Uitspraak
200707656/1.
Datum uitspraak: 11 februari 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Behoud Elhorst Vloedbelt, gevestigd te Zenderen,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluiten van 5 juni 2007 heeft Senter Novem in opdracht van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de minister) positief beslist op het verzoek van het college van gedeputeerde staten van Overijssel (hierna: het college) om afgifte van een verklaring als bedoeld in artikel 4, derde lid, van het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen (hierna: het Besluit) met betrekking tot het storten van 78.050 ton te onderscheiden categorieën van afvalstoffen binnen de afvalverwerkingsinrichting (locatie Elhorst Vloedbelt, gemeente Borne) gelegen op het perceel Almelosestraat 3 te Zenderen.
Bij besluiten van 11 juni 2007 heeft het college aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Twence B.V. zes ontheffingen van het in artikel 1 van Pro het Besluit gestelde stortverbod verleend voor het storten van de in dat artikel weergegeven afvalstoffen in de categorieën 13, 19, 22, 23, 27, 30, 31 onderscheidenlijk 32.
Bij besluit van 20 september 2007 heeft het college het door de stichting Stichting Behoud Elhorst Vloedbelt (hierna: de stichting) hiertegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Tegen dit besluit heeft de stichting bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 1 november 2007, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 december 2007.
Bij besluit van 2 juni 2008 heeft het college het besluit van 20 september 2007 herzien en het bezwaar ongegrond verklaard.
Het college heeft nadere stukken ingediend. Deze zijn aan andere partijen toegezonden.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 oktober 2008, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. C.A. Oordt en ing. S. Lont, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
Voorts is als partij gehoord Twence, vertegenwoordigd door mr. drs. R.J.H. van der Wal, advocaat te Hengelo.
2. Overwegingen
Niet-ontvankelijkheid
2.1. Artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: van de Awb) bepaalt, voor zover hier van belang, dat, indien een bestuursorgaan een besluit heeft genomen als bedoeld in artikel 6:18 van Pro de Awb het beroep geacht wordt mede te zijn gericht tegen het nieuwe besluit, tenzij dat besluit geheel aan het beroep tegemoet komt.
Ingevolge artikel 6:19, derde lid, van de Awb staat intrekking van het besluit niet in de weg aan vernietiging van dat besluit indien de indiener van het beroepschrift daarbij belang heeft.
2.1.1. Het besluit van het college van 2 juni 2008 moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 6:18 van Pro de Awb, zodat het beroep van de stichting tegen het besluit van 20 september 2007 ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb mede geacht moet zijn gericht tegen het besluit van 2 juni 2008, aangezien dit besluit niet aan het beroep tegemoet komt.
2.1.2. Niet is gebleken dat de stichting, naast een inhoudelijke beoordeling van het besluit van 2 juni 2008, nog enig procesbelang heeft bij een afzonderlijke inhoudelijke beoordeling van het besluit van 20 september 2007. Gezien het vorenstaande is het beroep, voor zover deze is gericht tegen het besluit van 20 september 2007, niet-ontvankelijk.
Belanghebbendheid
2.2. Twence stelt zich op het standpunt dat de stichting in deze procedure geen belanghebbende is.
2.2.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij het besluit is betrokken.
Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
2.2.2. De stichting is opgericht op 17 augustus 1989. Blijkens artikel 2, eerste lid, van haar statuten stelt deze stichting zich ten doel het bevorderen van het behoud van het gebied Elhorst Vloedbelt te Zenderen als agrarisch, recreatief en natuurlijk landschap, in ieders belang en ten behoeve van het woon- en leefklimaat van de Zenderense bevolking in het bijzonder, alsmede het behoud van de beide daar aanwezige verzetsmonumenten op de huidige historisch bepaalde plaatsen. Zij richt zich blijkens haar doelstelling dus in het bijzonder op het behartigen van de belangen van de Zenderense bevolking gerelateerd aan de locatie Elhorst Vloedbelt.
