en Waterstaat, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (hierna: Wbr), waarin de Rivierenwet onder gelijktijdige intrekking van die wet per 22 december 1999 is geïntegreerd, is het verboden zonder vergunning van de minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: de minister) gebruik te maken van een waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd:
a. daarin, daarop, daaronder, of daarover werken te maken of te behouden;
b. daarin, daaronder, daarop vaste stoffen of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen of deze te laten staan of liggen.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, voor zover thans van belang, kan weigering, wijziging of intrekking van een vergunning slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken.
Ingevolge het tweede lid kunnen de in het eerste lid bedoelde besluiten mede strekken ter bescherming van aan de waterstaatswerken verbonden belangen van andere dan waterstaatkundige aard, doch enkel voor zover daarin niet is voorzien door bij of krachtens een andere wet gestelde bepalingen.
Ingevolge artikel 10 wordt Pro een vergunning op grond van de Rivierenwet gelijkgesteld met een vergunning op grond van de Wbr.
2.2. In de Staatscourant 1997, nr. 87, heeft de minister de beleidslijn "Ruimte voor de rivier" van april 1997 (hierna: de beleidslijn) bekendgemaakt. Het hierin neergelegde beleid is gericht op het scheppen van meer ruimte voor de rivieren, het bieden van duurzame bescherming van mens en dier tegen overstroming bij hoogwater en het beperken van materiële schade, zulks door het handhaven van de beschikbare ruimte in het winterbed, het creëren van ruimte in de zin van vergroting van de afvoercapaciteit van de rivieren en beperking van schade door voor nieuwe activiteiten die in het winterbed kunnen worden toegestaan een bepaald beschermingsniveau aan te houden.
De hoofdlijn van de beleidslijn houdt in dat alle nieuwe activiteiten, waaronder wijziging van bestaande activiteiten, in het winterbed van de grote rivieren worden getoetst, die zouden kunnen leiden tot:
- waterstandsverhoging in de huidige situatie, en/of;
- feitelijke belemmering voor toekomstige vergroting van de afvoercapaciteit, en/of;
- potentiële schade bij hoogwater.
Voor nieuwe activiteiten die tot bovengenoemde effect(en) zouden kunnen leiden, wordt een onderscheid gemaakt in activiteiten die op voorhand onlosmakelijk gebonden zijn aan het winterbed van de rivier (ja, mits) en overige activiteiten (nee, tenzij). Het 'ja, mits'-criterium is van toepassing op riviergebonden activiteiten, het 'nee, tenzij'-criterium op de overige nieuwe activiteiten. Indien sprake is van een zogenoemde 'nee, tenzij'-activiteit, wordt deze niet toegestaan, tenzij op basis van voorafgaand onderzoek wordt aangetoond dat sprake is van een zwaarwegend maatschappelijk belang, én de activiteit niet redelijkerwijs buiten het winterbed kan worden gerealiseerd, én de activiteit op de locatie geen feitelijke belemmering vormt om in de toekomst de afvoercapaciteit te vergroten. Implementatie van en toetsing aan de beleidslijn vindt plaats via de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) en de Rivierenwet (in 1999 geïntegreerd in de Wbr), waarbij sprake is van een gecoördineerde behandeling.
2.3. Maasbommel heeft naar aanleiding van een dijkverbetering in het stroomgebied van de Maas voor zijn watersportcentrum een herinrichtingsplan opgesteld, dat onder meer voorziet in het plaatsen van 32 semi-drijvende woningen, 14 drijvende recreatiewoningen, een semi-drijvende beheerderswoning met kantoor, een havengebouw en het watersportgebouw. Het watersportgebouw vormt het sluitstuk van de herinrichting van het perceel.
