Uitspraak
200800554/1.
Datum uitspraak: 11 februari 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten], allen wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 29 november 2007, nummer 2005-007917, heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: het college) opnieuw beslist over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Epe (hierna: de raad) bij besluit van 19 februari 2004 vastgestelde bestemmingsplan "Klaarbeek".
Tegen dit besluit hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 januari 2008, beroep ingesteld.
Het college van burgemeester en wethouders van Epe (hierna: het college van burgemeester en wethouders) heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellanten] hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 december 2008, waar [een van de appellanten] in persoon, en het college, vertegenwoordigd door P.G.A.L. Evers, ambtenaar in dienst van de provincie Gelderland, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting de raad, vertegenwoordigd door mr. A. Kisjes, ambtenaar in dienst van de gemeente Epe, en J.N. van Nuijs, wethouder, en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Klaarbeek Planontwikkeling Epe B.V., vertegenwoordigd door mr. R.S. Wertheim, advocaat te Zwolle, en [directeur], als partij gehoord.
Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nog stukken in het geding gebracht.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
Ontvankelijkheid
2.2. [appellant b] heeft geen beroep ingesteld tegen het vorige besluit omtrent goedkeuring van het bestemmingsplan van 7 september 2004. Het besluit omtrent goedkeuring van 29 november 2007 is een heroverweging van voormeld besluit van 7 september 2004, dit in verband met de vernietiging van dat goedkeuringsbesluit door de Afdeling in haar uitspraak van 12 april 2006, zaak nr.
200409016/1. Vast staat dat [appellant b] door het heroverwegingsbesluit niet in een nadeliger situatie is komen te verkeren dan die waarin hij zich bevond na het besluit omtrent goedkeuring van 7 september 2004, waarbij op zijn individueel ingebrachte bedenkingen is beslist en waarin [appellant b], naar ter zitting door [appellant a] is toegelicht, op aangeven van zijn toenmalige gemachtigde heeft berust. Onder de omstandigheden in dit geval dient het beroep, voor zover ingediend door [appellant b], niet-ontvankelijk te worden verklaard.
200409016/1. Vast staat dat [appellant b] door het heroverwegingsbesluit niet in een nadeliger situatie is komen te verkeren dan die waarin hij zich bevond na het besluit omtrent goedkeuring van 7 september 2004, waarbij op zijn individueel ingebrachte bedenkingen is beslist en waarin [appellant b], naar ter zitting door [appellant a] is toegelicht, op aangeven van zijn toenmalige gemachtigde heeft berust. Onder de omstandigheden in dit geval dient het beroep, voor zover ingediend door [appellant b], niet-ontvankelijk te worden verklaard.
Toetsingskader
2.3. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
Planbeschrijving
2.4. Het plan voorziet in een planologische regeling voor de bouw van 260 woningen en een wijziging in de ligging van de bestaande natuurijsbaan in de omgeving van de Klaarbeek ten zuidwesten van de bebouwde kom van de kern Epe.
Omvang beroep
2.5. [appellanten] stellen dat het college ten onrechte opnieuw goedkeuring heeft verleend aan het bestemmingsplan.
Procedurele aspecten
2.6. [appellanten] voeren aan dat zij ten onrechte niet in de gelegenheid zijn gesteld hun bedenkingen opnieuw bij het college toe te lichten. Hiertoe bestond volgens hen te meer aanleiding omdat na het vorige goedkeuringsbesluit het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: Bevi), de Regeling externe veiligheid inrichtingen (hierna: Revi) en het streekplan Gelderland 2005 (hierna: het streekplan) in werking zijn getreden.
2.7. Er bestaat geen algemene verplichting om na vernietiging van een eerdere beslissing omtrent goedkeuring opnieuw gelegenheid te bieden tot het geven van een toelichting op de ingediende bedenkingen. Evenmin bestond in dit geval voor het college aanleiding vanuit een oogpunt van zorgvuldige besluitvorming een nieuwe hoorzitting te houden nu hij op de hoogte was van de ruimtelijk relevante bezwaren van [appellanten]. De beoordeling van de gevolgen van de inwerkingtreding van het Bevi, de Revi en het streekplan voor het opnieuw te nemen goedkeuringsbesluit heeft het college eigenstandig kunnen maken.
2.8. [appellanten] voeren aan dat het college ten onrechte niet is ingegaan op de bedenkingen van [appellant c] voor zover deze zien op het behoud van waardevolle bomen in het plangebied.
2.9. In zijn bedenkingen heeft [appellant c] aangegeven de reactie van de raad op de op dit punt ingebrachte zienswijze onvolledig te achten. Hij heeft daarbij niet nader inzichtelijk gemaakt op welke bomen hij in het bijzonder doelt. Gelet hierop bestond voor het college geen aanleiding meer in het bijzonder op dit punt in te gaan. Overigens ziet de Afdeling geen aanleiding voor twijfel dat, zoals door de raad is aangegeven, waardevolle bomen zoveel mogelijk behouden zullen blijven.
2.10. [appellanten] voeren aan dat in strijd met artikel 28, vijfde lid, van de WRO alleen aan [appellant a] een afschrift van het bestreden besluit is verzonden. Ook voeren zij aan dat met het oog op het beoordelen van het bestreden besluit ten onrechte niet alle stukken inzake externe veiligheid ter inzage zijn gelegd.