2.2.3. De stichting behartigt het belang van het woon- en leefklimaat van in het bijzonder de bevolking van Zenderen. Daaraan geeft de stichting onder meer invulling door met regelmaat overleg te voeren met lokale overheden aangaande de effecten van de afvalverwerkingsinrichting Elhorst Vloedbelt op het woon- en leefklimaat in het dorp Zenderen. Nu tot het belang dat de stichting behartigt ook milieubelangen horen, en laatst bedoelde belangen de primaire besluiten raken, is deze stichting, in tegenstelling tot wat Twence ter zitting naar voren heeft gebracht, aan te merken als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Haar beroep is in zoverre ontvankelijk.
Wettelijk kader
2.3. Ingevolge artikel 1, eerste lid van het Besluit, voor zover van belang, is het verboden in inrichtingen behorende tot een van de categorieën die zijn aangewezen in bijlage 1 behorende bij het Inrichtingen en vergunningenbesluit milieubeheer, de navolgende categorieën van afvalstoffen op of in de bodem te brengen om deze stoffen daar te laten:
(…)
6. gevaarlijke afvalstoffen als aangewezen in het Besluit aanwijzing gevaarlijke afvalstoffen, bijlage I, proces 46;
(…)
15. banden, afkomstig van motorrijtuigen en aanhangwagens als bedoeld in artikel 1 van Pro de Wegenverkeerswet 1994;
(…)
33. vloeibare afvalstoffen;
34. afvalstoffen die ontplofbaar, corrosief, oxiderend, licht ontvlambaar of ontvlambaar zijn, zoals omschreven in bijlage III bij richtlijn 91/689/EEG van de Raad van 12 december 1991 betreffende gevaarlijke afvalstoffen (PbEG L 337);
35. niet-geïdentificeerde of nieuwe chemische stoffen, die afkomstig zijn van onderzoek, ontwikkelingsactiviteiten of onderwijs en waarvan de effecten op de volksgezondheid of het milieu niet bekend zijn.
2.3.1. Ingevolge artikel 4, eerste lid onder b van het Besluit kan in afwijking van artikel 1 het Pro bevoegd gezag bij het verlenen of wijzigen van een vergunning krachtens artikel 8.1 van de Wet milieubeheer in de daaraan te verbinden voorschriften bepalen dat het in artikel 1 gestelde Pro verbod niet geldt met betrekking tot het storten van afvalstoffen, behorende tot een daarbij aangewezen, in dat artikel genoemde categorie, voor zover dat in het belang van een doelmatig beheer van afvalstoffen noodzakelijk is, in gevallen waarin naar het oordeel van het bevoegd gezag een tijdelijk gebrek aan beheersmogelijkheden voor de betrokken afvalstoffen bestaat of ontstaat.
Ingevolge artikel 4, derde lid van het Besluit stemt het bevoegd gezag slechts in met de toepassing van een op grond van het eerste lid in de vergunning opgenomen voorschrift, voor zover onze minister verklaart dat geen andere wijze van afvalbeheer mogelijk is.
Het vijfde lid van dit artikel bepaalt dat het eerste lid niet geldt voor de categorieën van afvalstoffen als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 6, 15, 33, 34 en 35.
2.3.2. Voorschrift 6.1.4 van de milieuvergunning van 6 maart 2007, bepaalt, kort weergegeven, dat het in artikel 1 van Pro het Besluit gestelde verbod met betrekking tot het op of in de bodem brengen van afvalstoffen om deze daar te laten in bepaalde omstandigheden niet geldt voor één of meerdere categorieën vermeld in artikel 1 voor Pro zover dat in het belang van een doelmatige verwijdering noodzakelijk is.
Het college heeft daarmee toepassing gegeven aan artikel 4, eerste lid, van het Besluit, zodat een bevoegdheid bestaat om ontheffing van het verbod als bedoeld in artikel 1 van Pro het Besluit te verlenen.
Verzoek om prejudiciële vraag
2.4. De stichting betoogt dat de regeling in het Besluit tot het verlenen van ontheffingen voor het storten van afvalstoffen in strijd is met Richtlijn 1999/31/EG van de Raad van 26 april 1999 (hierna: richtlijn 1999/31 EG). Daartoe voert de stichting aan dat door het verlenen van ontheffingen de prikkel tot verwijderen van afvalstoffen anders dan storten wordt ontnomen. De stichting heeft ter zitting verzocht om het stellen van prejudiciële vragen hieromtrent.
