Uitspraak
200804818/1.
Datum uitspraak: 11 februari 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Samenwerkingstichting voor BVE en VO in het Westland en de Nieuwe Waterweg Noord, gevestigd te Vlaardingen,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 13 mei 2008 in zaak nr. 07/2372 in het geding tussen:
de stichting Samenwerkingstichting voor BVE en VO in het Westland en de Nieuwe Waterweg Noord
en
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 mei 2006 heeft de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de minister) de voor de stichting Samenwerkingstichting voor BVE en VO in het Westland en de Nieuwe Waterweg Noord (hierna: de stichting) vastgestelde rijksbijdragen voor de bekostigingsjaren 2001/2002, 2002/2003, 2003/2004, 2004/2005 en augustus tot en met december 2005 ten nadele van de instelling gewijzigd en van de ontvangen rijksbijdragen ten bedrage van € 862.091,00 een bedrag van € 131.954,00 teruggevorderd.
Bij besluit van 9 mei 2007 heeft de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de staatssecretaris) het daartegen door de stichting gemaakte bezwaar gegrond verklaard, voor zover het is gericht tegen de hoogte van het teruggevorderde bedrag en dit bedrag bepaald op € 102.844,00, en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 13 mei 2008, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Rotterdam (hierna: de rechtbank) het daartegen door de stichting ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de stichting bij brief, bij de Raad van State ingekomen per faxbericht op 24 juni 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 22 juli 2008.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 december 2008, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. J.A. Keijser, werkzaam als advocaat bij de Besturenraad te Voorburg, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A.J. Boorsma en mr. J. Bootsma, beiden advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 84, eerste lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: de WVO) worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voor de scholen de grondslagen vastgesteld voor de omvang van de formatie van:
a. de rectoren, directeuren, conrectoren en adjunct-directeuren,
b. de leraren, en
c. het onderwijsondersteunend personeel.
De formatie is redelijkerwijs voldoende voor het leiden en beheren van de school, wat de onder a genoemde personeelscategorie betreft, voor het geven van onderwijs, wat de onder b genoemde personeelscategorie betreft, en voor de overige werkzaamheden voortvloeiende uit het geven van onderwijs, alsmede voor de ondersteuning van het onderwijs, wat de onder c genoemde personeelscategorie betreft.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het Bekostigingsbesluit W.V.O. (hierna: het Bekostigingsbesluit) worden voor de toepassing van het bepaalde bij en krachtens de wet, onverminderd artikel 5, artikel 7a en artikel 15b, vierde lid, de leerlingen op een school meegeteld die op de teldatum op die school als werkelijk schoolgaand staan ingeschreven, tenzij zij vanaf het begin van het schooljaar tot de teldatum meer dan de helft van het aantal schooldagen zonder geldige reden hebben verzuimd.
Ingevolge het tweede lid wordt voor de toepassing van het eerste lid ten aanzien van de leerplichtige leerling als geldige reden aangemerkt een vrijstelling van geregeld schoolbezoek als bedoeld in de Leerplichtwet 1969. Ten aanzien van de niet-leerplichtige leerling worden als geldige reden aangemerkt dezelfde gronden als die welke leiden tot een vrijstelling van geregeld schoolbezoek als bedoeld in de vorige volzin.
Ingevolge het vierde lid kan een leerling niet zijnde een cursist slechts op één school voor de bekostiging meetellen.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, stelt de minister jaarlijks het bedrag, bedoeld in artikel 96d, eerste lid, van de wet vast. Het bedrag heeft betrekking op een kalenderjaar.
Ingevolge het tweede lid neemt de minister bij de vaststelling van het in artikel 96d, eerste lid, van de wet bedoelde bedrag, wat het aantal leerlingen betreft in aanmerking het aantal leerlingen dat op 1 oktober van het jaar, voorafgaand aan het jaar waarop het in de eerste volzin bedoeld bedrag betrekking heeft, als werkelijk schoolgaand aan de school stond ingeschreven, onverminderd artikel 7.