2.11. Wat betreft de toezending van het goedkeuringsbesluit aan de indieners van bedenkingen en de met het goedkeuringsbesluit ter inzage gelegde stukken overweegt de Afdeling dat deze beroepsgronden betrekking hebben op mogelijke onregelmatigheden van na de datum van het bestreden besluit. Deze kunnen reeds om die reden de rechtmatigheid van het besluit niet aantasten en kunnen derhalve geen grond vormen voor de vernietiging van het bestreden besluit.
Streekplan en waterhuishoudingsplan
2.12. [appellanten] voeren aan dat het bestemmingsplan in strijd is met het streekplan. De Klaarbeek valt binnen een EHS-verwevingsgebied en het plangebied wordt in het streekplan beschouwd als waardevol landschap. In EHS-gebieden geldt de 'nee, tenzij'-benadering. Woningbouw leidt tot significante aantasting van het gebied en is volgens [appellanten] derhalve niet mogelijk.
[appellanten] voeren voorts aan dat het plan in strijd is met het Derde Waterhuishoudingsplan Gelderland 2005-2009 (hierna: het waterhuishoudingsplan). Zij zijn van mening dat het college ten onrechte niet motiveert waarom de in het waterhuishoudingsplan opgenomen beschermingszone ten behoeve van het oppervlaktewater voor de drinkwaterproductie niet op alle plaatsen waar bebouwing is voorzien, in acht wordt genomen.
In hun nadere stuk stellen [appellanten] dat in verband met de aanwezigheid van beschermde vissoorten in de Klaarbeek een ontheffing ingevolge de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) is vereist.
2.13. Het college acht de woningbouwontwikkeling in overeenstemming met het provinciale beleid zoals neergelegd in het streekplan, de streekplanuitwerking Zoekzones stedelijke functies en landschappelijke versterking (hierna: de streekplanuitwerking zoekzones) en de streekplanuitwerking Kernkwaliteiten Waardevolle landschappen (hierna: de streekplanuitwerking kernkwaliteiten). De Klaarbeek, die in het waterhuishoudingsplan als SED-water (specifieke ecologische doelstelling) is aangemerkt en een functie voor de drinkwatervoorziening heeft, is volgens het college planologisch aanvaardbaar ingepast.
2.14. Het plangebied is op de beleidskaart Ruimtelijke structuur van het streekplan aangemerkt als multifunctioneel gebied met de nadere aanduiding waardevol landschap. Verder is de Klaarbeek met een belijning op deze kaart alsmede op de themakaart Ecologische hoofdstructuur aangeduid als EHS-verweving.
In het streekplan is het gebied waardevol landschap als volgt uitgewerkt: waardevolle landschappen zijn gebieden met (inter)nationaal en provinciaal zeldzame of unieke landschapskwaliteiten van visuele, aardkundige en/of cultuurhistorische aard. Het ruimtelijke beleid voor waardevolle landschappen is gericht op het behouden en versterken van de landschappelijke kernkwaliteiten. Voor waardevolle landschappen als geheel geldt binnen de algemene voorwaarden dat de kernkwaliteiten worden versterkt, en bij inachtneming van het beleid voor functieverandering in het buitengebied een 'ja, mits'-benadering voor het toevoegen van nieuwe bouwlocaties en andere ruimtelijke ingrepen. Als kernkwaliteit voor het landschap waar het plangebied deel van uitmaakt, worden onder meer oost-west gerichte beken genoemd. Voor zover de waardevolle landschappen deel uitmaken van het multifunctioneel gebied geldt als voorwaarde dat nieuwe bebouwing moet passen binnen de door de regio vast te stellen of reeds bepaalde zoekzones voor stedelijke functies en dat recht wordt gedaan aan de kernkwaliteiten van de desbetreffende landschappen. Deze zoekzones worden in een streekplanuitwerking vastgelegd. Zoekzones zijn bedoeld als ruimtelijke reservering voor de behoefte aan stedelijke functies zoals wonen, werken, winkels, sportvelden en -accommodaties, sociaal-culturele voorzieningen, scholen en kerken. De omvang van de zoekzones is als vuistregel twee maal de behoefte aan uitbreiding van de voorraad woningen/werklocaties, zodat het bouwprogramma op uitbreidingslocaties in de streekplanperiode nooit de gehele zoekzone zal omvatten.
2.14.1. Op 16 mei 2006 heeft het college de streekplanuitwerking kernkwaliteiten vastgesteld. In deze streekplanuitwerking zijn de kernkwaliteiten van de waardevolle landschappen gedetailleerd beschreven. Het plangebied is in deze streekplanuitwerking benoemd als "Waardevol landschap 25 - Wiggen Oost-Veluwe".
2.14.2. Op 12 december 2006 heeft het college de streekplanuitwerking zoekzones vastgesteld. Het plangebied is in deze streekplanuitwerking aangemerkt als "Zoekzone wonen".
2.14.3. Het provinciale beleid voor gebieden die zijn aangeduid als EHS-verweving komt, voor zover thans van belang, grotendeels overeen met het beleid voor gebieden die zijn aangeduid als EHS-natuur. Ingevolge dat beleid is een bestemmingswijziging niet mogelijk als daarmee de wezenlijke kenmerken of waarden van het gebied significant worden aangetast, tenzij er geen reële alternatieven zijn en er sprake is van redenen van groot openbaar belang.