2.4.1. Ingevolge artikel 5, derde lid, van richtlijn 1999/31 treffen de lidstaten maatregelen om ervoor te zorgen dat de volgende afvalstoffen niet op een stortplaats worden aanvaard:
a) vloeibare afvalstoffen;
b) afvalstoffen die onder de op de stortplaats heersende omstandigheden ontplofbaar, corrosief, oxiderend, licht ontvlambaar of ontvlambaar zijn, zoals omschreven in bijlage III bij Richtlijn 91/689/EEG;
c) ziekenhuisafval en andere klinische afvalstoffen, afkomstig van medische of diergeneeskundige instellingen, die infectueus zijn zoals omschreven in Richtlijn 91/689/EEG (eigenschap H9 van bijlage III), en afvalstoffen behorende tot categorie 14 (bijlage I, deel A van die richtlijn;
d) hele gebruikte banden vanaf twee jaar na de in artikel 18, eerste lid, bedoelde datum, met uitzondering van voor technische doeleinden gebruikte banden en versnipperde gebruikte banden vanaf vijf jaar na deze datum (in beide gevallen met uitzondering van fietsbanden en banden met een buitendiameter van meer dan 1.400 mm);
e) alle anderen soorten afvalstoffen die niet voldoen aan de overeenkomstig bijlage II vastgestelde aanvaardingscriteria.
2.4.2. Uit vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) volgt dat de uitvoering van een richtlijn de volledige toepassing ervan moet verzekeren. Het Hof heeft overwogen dat de vaststelling van nationale maatregelen die een richtlijn naar behoren uitvoeren, niet tot gevolg heeft dat de richtlijn niet langer gevolgen heeft, en dat een lidstaat ook na vaststelling van deze maatregelen gehouden blijft daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn te verzekeren. Derhalve kunnen particulieren zich voor de nationale rechter tegenover de staat beroepen op bepalingen van een richtlijn die inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende precies zijn, in alle gevallen waarin de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk verzekerd is, dit wil zeggen niet alleen in geval van niet-uitvoering of onjuiste uitvoering van deze richtlijn, maar ook ingeval de nationale maatregelen die de betrokken richtlijn naar behoren uitvoeren niet zodanig worden toegepast dat het met de richtlijn beoogde resultaat wordt bereikt (arrest C-62/00, Marks & Spencer, Jur. 2002, p. I-6325 e.v. op p. 6358-6359, ov. 26-27).
2.4.3. Richtlijn 1999/31 EG heeft ten doel te voorzien in maatregelen om de negatieve gevolgen van het storten van afvalstoffen voor de volksgezondheid en het milieu, in het bijzonder de verontreiniging van oppervlaktewater, grondwater, bodem en lucht, te voorkomen of te verminderen. Anders dan de Stichting kennelijk veronderstelt, beoogt richtlijn 1999/31/EG, behoudens voor de categorieën van afvalstoffen als bedoeld in artikel 5, derde lid, van deze richtlijn, niet te komen tot een absoluut stortverbod voor afvalstoffen op stortplaatsen. Het ontheffingenstelsel als bedoeld in artikel 4, eerste lid in samenhang bezien met het vijfde lid, van het Besluit verzet zich dan ook niet tegen het bepaalde in deze richtlijn. Niet is gebleken dat in zoverre de richtlijn 1999/31/EG op incorrecte wijze is geïmplementeerd in het Besluit. Verder geeft hetgeen de Stichting betoogt geen aanknopingspunt voor het oordeel dat het Besluit zodanig wordt toegepast dat het met richtlijn 1999/31/EG beoogde resultaat niet wordt bereikt. Gezien het vorenstaande bestaat voor het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof geen aanleiding.
2.4.4. Het bovenstaande in aanmerking nemende overweegt de Afdeling voorts dat een rechtstreeks beroep op de bepalingen van richtlijn 1999/31/EG in dit geval niet mogelijk is.
Toetsingskader
2.5. Het toetsingskader beperkt zich, gelet op bepaalde in artikel 4, eerste lid, van het Besluit, ten aanzien van besluiten tot het verlenen van een ontheffing van het in artikel 1 van Pro het Besluit bedoelde verbod tot beoordeling van de vraag of het niet laten gelden van het desbetreffende stortverbod in het belang van een doelmatige verwijdering van afvalstoffen noodzakelijk is.