2.4. De staatssecretaris heeft aan het besluit op bezwaar van 26 maart 2004, waarbij het besluit van 24 juni 2003 is gehandhaafd, ten grondslag gelegd, samengevat weergegeven, dat de vergunningaanvraag van Maasbommel moet worden getoetst aan de beleidslijn, omdat het watersportgebouw een nieuwe activiteit is, en dat de aanvraag moet worden afgewezen, omdat het watersportgebouw niet voldoet aan de in de beleidslijn opgenomen 'nee-tenzij'-criteria en niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die nopen tot afwijken van de beleidslijn.
2.5. Maasbommel betoogt in de eerste plaats dat de rechtbank heeft miskend dat het watersportgebouw op het perceel is toegestaan op grond van vergunningen van 3 september 1975 en 22 februari 1984, die krachtens de voorheen geldende Rivierenwet zijn verleend. Maasbommel voert in dit verband aan dat het watersportgebouw een voorheen op het perceel staande loods vervangt en dat het bebouwde oppervlak op het perceel afneemt doordat het watersportgebouw, anders dan die loods, op palen zal worden gebouwd. Volgens Maasbommel heeft de rechtbank in strijd met artikel 3, tweede lid, van de Wbr belang gehecht aan het gebruik van de loods en van het watersportgebouw, omdat voor het perceel een bestemmingsplan geldt waarin het gebruik al is geregeld. Van een gebruikswijziging is volgens Maasbommel ook geen sprake, omdat die loods voorheen feitelijk werd gebruikt als kantoor, opslag, overnachtingsplaats, showroom en horecagelegenheid.
2.5.1. Ingevolge de krachtens de Rivierenwet bij besluit van 3 september 1975 verleende en nadien gewijzigde vergunning was de voorheen op het perceel staande loods in gebruik als entree, showroom, kantoor, restaurant en binnenterras. Ter zitting is van de zijde van Maasbommel bevestigd dat deze loods niet voor logies werd gebruikt. Volgens de bij de aanvraag van de Wbr-vergunning gevoegde tekeningen bestaat het watersportgebouw uit een parkeerdek met containeropslag op de begane grond, winkels, een hal/receptie en een restaurant, alsmede een aantal logieskamers op de eerste en de tweede verdieping. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het watersportgebouw aldus naar zijn aard en functie, met name wat betreft de logieskamers, niet vergelijkbaar is met de voorheen op het perceel aanwezige loods en reeds daarom niet ingevolge de vergunning uit 1975 op het perceel is toegestaan. Daarbij heeft de rechtbank het volgens die vergunning toegestane gebruik van de voormalige loods terecht van belang geacht, reeds omdat de vergunning in rechte onaantastbaar is en daarom van dat gebruik moet worden uitgegaan. De rechtbank heeft verder met juistheid overwogen dat het watersportgebouw ook niet ingevolge de krachtens de Rivierenwet bij besluit van 22 februari 1984 verleende vergunning op het perceel is toegestaan, omdat bij die vergunning geen toestemming voor gebouwen op het perceel is verleend. Artikel 3, tweede lid, van de Wbr is, anders dan Maasbommel meent, niet van toepassing, omdat het watersportgebouw geen aan een waterstaatswerk verbonden belang van andere dan waterstaatkundige aard is als bedoeld in die bepaling.
De rechtbank heeft, het voorgaande in aanmerking nemend, met juistheid geoordeeld dat geen sprake is van door de staatssecretaris te eerbiedigen vergunde rechten die hem had moeten nopen tot verlening van de gevraagde Wbr-vergunning.
2.6. Maasbommel betwist de overweging van de rechtbank dat het watersportgebouw een nieuwe activiteit is. In dit verband voert zij aan dat de rechtbank ten onrechte betekenis heeft gehecht aan het voorgenomen gebruik van het watersportgebouw, omdat volgens Maasbommel het doel van de Wbr de bescherming van het rivierbelang is, met name wat betreft de belemmering van de doorstroming en waterberging, waarop volgens haar het gebruik van het watersportgebouw niet van invloed is. Volgens Maasbommel volgt uit artikel 3, tweede lid, van de Wbr dat gebruiksaspecten geen rol kunnen spelen bij verlening van een Wbr-vergunning, omdat het gebruik van het watersportgebouw al is beoordeeld in het kader van de besluitvorming op grond van de WRO. De verlening van een Wbr-vergunning kan volgens Maasbommel in dit geval slechts zien op nadere detaillering en het zo veel mogelijk borgen van een goede doorstroming en waterberging, waaraan haar plan voor de bouw van het watersportgebouw, aldus Maasbommel, voldoet. Zij voert aan dat de rechtbank door dit te miskennen een onjuiste invulling heeft gegeven aan het doel en de strekking van de Wbr.