2.14.4. In het streekplan is aangegeven dat de Klaarbeek de functie van oppervlaktewater ten behoeve van de drinkwaterbereiding heeft en tevens water is van het hoogste ecologische niveau. Om beide functies te bereiken, wordt binnen een vijftien meter brede zone aan weerszijden van de Klaarbeek het gebruik van mest en bestrijdingsmiddelen geweerd. In het bestemmingsplan dient de gemeente de nieuwvestiging van teelten die dergelijke middelen gebruiken te voorkomen.
2.14.5. Op de bij het waterhuishoudingsplan behorende kaarten is de Klaarbeek aangeduid als SED-water. De inrichting en het beheer van het waterhuishoudkundige systeem zijn voor SED-wateren onder meer gericht op het veiligstellen en ontwikkelen van deze wateren en het ten minste handhaven van de huidige waterhuishoudkundige situatie, alsmede op het bewerkstelligen van een minimale nadelige invloed van menselijk handelen op ecologie, kwaliteit en kwantiteit van het oppervlaktewater en grondwater. Om het oppervlaktewater in het stroomgebied van de Klaarbeek als drinkwater te kunnen blijven gebruiken, is een beschermingszone langs de belangrijkste wateren in het stroomgebied gewenst. Doel van de zone is de milieubelasting van deze wateren niet te laten toenemen. Een ontwikkeling van teelten met een hoge milieudruk langs deze wateren is niet wenselijk. Om een fixatie van de huidige milieudruk te bewerkstelligen, zijn stroken van vijftien meter langs de Klaarbeek als beschermingszone aangeduid. De stroken langs dit water zullen een planologische doorwerking krijgen via streekplan en bestemmingsplan. De zone is uitsluitend bedoeld om intensieve open teelten die gepaard gaan met een hogere milieubelasting dan bij grasland of akkerbouw, te weren.
2.15. Het provinciale beleid maakt woningbouw in het plangebied mogelijk indien de kernkwaliteiten van het landschap niet worden aangetast. De uitleg van het college dat de kernkwaliteit van het plangebied wordt bepaald door de aanwezigheid van de Klaarbeek en dat deze kwaliteit heeft geleid tot de aanduiding waardevol landschap voor het plangebied, acht de Afdeling niet onredelijk. Niet is gebleken dat in het plangebied andere kernkwaliteiten voorkomen, nu het plangebied tussen een bestaande woonwijk en de provinciale weg N309 is gelegen. De Klaarbeek zelf, derhalve niet de gronden waar woonbebouwing is voorzien, is daarentegen in het provinciale beleid aangeduid als EHS-verweving. De Klaarbeek heeft binnen het waterhuishoudingsplan een beschermde status in verband met de drinkwatervoorziening, waarbij op grond van het waterhuishoudingsplan open teelt niet is toegestaan in een zone van vijftien meter aan weerszijden van de beek. Het aanhouden van een bebouwingsvrije zone is noch volgens het streekplan noch volgens het waterhuishoudingsplan verplicht.
2.15.1. De Klaarbeek is in het bestemmingsplan dienovereenkomstig als "Water" bestemd. De op de plankaart aldus aangewezen gronden zijn bestemd voor waterberging, waterbeheersing, oevers en oeververbindingen. Niet valt in te zien dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de bescherming van de Klaarbeek afdoende is gewaarborgd en dat de invulling van het plangebied zodanig is gekozen dat deze kernkwaliteit van het landschap niet wordt aangetast. De Afdeling ziet voorts geen aanleiding voor het oordeel dat het plan zou leiden tot een significante aantasting van de wezenlijke kenmerken of waarden van de Klaarbeek als bedoeld met de aanduiding EHS-verweving. Bij het voorgaande neemt de Afdeling in aanmerking dat, op een enkele locatie na, in het plan een zone van vijftien meter aan weerszijden van de Klaarbeek is aangehouden waarbinnen geen woningbouw mogelijk is.
2.15.2. Het bestemmingsplan kent binnen de in het waterhuishoudingsplan opgenomen zone van vijftien meter aan weerszijden van de beek geen bestemmingen die vestiging van nieuwe intensieve open teelten mogelijk maken. Daarbij komt dat de Klaarbeek is opgeleid en is voorzien van waterdichte wanden. Het college heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de in het plangebied voorziene ontwikkelingen geen vergroting van het vervuilingsrisico voor dan wel een aantasting van de waterkwaliteit en -kwantiteit en de morfologie van de Klaarbeek met zich brengen.
2.15.3. Gelet op het vorenstaande heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het bestemmingsplan op bovenvermelde punten niet in strijd is met het streekplan, de uitwerkingen daarvan en het waterhuishoudingsplan. Voorts is, gelet op het vorenstaande, niet aannemelijk gemaakt dat een ontheffing ingevolge de Ffw is vereist.