Bij de beantwoording van de vraag of het verlenen van een dergelijke ontheffing doelmatig is, komt het bevoegd gezag een zekere beoordelingsvrijheid toe. Op grond van artikel 10.14, eerste lid, van de Wet milieubeheer houdt het bij de uitoefening van zijn bevoegdheid krachtens deze wet rekening met het Landelijk Afvalbeheersplan (hierna: LAP).
In hoofdstuk 18 van het LAP is de voorkeursvolgorde van verwijderingsmethoden uiteengezet. Voor zover preventie en hergebruik van brandbaar restafval niet mogelijk is, heeft het verbranden als vorm van verwijdering de voorkeur boven het storten van deze afvalstoffen. Vanwege het feit dat de Nederlandse afvalverwerkingsinrichtingen nog kampen met een capaciteitstekort geldt vooralsnog geen absoluut stortverbod.
Milieugevolgen
2.6. De Afdeling begrijpt het beroep van de stichting aldus dat zij, kort weergegeven, van mening is dat binnen de inrichting ten onrechte niet de beste beschikbare technieken worden toegepast om nadelige milieuhygiënische gevolgen vanwege het storten van afvalstoffen waarvoor ontheffing is verleend te voorkomen. Zij vreest voor een verslechtering van de luchtkwaliteit en een toename van geluid- en stankoverlast vanwege deze activiteit.
2.6.1. Hetgeen de stichting betoogt, heeft geen betrekking op het doelmatig beheer van afvalstoffen, maar op milieugevolgen die samenhangen met het storten van de afvalstoffen waarvoor ontheffing is verleend. Dit betoog heeft dan ook geen betrekking op de verleende ontheffingen als zodanig, maar op het besluit tot het verlenen van een milieuvergunning voor het storten van afvalstoffen. Dit reeds onherroepelijke besluit staat in deze procedure niet ter beoordeling.
Deze beroepsgrond faalt.
Besluiten van 5 juni 2007
2.7. Het geschil betreft verder onder meer de vraag of de verklaringen van Senter Novem in opdracht van de minister inzake de instemming dat geen andere wijze van afvalbeheer mogelijk is besluiten zijn als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
2.7.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de desbetreffende verklaringen op rechtsgevolg zijn gericht en derhalve zijn aan te merken als besluiten in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb waarop de regels inzake bezwaar en beroep van de Awb van toepassing zijn. De stichting had volgens het college rechtstreeks tegen de verklaringen rechtsmiddelen kunnen inzetten.
2.7.2. Ingevolge artikel 1:3 van Pro de Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Ingevolge artikel 6:3 van Pro de Awb is een beslissing inzake de procedure ter voorbereiding van een besluit niet vatbaar voor bezwaar of beroep, tenzij deze beslissing de belanghebbende los van het voor te bereiden besluit rechtstreeks in zijn besluit treft.
2.7.3. Het college kan slechts toepassing geven aan zijn bevoegdheid, als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van het Besluit, tot het verlenen van een ontheffing van het in artikel 1, eerste lid, bedoelde stortverbod nadat Senter Novem in opdracht van de minister een verklaring heeft afgegeven dat geen andere wijze van afvalbeheer mogelijk is. Deze verklaring is hiermee een op rechtsgevolg gericht besluit. Nu het echter uitsluitend gaat om een procedureel rechtsgevolg en de stichting door deze verklaringen, los van de ontheffingsbesluiten voor het storten van afvalstoffen, niet rechtstreeks in haar belang wordt getroffen, zijn deze aan te merken als voorbereidingsbesluiten in de zin van artikel 6:3 van Pro de Awb. Derhalve zijn deze verklaringen afzonderlijk niet appellabel en moeten de beroepen, voor zover gericht tegen deze verklaringen, naar het oordeel van de Afdeling bij de beoordeling van de bij het besluit van 2 juni 2008 gehandhaafde besluiten van 11 juni 2007 worden betrokken.