2.6.1. Zoals de Afdeling ook heeft overwogen in de uitspraak van 10 september 2003 in zaak nr.
200300636/1, is het toetsingskader voor aanvragen om vergunningen op basis van de Wbr de beleidslijn. Voor de toepasselijkheid van de beleidslijn is slechts van belang dat sprake is van een aanvraag voor een nieuwe activiteit, waaronder wijziging van een bestaande activiteit, die leidt tot waterstandsverhoging, hoe minimaal ook. Uit 2.5.1 volgt dat het watersportgebouw een nieuwe activiteit is in de zin van de beleidslijn, omdat de aanvraag buiten de werking van voormelde vergunningen valt, en de bouw van het watersportgebouw tot waterstandsverhoging leidt ten opzichte van de op het perceel feitelijk bestaande situatie. De rechtbank heeft mitsdien met juistheid geoordeeld dat de staatssecretaris de aanvraag terecht aan de beleidslijn heeft getoetst. Zij heeft met dit oordeel, anders dan Maasbommel meent, geen onjuiste uitleg gegeven aan het doel en de strekking van de Wbr.
200300636/1, is het toetsingskader voor aanvragen om vergunningen op basis van de Wbr de beleidslijn. Voor de toepasselijkheid van de beleidslijn is slechts van belang dat sprake is van een aanvraag voor een nieuwe activiteit, waaronder wijziging van een bestaande activiteit, die leidt tot waterstandsverhoging, hoe minimaal ook. Uit 2.5.1 volgt dat het watersportgebouw een nieuwe activiteit is in de zin van de beleidslijn, omdat de aanvraag buiten de werking van voormelde vergunningen valt, en de bouw van het watersportgebouw tot waterstandsverhoging leidt ten opzichte van de op het perceel feitelijk bestaande situatie. De rechtbank heeft mitsdien met juistheid geoordeeld dat de staatssecretaris de aanvraag terecht aan de beleidslijn heeft getoetst. Zij heeft met dit oordeel, anders dan Maasbommel meent, geen onjuiste uitleg gegeven aan het doel en de strekking van de Wbr.
2.7. Maasbommel betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris de toetsing aan de beleidslijn onjuist heeft uitgevoerd. Zij voert primair aan dat de realisering van het watersportgebouw onlosmakelijk is verbonden met het Dijkverbeteringsplan Maasbandijken, Traject West Maas en Waal-oost (hierna: het Dijkverbeteringsplan) en dat strikte toetsing aan de beleidslijn daarom niet in de rede ligt. Subsidiair voert zij aan dat voor zover de aanvraag aan de nee-tenzij criteria in de beleidslijn moet worden getoetst, de staatssecretaris er ten onrechte niet van is uitgegaan dat met de realisering van het watersportgebouw een zwaarwegend maatschappelijk belang is gemoeid, vanwege de in het verleden gemaakte afspraken, de nauwe samenhang met de dijkverzwaring en het feit dat het watersportgebouw niet op zichzelf staat maar onderdeel vormt van een integraal plan. Verder kan het watersportgebouw niet buiten het winterbed van de rivier worden gevestigd. Maasbommel voert aan dat op grond van tijdens de opstelling van het Dijkverbeteringsplan verricht onderzoek is gekozen voor herinrichting op het perceel. Vestiging van het watersportgebouw buiten het perceel zou leiden tot splitsing van haar bedrijf. Volgens Maasbommel is strikte toetsing aan de beleidslijn voorts in strijd is met de verplichting in artikel 7 van Pro de Wet op de waterkeringen om nadelige gevolgen van dijkverbeteringen ongedaan te maken of te beperken.