Reconstructieplan
2.16. [appellanten] voeren voorts aan dat het bestemmingsplan in strijd is met het reconstructieplan Veluwe (hierna: het reconstructieplan). Het plangebied ligt volgens hen zowel binnen één van de zestien groene wiggen als binnen één van de acht ecologische poorten. Woningbouw verdraagt zich volgens hen niet met de doelstellingen van het provinciale beleid in die gebieden. Verder voeren zij aan dat voor de oppervlaktewaterkwaliteit van de Klaarbeek ingevolge het reconstructieplan het stand-stillbeginsel geldt. Realisering van de woonwijk komt volgens hen hiermee in strijd.
2.17. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het plangebied niet is gelegen in een groene wig of een ecologische poort.
2.18. Volgens het reconstructieplan zijn groene wiggen ruimtelijk open te houden groene verbindingen tussen het Centraal Veluws Natuurgebied en de randen, waarmee de kwaliteiten van de Veluwe als geheel beter benut worden. De groene wiggen hebben volgens het reconstructieplan zowel een ruimtelijke als een ecologische functie. De planologische functie richt zich vooral op het realiseren van een sterke inrichting, waardoor verstening wordt tegengegaan en een natuurlijke afronding van de woonkernen ontstaat. Groene wiggen liggen tussen bewoningskernen in. De breedte van een groene wig is afhankelijk van de maximale ruimte tussen de kernen. De groene wiggen vallen op acht plaatsen samen met ecologische poorten. Deze poorten zorgen voor een verbinding tussen de hoge, droge gronden op de Veluwe en de lage, natte randgebieden en de uiterwaarden van de IJssel en de Nederrijn. Het ruimtelijke beschermingsbeleid van de groene wiggen is ook van toepassing op de ecologische poorten.
2.18.1. In het reconstructieplan is verder vermeld dat op basis van de watersysteembenadering schone en kwetsbare gebieds- en gebruiksfuncties binnen (deel)stroomgebieden worden geordend. Voor alle SED-oppervlaktewateren die reeds aan de waterkwaliteitsdoelstellingen voldoen, geldt voor de oppervlaktewaterkwaliteit minimaal een stand-stillbeginsel. Dit betekent volgens het reconstructieplan dat in principe geen verslechtering van de water(bodem)kwaliteit mag optreden.
2.19. Op de kaart Groene wiggen, ecologische poorten en EHS en op de Regiozoneringskaart, beide behorend bij het reconstructieplan, is het plangebied ingetekend als onderdeel van de bebouwde kern van Epe. Ten zuiden daarvan is tot op ongeveer één à twee kilometer afstand van de op de kaarten ingetekende bebouwing van de kern Vaassen voorzien in de west-oost gerichte aanduidingen groene wig en ecologische poort (de Wisselse Poort). Uit het reconstructieplan valt op te maken dat de ligging van de groene wiggen en de ecologische poorten in zekere mate indicatief is. Ten noorden, ten noordwesten en ten oosten van het plangebied bevinden zich bestaande wijken van de kern Epe welke zijn gelegen ten noorden van de provinciale weg N309. Gelet hierop, alsmede gelet op het kaartmateriaal, heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plangebied niet, zoals door [appellanten] is betoogd, behoort tot de tussen Epe en Vaassen gelegen groene wig en evenmin deel uitmaakt van de daarmee samenvallende Wisselse Poort. Het restrictieve beleid voor groene wiggen en ecologische poorten is dan ook niet van toepassing op het bestemmingsplangebied.
2.19.1. Onder verwijzing naar 2.15.2. is de Afdeling van oordeel dat [appellanten] niet aannemelijk hebben gemaakt dat de woningbouwontwikkeling een verslechtering van de waterkwaliteit van de Klaarbeek met zich zal brengen.
2.19.2. Gelet op het vorenstaande heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het bestemmingsplan niet in strijd is met de bovenvermelde onderdelen van het reconstructieplan.
Externe veiligheid
2.20. [appellanten] voeren verder aan dat het bestemmingsplan strijdig is met het Bevi en de Revi. Voor het plaatsgebonden risico had volgens hen minimaal een afstand van 110 meter tussen het tankstation aan de Hoofdstraat 204 en al dan niet geprojecteerde kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten moeten worden aangehouden. Ook is volgens hen onvoldoende gemotiveerd waarom een deel van de natuurijsbaan binnen de 110 of 45 meter-contour van het LPG-vulpunt is geprojecteerd. Verder had bij de verantwoording van het groepsrisico, gelet op de mogelijkheid van een LPG-doorzet van meer dan 1.500 m³ per jaar, moeten worden uitgegaan van een invloedsgebied van 300 meter in plaats van 150 meter. In het gebied tussen de 150 meter en 300 meter zijn veel kwetsbare objecten voorzien. Ook overigens zijn de uitgangspunten die zijn gehanteerd bij de verantwoording van het groepsrisico, onjuist, aldus [appellanten]. Daarbij wijzen zij erop dat voor het bepalen van de ligging van het invloedsgebied ten onrechte niet tevens is uitgegaan van de plaats van het LPG-vulpunt, waardoor een verkeerd beeld wordt gegeven van het aantal kwetsbare objecten, dat de bouw van woningen en een kantoorgebouw op de locatie Ladders Post niet is meegenomen en dat het aantal schaatsdagen te laag is geraamd. Ten slotte wijzen [appellanten] op de onduidelijkheid welke vluchtroute vanuit het invloedsgebied dient te worden gebruikt.