2.2. De auditdienst van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft in 2004 onderzoek ingesteld naar de samenwerkingsverbanden tussen instellingen voor voortgezet onderwijs en instellingen voor beroepsonderwijs en volwasseneneducatie (regionale opleidingencentra) over de periode 2000-2004, waarbij leerlingen - met name alleenstaande minderjarige vreemdelingen - ingeschreven waren bij de instellingen voor voortgezet onderwijs, maar feitelijk onderwijs volgden op een regionaal opleidingencentrum. Op 16 december 2005 heeft de auditdienst haar rapport van bevindingen over de stichting uitgebracht aan de minister.
Bij brief van 8 maart 2006 heeft de minister de stichting op de hoogte gesteld van zijn voornemen om naar aanleiding van het onderzoek van de auditdienst de vaststelling van de rijksbijdrage over de bekostigingsjaren 2001/2002 tot en met 2004/2005 en de periode augustus tot en met december 2005 ten nadele van de instelling te wijzigen en een bedrag van in totaal € 192.970,00 terug te vorderen.
Bij het besluit van 24 mei 2006 heeft de minister het terug te vorderen bedrag verminderd tot € 131.954,00.
Bij het besluit op bezwaar van 9 mei 2007 heeft de staatssecretaris het terug te vorderen bedrag verminderd met € 29.110,00 tot een bedrag van in totaal € 102.844,00.
2.3. Niet in geschil is dat het onder de stichting ressorterende Holland Accent College en het Regionaal Opleidingencentrum Albeda College (hierna: het Albeda College) in de periode van 2001 tot en met 2005 een samenwerkingsverband hadden. Leerlingen stonden ingeschreven bij het Holland Accent College, maar het onderwijs aan die leerlingen werd vier dagen per week verzorgd door docenten van het Albeda College op een vestiging van het Albeda College en een dag per week door het Holland Accent College.
2.4. De rechtbank heeft het beroep van de stichting tegen het besluit op bezwaar van 9 mei 2007 ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat het uitgangspunt van de bekostigingssystematiek voor scholen voor voortgezet onderwijs de relatie is tussen het aantal leerlingen en docenten op een school en de omvang van de bijdrage die de desbetreffende school van het rijk ontvangt. Dit komt naar het oordeel van de rechtbank met name tot uitdrukking in artikel 84, tweede lid, van de WVO, dat een normatieve relatie behelst tussen het aantal leerlingen en de personeelskosten. Naar het oordeel van de rechtbank zou het tegen deze ratio van het wettelijke bekostigingssysteem indruisen wanneer bij het bepalen van het aantal leerlingen dat voor de bekostigingsbijdrage meetelt, ook die leerlingen worden gerekend die weliswaar op de school staan ingeschreven, maar daar niet of nauwelijks onderwijs volgen. De staatssecretaris heeft zich volgens de rechtbank dan ook terecht op het standpunt gesteld dat een uitsluitend administratieve inschrijving van een leerling op een school onvoldoende is om die leerling als "werkelijk schoolgaand" ingeschreven als in de zin van artikel 7 van het Bekostigingsbesluit aan te merken.
De rechtbank heeft verder overwogen dat de zinsnede "tenzij zij vanaf het begin van het schooljaar tot de teldatum meer dan de helft van het aantal schooldagen zonder geldige reden hebben verzuimd" in artikel 7 van het Bekostigingsbesluit een nadere beperking is ten opzichte van de groep leerlingen die "werkelijk schoolgaand" is. Artikel 7 van het Bekostigingsbesluit bevat naar het oordeel van de rechtbank derhalve twee voorwaarden waaraan leerlingen moeten voldoen willen zij bij het vaststellen van de bekostigingsbijdragen worden meegeteld: zij moeten enerzijds "werkelijk schoolgaand" zijn, dat wil zeggen dat zij (het merendeel van) hun onderwijs op de desbetreffende school dienen te volgen, terwijl zij anderzijds niet meer dan een half jaar (ongeoorloofd) mogen verzuimen.
2.5. De stichting betoogt - samengevat weergegeven - dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat de 95 leerlingen niet als werkelijk schoolgaand op het Holland Accent College konden worden aangemerkt en dat zij daarom niet voor de berekening van de bekostiging dienden mee te tellen. Volgens haar leidt een grammaticale noch een wetssystematische uitleg ertoe dat de zinsnede "als werkelijk schoolgaand staan ingeschreven" in artikel 7, eerste lid, van het Bekostigingsbesluit de eis inhoudt dat de leerlingen ook op de desbetreffende school hun onderwijs volgen.