2.7.1. Voor zover Maasbommel met het voorgaande primair betoogt dat de staatssecretaris de aanvraag had moeten toetsen aan het ja-mits criterium in de beleidslijn, faalt het betoog in zoverre, reeds omdat de bouw van het watersportgebouw in de beleidslijn niet in de limitatieve opsomming van riviergebonden activiteiten is genoemd.
2.7.2. De rechtbank heeft verder met juistheid overwogen dat de staatssecretaris zich op basis van de voorhanden zijnde gegevens in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van een zwaarwegend maatschappelijk belang en dat niet is komen vast te staan dat met name de in het watersportgebouw voorziene logiesfunctie niet redelijkerwijs buiten het winterbed kan worden gerealiseerd. De staatssecretaris heeft zich verder in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat, nu het watersportgebouw een kapitaalintensief gebouw is, dit tevens een feitelijke belemmering vormt om in de toekomst de afvoercapaciteit te vergroten. De rechtbank heeft, het voorgaande in aanmerking nemend, met juistheid geoordeeld dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de bouw van het watersportgebouw niet voldoet aan de 'nee-tenzij' criteria in de beleidslijn.
2.7.3. Ingevolge artikel 7, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet op de waterkeringen bevat een plan voor de aanleg, versterking of verlegging van een primaire waterkering de te treffen voorzieningen, gericht op het ongedaan maken of beperken van de nadelige gevolgen van de uitvoering van het werk, voor zover die voorzieningen rechtstreeks verband houden met de uitvoering van het werk.
Zoals met juistheid door de rechtbank is overwogen, is niet de dijkverzwaring maar de realisering van een watersportgebouw voorwerp van de vergunningaanvraag. De bouw van het watersportgebouw is geen voorziening, gericht op het ongedaan maken of beperken van de nadelige gevolgen van de uitvoering van het werk als bedoeld in deze bepaling, reeds omdat die bouw geen rechtstreeks verband houdt met de uitvoering van het werk, in dit geval de dijkverzwaring. Deze bepaling is mitsdien niet van toepassing op de vergunningaanvraag.
2.8. Maasbommel betoogt tot slot dat de rechtbank heeft miskend dat sprake is van bijzondere omstandigheden. Volgens Maasbommel had de staatssecretaris gelet op het bij hem in het kader van het Dijkverbeteringsplan en het herinrichtingsplan gewekte vertrouwen dat realisering van zijn plannen mogelijk zou zijn ter compensatie voor ingeleverde mogelijkheden en voorzetting van bestaande activiteiten, alsook vanwege het bedrijfseconomische belang, reden moeten zien om in afwijking van de beleidslijn de Wbr-vergunning te verlenen.
2.8.1. Ook dit betoog faalt. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat niet is gebleken van instemming door of namens de staatssecretaris op enig tijdstip met de bouw van het watersportgebouw, inclusief de daarin voorziene logiesfunctie. De rechtbank heeft in dit verband met juistheid overwogen dat de staatssecretaris Maasbommel er reeds in een vroeg stadium van de planvorming, onder meer in een brief van 4 februari 1999, op heeft gewezen dat realisering van logieseenheden in bedrijfsgebouwen in strijd is met de beleidslijn. De rechtbank heeft in dit verband ook terecht overwogen dat toezeggingen van andere overheden op dit punt de staatssecretaris niet binden. De rechtbank heeft voorts op goede gronden overwogen dat ook van andere bijzondere omstandigheden die een afwijking van de beleidslijn rechtvaardigen niet is gebleken.
2.9. De conclusie is dat het hoger beroep ongegrond is. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. T.M.A. Claessens, leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, ambtenaar van Staat.
w.g. Polak w.g. Groenendijk
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 februari 2009
85-507.