2.21. Het college stelt zich wat betreft het plaatsgebonden risico op het standpunt dat het bestemmingsplan binnen een afstand van 45 meter van het LPG-vulpunt geen kwetsbare objecten mogelijk maakt. Voor de als beperkt kwetsbaar object aan te merken ijsbaan geldt deze afstand als richtwaarde. Wat betreft het groepsrisico stelt het college dat dit, ondanks een toename, onder de oriëntatiewaarde blijft.
2.22. Op de plankaart is, buiten het plangebied, het LPG-vulpunt bij het tankstation aan de Hoofdstraat 204 aangegeven. Op de plankaart zijn, uitgaande van dit vulpunt, twee hindercirkels aangegeven van respectievelijk 29 meter en 80 meter. De hindercirkel van 29 meter is geprojecteerd tot aan de gronden met de bestemming "Recreatieve doeleinden" waar de natuurijsbaan is voorzien.
2.23. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, sub f, van het Bevi, zoals dit ten tijde van het bestreden besluit gold, worden in het Bevi en de daarop berustende bepalingen onder beperkt kwetsbaar object verstaan sport- en kampeerterreinen en terreinen bestemd voor recreatieve doeleinden […].
Ingevolge het eerste lid, aanhef en onder f, wordt onder geprojecteerd beperkt kwetsbaar object verstaan een nog niet aanwezig beperkt kwetsbaar object dat op grond van het voor het desbetreffende gebied geldende bestemmingsplan toelaatbaar is.
Ingevolge het eerste lid, aanhef en onder g, wordt onder geprojecteerd kwetsbaar object verstaan een nog niet aanwezig kwetsbaar object dat op grond van het voor het desbetreffende gebied geldende bestemmingsplan toelaatbaar is.
Ingevolge het eerste lid, aanhef en onder m, sub a, worden onder kwetsbaar object verstaan woningen, niet zijnde verspreid liggende woningen van derden, met een dichtheid van maximaal twee woningen per hectare en dienst- en bedrijfswoningen van derden.
2.23.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, onder e, van het Bevi is dit besluit van toepassing op de besluiten […] met betrekking tot een LPG-tankstation als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van het Besluit LPG-tankstations milieubeheer.
Ingevolge het tweede lid, onder a, is het Bevi van toepassing op de besluiten, bedoeld in artikel 5, eerste, tweede en zesde lid, met betrekking tot de bestemming van grond, voor zover die grond ligt binnen het invloedsgebied van een inrichting als bedoeld in het eerste lid.
Onder het invloedsgebied wordt ingevolge artikel 1, eerste lid, onder l, verstaan het gebied waarin volgens bij regeling van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de minister van VROM) gestelde regels personen worden meegeteld voor de berekening van het groepsrisico.
2.23.2. Ingevolge artikel 5, eerste lid, van het Bevi neemt het bevoegd gezag bij de vaststelling van een besluit als bedoeld in de artikelen 10 […], 28, […] van de WRO […], op grond waarvan de bouw of vestiging van kwetsbare objecten wordt toegelaten, de grenswaarde, genoemd in artikel 8, eerste lid, in acht.
Ingevolge het tweede lid houdt het bevoegd gezag bij de vaststelling van een besluit als bedoeld in het eerste lid op grond waarvan de bouw of vestiging van beperkt kwetsbare objecten wordt toegelaten, rekening met de richtwaarde, genoemd in artikel 8, tweede lid.
2.23.3. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het Bevi is de grenswaarde voor kwetsbare objecten in een gebied waarvoor een besluit als bedoeld in artikel 5, eerste lid, wordt vastgesteld, 10-6 per jaar.
Ingevolge het tweede lid is de richtwaarde voor beperkt kwetsbare objecten in een gebied waarvoor een besluit als bedoeld in artikel 5, tweede lid, wordt vastgesteld, 10-6 per jaar.
2.23.4. Ingevolge artikel 5, derde lid, van het Bevi neemt het bevoegd gezag bij de vaststelling van een besluit als bedoeld in het eerste lid, in afwijking van het eerste lid, de bij regeling van de minister van VROM vastgestelde afstanden tot kwetsbare objecten in acht en houdt hij bij de vaststelling van een besluit als bedoeld in het tweede lid, in afwijking van het tweede lid, rekening met de bij die regeling vastgestelde afstanden tot beperkt kwetsbare objecten, indien dat besluit betrekking heeft op een gebied dat geheel of gedeeltelijk ligt binnen het invloedsgebied van een inrichting als bedoeld in artikel 4, vijfde lid, onder a tot en met d.
2.23.5. Ingevolge artikel 4, vijfde lid, onder a, van het Bevi neemt het bevoegd gezag bij de beslissing op een aanvraag […] de bij regeling van de minister van VROM vastgestelde afstanden tot al dan niet geprojecteerde kwetsbare objecten in acht en houdt hij bij die beslissing […] rekening met de bij die regeling vastgestelde afstanden tot al dan niet geprojecteerde beperkt kwetsbare objecten, indien die aanvraag betrekking heeft op een LPG-tankstation als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder e, waarvan de doorzet van LPG minder dan 1.500 m³ per jaar bedraagt.