Doelmatigheid
2.8. De Afdeling begrijpt het beroep van de stichting aldus dat zij van mening is dat het college geen ontheffing van het stortverbod als bedoeld in artikel 1 van Pro het Besluit mocht verlenen, omdat niet aannemelijk is dat van een tijdelijk gebrek aan verwerkingsmogelijkheden voor de betrokken afvalstoffen sprake zal zijn. De stichting betwist in dat kader de juistheid van de verklaringen van Senter Novem en betoogt onder meer dat niet alle zogenoemde vollastverklaringen zijn ondertekend dan wel ondertekend zijn door een daartoe door de afvalverwerkingsinrichting gemachtigde personen. Het college heeft daarnaast ten onrechte andere verwijderingsmogelijkheden in binnen en buitenland niet in ogenschouw genomen, aldus de stichting.
2.8.1. De minister heeft Senter Novem gemandateerd tot het verstrekken van verklaringen als bedoeld in artikel 4, derde lid, van het Besluit. Senter Novem neemt bij het nemen van deze beslissing in aanmerking de door de afvalverwerkingsinrichtingen verstrekte vollastverklaringen, waarin door een drijver van een dergelijke inrichting de verwachting wordt uitgesproken dat gedurende een bepaalde periode geen capaciteit voor thermische verwerking van afvalstoffen beschikbaar is. Op de internetsite van Senter Novem (www.senternovem.nl) wordt wekelijks weergegeven in hoeverre er nog verbrandingscapaciteit is in Nederland. Het komt de Afdeling, wat van de vermeende onvolkomenheden aan de vollastverklaringen ook zij, niet onjuist voor dat voor de periode 10 mei 2007 tot en met 31 augustus 2007 een vollast voor thermische verwerking van de desbetreffende categorieën van afvalstoffen zou gelden.
2.8.2. Ter zitting heeft het college zich op het standpunt gesteld dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit op nationaal niveau, naast het verbranden en storten van dergelijke afvalstoffen, geen andere, reële verwijderingsmogelijkheden voorhanden waren. De stichting heeft dit door het college ingenomen standpunt niet weerlegd, noch overtuigend in een ander daglicht geplaatst.
Met betrekking tot het betoog dat verwerkingsmogelijkheden in het buitenland niet in ogenschouw zijn genomen, overweegt de Afdeling het volgende. Op 1 januari 2007 zijn de landsgrenzen voor het verbranden van niet-gevaarlijk afval als vorm van verwijderen open gegaan. Dat betekent dat vanaf 1 januari 2007 in- en uitvoer van al het niet-gevaarlijk afval voor verbranden als vorm van verwijderen is toegestaan. Hieruit volgt echter, gelet op de overeenkomstige toepassing van het in artikel 5 van Pro de Richtlijn 75/442/EEG, zoals gewijzigd bij Richtlijn 91/156/EEG, Richtlijn 91/692/EEG, Beschikking 96/350/EG en Verordening (EG) nr. 1882/2003, thans Richtlijn 2006/12/EG, neergelegde beginsel van zelfverzorging, niet dat het college destijds gehouden was verwerkingsmogelijkheden in het buitenland bij de beoordeling van de doelmatigheid te betrekken. Het beginsel van zelfverzorging houdt in dat de Europese Gemeenschap als geheel en de lidstraten afzonderlijk moeten streven naar het zelfverzorgend zijn op het gebied van afvalverwijdering, waarbij het streven naar zelfverzorging op communautair niveau niet voor het streven naar zelfverzorging op nationaal niveau gaat.
2.8.3. Gezien het vorenstaande was het ten tijde van het verlenen van de ontheffingen aannemelijk dat voor de in het geding zijnde periode een tijdelijk gebrek aan verwerkingsmogelijkheden voor de betrokken categorieën van afvalstoffen zou ontstaan. Het college heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het in het belang van een doelmatig beheer van afvalstoffen nodig was ontheffingen van het in artikel 1 van Pro het Besluit gestelde verbod te verlenen. Overigens is aan de verleende ontheffingen de voorwaarde verbonden dat de ontheffing wordt ingetrokken op het moment dat elders in Nederland andere verwijderingsmogelijkheden dat storten beschikbaar zijn, zodat het de daadwerkelijk toepassing van deze ontheffingen zoveel mogelijk wordt beperkt tot hetgeen in het belang van een doelmatig beheer van afvalstoffen.
Deze beroepsgrond faalt.
2.9. Het beroep is, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het beroep is gericht tegen het besluit van 20 september 2007;
II. verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. T.L.J. Drouen, ambtenaar van Staat.
w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Drouen
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 februari 2009
375-590.