Het betoog faalt.
2.5.1. In artikel 7, eerste lid, van het Bekostigingsbesluit is bepaald dat die leerlingen op een school meegeteld worden die op de teldatum op die school als werkelijk schoolgaand staan ingeschreven, tenzij zij vanaf het begin van het schooljaar tot de teldatum meer dan de helft van het aantal schooldagen zonder geldige reden hebben verzuimd. Deze bepaling kan, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet anders worden gelezen dan dat slechts die leerlingen mogen worden meegeteld voor de bekostiging, die daadwerkelijk de school van inschrijving bezoeken en aldaar hun onderwijs genieten, zodat de stichting de leerlingen die hun onderwijs genoten aan het Albeda College niet mocht meetellen voor de bekostiging. Daartoe overweegt de Afdeling het volgende.
2.5.2. In artikel 1 van het Bekostigingsbesluit wordt onder "school" verstaan een school voor voortgezet onderwijs. Derhalve kunnen slechts die leerlingen voor de bekostiging van een school voor voortgezet onderwijs worden meegeteld die op die school voor voortgezet onderwijs als werkelijk schoolgaand staan ingeschreven. Vervolgens kan de zinsnede "als werkelijk schoolgaand" in artikel 7, eerste lid, van het Bekostigingsbesluit niet als een fictie begrepen worden, maar moet zij zien op het feitelijk volgen van het onderwijs aan de betreffende school. Dit volgt in de eerste plaats uit de letterlijke tekst van artikel 7, eerste lid, nu de zinsnede "als werkelijk schoolgaand" zonder betekenis zou zijn, indien daarmee niet bedoeld zou zijn dat alleen de leerling mag worden meegeteld die de school van inschrijving feitelijk bezoekt.
2.5.3. Voorts volgt deze uitleg uit de wijziging van artikel 5 (thans artikel 7) van het Bekostigingsbesluit in 1996, waarbij aan deze bepaling de zinsnede "tenzij zij vanaf het begin van het schooljaar tot de teldatum meer dan de helft van het aantal schooldagen zonder geldige reden hebben verzuimd" aan het eerste lid is toegevoegd. Deze toevoeging preciseert volgens de toelichting (Stb. 1996, 221, p. 18) welke ingeschreven leerlingen niet meetellen, namelijk de leerlingen die vanaf het begin van het schooljaar tot de teldatum meer dan de helft van het aantal schooldagen zonder geldige reden hebben verzuimd. Hieruit blijkt reeds dat het daadwerkelijk bezoeken van de school voorwaarde is om voor bekostiging mee te tellen. Dat in de toelichting ervan is uitgegaan dat ingeschreven leerlingen de school van inschrijving feitelijk bezoeken, blijkt ook uit de volgende passage uit dezelfde toelichting: "Dit artikel houdt tezamen met de artikelen 3b en 6, tweede lid, waarnaar in dit artikel ook expliciet wordt verwezen, in dat een school op de teldatum een leerling van wie niet zeker is of deze de school nog bezoekt, niet dient mee te tellen."
De artikelen 5 en 7, tweede en derde, lid van het Bekostigingsbesluit gaan eveneens van de vooronderstelling uit dat de voor de bekostiging van de school voor voortgezet onderwijs mee te tellen ingeschreven leerlingen daadwerkelijk op die school hun onderwijs volgen.
2.5.4. Daarnaast is voor de betekenis van artikel 7, eerste lid, van het Bekostigingsbesluit van belang dat in artikel 84, eerste lid, van de WVO is bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur de grondslagen worden vastgesteld voor de formatie voor de school en dat die formatie redelijkerwijs voldoende is voor het geven van onderwijs en voor de overige werkzaamheden voortvloeiende uit het geven van onderwijs, alsmede voor de ondersteuning van het onderwijs. Het uitgangspunt van de WVO is dan ook dat de bekostiging van de school is gerelateerd aan de te leveren onderwijsinspanning. Een van de grondslagen voor het vaststellen van de formatie is artikel 7, eerste lid, van het Bekostigingsbesluit. Het ligt in de rede deze bepaling uit te leggen in het licht van de door artikel 84, eerste lid, van de WVO gelegde relatie tussen bekostiging en onderwijsinspanning, en derhalve bij de uitleg van deze bepaling als uitgangspunt te nemen dat slechts als mee te tellen leerlingen aan te merken zijn diegenen, die op de teldatum daadwerkelijk op de betreffende school hun onderwijs volgden.