2.23.6. Ingevolge artikel 2, eerste lid, onder a, van de Revi zijn de afstanden tot al dan niet geprojecteerde kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten, bedoeld in de artikelen 4, vijfde lid, en 5, derde lid, van het Bevi, de afstanden die zijn vermeld in of volgen uit bijlage 1, tabel 1, indien het risico wordt veroorzaakt door een LPG-tankstation als bedoeld in artikel 4, vijfde lid, onder a, van het Bevi. In deze tabel wordt met betrekking tot het plaatsgebonden risico een afstand tot al dan niet geprojecteerde kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten aangegeven van 45 meter van het vulpunt bij een LPG-tankstation met een doorzet tot 1.000 m³ per jaar. Voorts worden afstanden van 25 meter van het ondergrondse reservoir en vijftien meter vanaf de afleverzuil tot al dan niet geprojecteerde kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten aangegeven ten aanzien van LPG-tankstations met een doorzet tot 1.000 m³ per jaar.
2.23.7. Met betrekking tot de verantwoording van het groepsrisico van een inrichting als bedoeld in artikel 4, vijfde lid, onder a tot en met c, van het Bevi, worden voor de toepassing van artikel 13, eerste lid, aanhef en onder a, van het Bevi ingevolge artikel 6 van Pro de Revi de personen meegeteld die aanwezig zijn in het invloedsgebied dat in bijlage 2 is vermeld bij de desbetreffende inrichting en, in geval van geprojecteerde kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten, de personen die na uitvoering van het bestemmingsplan voor zover dat plan betrekking heeft op dat invloedsgebied, in dat invloedsgebied aanwezig zijn. In bijlage 2 bij de Revi wordt voor de verantwoording van het groepsrisico met betrekking tot categoriale inrichtingen voor LPG-tankstations met een doorzet tot 1.500 m³ per jaar een afstand in meters tot de grens van het invloedsgebied van 150 meter aangegeven.
2.23.8. Ingevolge artikel 25 van Pro het Bevi is op een bestemmingsplan waarvan het ontwerp voor het tijdstip van inwerkingtreding van het Bevi overeenkomstig artikel 23, eerste lid, van de WRO ter inzage is gelegd en na dat tijdstip overeenkomstig artikel 25 van Pro die wet wordt vastgesteld, artikel 13 van Pro het Bevi niet van toepassing. Artikel 13 regelt Pro de verantwoording van het groepsrisico. Het Bevi en de Revi zijn op 27 oktober 2004 in werking getreden.
2.24. In het rapport QRA bestemmingsplan "Klaarbeek" te Epe van 11 oktober 2006 heeft Ingenieursbureau Oranjewoud B.V. (hierna: Oranjewoud), gelet op de aanwezigheid van het LPG-tankstation aan de Hoofdstraat 204, voor het plangebied het groepsrisico berekend met behulp van een Kwantitatieve Risico Analyse (QRA). Daarnaast is het bestemmingsplan getoetst aan het Bevi. In overleg met het gemeentebestuur is voor het LPG-tankstation uitgegaan van een in de afgelopen jaren gemaakte doorzet van minder dan 1.000 m3. Oranjewoud concludeert dat het bestemmingsplan wat betreft het plaatsgebonden risico niet wordt beperkt door de aanwezigheid van het LPG-tankstation. Het plan voldoet voor dat aspect aan het Bevi. Wat betreft het groepsrisico wordt de oriëntatiewaarde in zowel de huidige als de toekomstige situatie niet overschreden. Voor de invulling van de verantwoordingplicht voor het groepsrisico worden door Oranjewoud elementen aangedragen.
2.24.1. Op 2 april 2007 heeft de brandweer van de Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland advies uitgebracht met betrekking tot de veiligheidsaspecten van het bestemmingsplan. Vastgesteld wordt dat het groepsrisico in de toekomstige situatie verder toeneemt, maar wel onder de oriëntatiewaarde blijft. Een verantwoording van het groepsrisico zal verder moeten worden uitgewerkt. Ook zal de afwijking van de richtwaarde voor het plaatsgebonden risico nader moeten worden gemotiveerd.
2.24.2. Op 12 juli 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders ten behoeve van het door het college te nemen heroverwegingsbesluit een nadere schriftelijke uiteenzetting gegeven over de externe veiligheidssituatie. Het college van burgemeester en wethouders is ingegaan op het plaatsgebonden risico en het groepsrisico en heeft in dat kader invulling willen geven aan de verantwoordingsplicht.
Het college van burgemeester en wethouders heeft onder meer gesteld dat ondanks de toename van het groepsrisico de oriëntatiewaarde niet wordt overschreden. Voorts zijn in het plangebied geen gevoelige functies voorzien en is de bereikbaarheid goed door de ligging aan de N309 en de Hoofdstraat. De aanrijtijd van de brandweer is beperkt, namelijk zeven minuten. Voorts zal het rampenbestrijdingsplan voor het LPG-tankstation in 2009 worden geactualiseerd. Bij het bouwrijpmaken van de gronden zullen brandkranen worden aangelegd en bij de nieuwbouw wordt door het treffen van risicobeperkende maatregelen rekening gehouden met de aanwezigheid van het LPG-tankstation. Verder heeft het college van burgemeester en wethouders aangegeven de LPG-doorzet van het tankstation te zullen beperken tot 1.000 m3 per jaar.
2.24.3. In de ten tijde van het goedkeuringsbesluit geldende milieuvergunning van 26 juli 1994 voor het tankstation aan de Hoofdstraat 204 was de LPG-doorzet niet begrensd. In de ontwerpmilieuvergunning, welk ontwerpbesluit ter inzage heeft gelegen vóór de hernieuwde goedkeuring van het bestemmingsplan, is uitgegaan van een maximale LPG-doorzet van 1.000 m³ per jaar.
2.25. De Afdeling overweegt allereerst dat, anders dan de raad en het college hebben aangenomen, uit het overgangsrecht in artikel 25 van Pro het Bevi volgt dat de verantwoordingsplicht voor het groepsrisico, zoals uitgewerkt in artikel 13 van Pro het Bevi, niet op dit vóór de inwerkingtreding van het Bevi vastgestelde bestemmingsplan van toepassing is. Zoals in de Nota van Toelichting bij het Bevi (Stb. 2004, 250) is gesteld, wil dit echter niet zeggen dat er ten aanzien van de uitgezonderde bestemmingsplannen geen verantwoordingsplicht ten aanzien van het groepsrisico zou gelden. De overgangsbepaling houdt uitsluitend in dat aan die verantwoordingsplicht niet strikt volgens de eisen van artikel 13 van Pro het Bevi vorm behoeft te worden gegeven. Elk bestemmingsplan moet immers op grond van artikel 10 van Pro de WRO voldoen aan de eis van een goede ruimtelijke ordening. Daar hoort, aldus de Nota van Toelichting, in voorkomend geval ook een afweging ten aanzien van het groepsrisico bij.
2.25.1. Ten tijde van het bestreden besluit was in de milieuvergunning voor het tankstation aan de Hoofdstraat 204 geen maximale LPG-doorzet opgenomen. Wel was in voorbereiding een wijziging van de milieuvergunning om een maximale doorzet van 1.000 m3 als voorwaarde op te nemen. In het aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde onderzoeksrapport van Oranjewoud is, op aangeven van het gemeentebestuur, om die reden uitgegaan van een maximale LPG-doorzet van 1.000 m3 per jaar.
Door zich op dit rapport van Oranjewoud te baseren, is het college van een onjuist uitgangspunt uitgegaan. Voor het bepalen van het plaatsgebonden risico en bij de verantwoording van het groepsrisico is uitgangspunt hetgeen ten tijde van het bestreden besluit in de geldende milieuvergunning was opgenomen. In de milieuvergunning zoals deze gold ten tijde van het bestreden besluit, was de doorzet niet gemaximeerd en ook anderszins was de doorzet in deze vergunning niet beperkt. Gesteld noch gebleken is dat de vergunde installaties een LPG-doorzet van 1.000 m3 of meer per jaar technisch niet mogelijk maken. Onder deze omstandigheden kon een hogere doorzet dan 1.000 m3 niet worden uitgesloten. Dat de feitelijke doorzet in de afgelopen jaren lager is geweest dan 1.000 m3 en dat het voornemen bestond de doorzet te maximeren op 1.000 m3, maakt het voorgaande niet anders. Door in het kader van het besluit omtrent goedkeuring van het bestemmingsplan uit te gaan van een maximumdoorzet van 1.000 m3 LPG per jaar en met dat uitgangspunt aan het Bevi en de Revi te toetsen, is het bestreden besluit genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.
2.25.2. Gelet hierop is het beroep van [appellanten] gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb te worden vernietigd.
Toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb
2.26. Bij besluit van 11 maart 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders de milieuvergunning voor het tankstation aan de Hoofdstraat 204 gewijzigd en daarbij de jaarlijkse LPG-doorzet binnen deze inrichting gemaximeerd tot 1.000 m3. Tegen dit besluit is geen beroep ingesteld. De Afdeling ziet hierin aanleiding om na te gaan of met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand kunnen blijven.
2.27. In 2.23. tot en met 2.23.8. zijn de artikelen van het Bevi en de Revi weergegeven die ook relevant zijn in het kader van de toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb.
2.28. Uitgaande van de inmiddels tot maximaal 1.000 m3 per jaar vergunde LPG-doorzet geldt voor het plaatsgebonden risico ingevolge het Bevi, gelezen in samenhang met de Revi, als richtwaarde een afstand van ten minste 45 meter vanaf het LPG-vulpunt tot beperkt kwetsbare objecten. Een natuurijsbaan is als een beperkt kwetsbaar object aan te merken. Vast staat dat een klein gedeelte van de natuurijsbaan is voorzien binnen een afstand van 45 meter vanaf het LPG-vulpunt. Er bevinden zich binnen deze afstand geen al dan niet geprojecteerde kwetsbare objecten. Ook bevinden zich binnen de gegeven afstanden vanaf het ondergrondse reservoir en de afleverzuil geen al dan niet geprojecteerde (beperkt) kwetsbare objecten.
2.28.1. Voor het groepsrisico geldt ingevolge bijlage 2, tabel 1, van de Revi bij een doorzet tot 1.500 m3 een invloedsgebied van 150 meter. Het betoog van [appellanten] dat van een invloedsgebied van 300 meter dient te worden uitgegaan, houdt verband met een niet-gemaximeerde doorzet en kan, nu de doorzet inmiddels is gemaximeerd tot 1.000 m3 per jaar, niet slagen. Binnen het invloedsgebied van 150 meter bevinden zich bestaande woningen en bestemmingsplandelen waar is voorzien in woonbebouwing.