2.5.5. Tenslotte is in dit verband relevant dat het onderwijsstelsel uitgaat van onderscheiden onderwijssoorten met elk hun eigen specifieke bekostigingsstelsel. Dat is slechts anders ingeval van expliciete wettelijke uitzonderingen zoals artikel 25a WVO, welke bepaling evenwel eerst in 2006 in werking is getreden en derhalve voor het onderhavige geschil niet van belang is.
Het systeem van bekostiging van scholen voor voortgezet onderwijs is neergelegd in de WVO en de daarop gebaseerde lagere regelgeving, waaronder het Bekostigingsbesluit. Het systeem van bekostiging van instellingen als bedoeld in artikel 1.1.1 van de Wet educatie en beroepsonderwijs is neergelegd in die wet en de daarop gebaseerde regelgeving. In de verschillende wettelijke stelsels zijn onderscheiden parameters neergelegd voor het bepalen van de hoogte van de bekostiging. Ook gelet op deze scheiding tussen de verschillende onderwijssoorten met hun eigen bekostigingsstelsels kon de stichting de leerlingen die hun onderwijs volgden aan het Albeda College niet voor bekostiging voor voortgezet onderwijs in aanmerking brengen.
2.6. De stichting betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris bevoegd was ingevolge artikel 4:49 van de Algemene wet bestuursrecht de bekostiging over de in geding zijnde jaren te wijzingen. Volgens de stichting had zij voor het samenwerkingsverband tussen het Holland Accent College en het Albeda College toestemming van de onderwijsinspectie en was de staatssecretaris hiervan op de hoogte, althans kon de staatssecretaris dat zijn.
2.6.1. Ter zitting is van de zijde van de stichting desgevraagd verklaard dat van formele toestemming van de onderwijsinspectie geen sprake is geweest. Het betoog faalt reeds hierom.
2.7. Verder betoogt de stichting dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris voor de kosten die de stichting heeft gemaakt voor het onderwijs dat zij gedurende één dag per week aan de 95 leerlingen heeft gegeven, in redelijkheid een forfaitaire korting van 20 procent op het terug te vorderen bedrag aan ten onrechte ontvangen bekostiging heeft kunnen hanteren. Dit forfaitaire percentage dekt volgens de stichting niet de werkelijke kosten die zijn gemaakt ten behoeve van het aan die leerlingen gegeven onderwijs.
2.7.1. De staatssecretaris heeft de bekostiging vastgesteld op het bedrag waarop de stichting op grond van de WVO en het Bekostigingsbesluit aanspraak kan maken. Voorop gesteld moet worden dat de staatssecretaris niet gehouden is de terugvordering van het aldus onverschuldigd betaalde te beperken tot een bedrag dat in het geheel niet aan onderwijs is besteed.
De staatssecretaris heeft bij het besluit op bezwaar het terug te vorderen bedrag verminderd met het bedrag dat de stichting aan het Albeda College heeft overgeheveld in het kader van het door het Albeda College verzorgde onderwijs. De staatssecretaris heeft voorts, voor zover hier van belang, de vanwege het door de stichting verzorgde onderwijs het resterende terug te betalen bedrag verminderd met een forfaitair percentage van 20 procent.
De staatssecretaris heeft in redelijkheid kunnen komen tot deze forfaitaire vermindering en daarbij kunnen aansluiten bij de systematiek van de onderwijsbekostiging die is gebaseerd op forfaitaire bedragen per leerling. Het gehanteerde percentage van 20 procent komt overeen met het vijfde deel van de schoolweek waarin de stichting zelf onderwijs heeft verzorgd. Geen grond bestaat voor het oordeel dat dit percentage onredelijk is.
Het betoog faalt derhalve.
2.8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Dijk w.g. Poot
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 februari 2009
47/362-496.