2.28.2. Het vorenstaande brengt met zich dat de afwijking van de richtwaarde voor het plaatsgebonden risico zal moeten worden gemotiveerd en dat een afweging dient te worden gemaakt inzake de gevolgen voor het groepsrisico. In dat verband zal de Afdeling de overige door [appellanten] ingebrachte beroepsgronden beoordelen. Hierbij kan, zoals ook het college in het bestreden besluit heeft gedaan, mede gebruik worden gemaakt van het in 2.24. bedoelde onderzoek van Oranjewoud, het in 2.24.1. bedoelde advies van de regionale brandweer en de in 2.24.2. bedoelde schriftelijke uiteenzetting van het college van burgemeester en wethouders, aangezien in deze stukken is uitgegaan van een gemaximeerde LPG-doorzet tot 1.000 m3 per jaar.
2.28.3. Oranjewoud heeft voor het aantal schaatsdagen als uitgangspunt genomen een gemiddelde van vijf dagen per jaar. Gelet hierop heeft Oranjewoud de conclusie getrokken dat de natuurijsbaan bij dit aantal dagen geen merkbare invloed zal hebben op het groepsrisico. [appellanten] hebben niet aannemelijk gemaakt dat een aantal van vijf dagen in een gemiddelde winter voor te laag en daarmee de conclusie van Oranjewoud voor onjuist moet worden gehouden. Daarbij betrekt de Afdeling dat uit een door het college van burgemeester en wethouders overgelegd overzicht volgt dat het gemiddelde aantal schaatsdagen in De Bilt in de periode 1998 tot en met 2007 met 1,2 aanzienlijk lager was dan vijf. Niet valt in te zien dat het gemiddelde aantal schaatsdagen in Epe in relevante mate zal afwijken van het aantal in De Bilt.
2.28.4. Oranjewoud is in de kwantitatieve risicoanalyse uitgegaan van twaalf bestaande woningen en 94 nieuwe woningen in het invloedsgebied. [appellanten] hebben, onder verwijzing naar een iets andere ligging van het invloedsgebied, gesteld dat zich 20 woningen in het invloedsgebied bevinden. Verder is volgens hen van belang dat voor de locatie Ladders Post, schuin tegenover het tankstation, op 30 oktober 2007 vrijstelling en bouwvergunning zijn verleend voor twee woningen en een kantoorgebouw met appartementen.
Zo het door [appellanten] bedoelde hogere aantal woningen bij de berekening van de oriëntatiewaarde voor het groepsrisico moet worden betrokken, hebben zij niet aannemelijk gemaakt dat dit ertoe zou leiden dat de oriëntatiewaarde alsnog wordt overschreden. Daarbij acht de Afdeling van belang dat het gaat om een relatief gezien beperkt aantal extra woningen ten opzichte van het door Oranjewoud aangenomen aantal woningen en dat de curve voor het groepsrisico in de berekening van Oranjewoud ruim onder de oriëntatiewaarde blijft. Voorts is ter zitting door de raad onweersproken gesteld dat bij de locatie Ladders Post rekening is gehouden met het bestemmingsplan "Klaarbeek". Ook in zoverre is niet gebleken van een overschrijding van de oriëntatiewaarde.
2.28.5. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat bij het onderzoek naar de gevolgen voor het groepsrisico is uitgegaan van onjuiste uitgangspunten zodanig dat hierdoor van een overschrijding van de oriëntatiewaarde zou moeten worden uitgegaan.
2.28.6. Wat betreft de vluchtroutes vanuit het invloedsgebied heeft de raad er ter zitting op gewezen dat ten behoeve van het plangebied is voorzien in ontsluitingsmogelijkheden en dat dit aspect bij de uitvoering van het bestemmingsplan nader zal worden uitgewerkt. De Afdeling ziet geen aanleiding aan dit laatste te twijfelen. [appellanten] hebben verder niet aannemelijk gemaakt dat de bestemmingsvlakken zodanig op de plankaart zijn ingetekend dat veilige vluchtroutes uit het invloedsgebied niet mogelijk kunnen worden geacht.
2.28.7. Ook voor het overige ziet de Afdeling in hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen instemmen met de door het college van burgemeester en wethouders in zijn brief van 12 juli 2007 weergegeven verantwoording van het groepsrisico.
2.28.8. Voor zover het betreft de afwijking van de richtwaarde voor het plaatsgebonden risico ter plaatse van een gedeelte van de ijsbaan heeft het college, in navolging van het college van burgemeester en wethouders in zijn brief van 12 juli 2007, de verantwoording van de gevolgen voor het groepsrisico alsmede de stedenbouwkundige en landschappelijke afweging van belang geacht. In dat verband heeft het college van burgemeester en wethouders gesteld dat met de draaiing en verlegging van de ijsbaan naar de in het bestemmingsplan voorziene plaats een betere samenhang tussen de bestaande woonwijk en de nieuwe woonwijk kan worden verkregen en dat barrièrewerking van de ijsbaan daarmee kan worden voorkomen. Ook kan de landschappelijke invulling van het gebied met een verlegging van de ijsbaan worden bevorderd. Niet valt in te zien dat het college in het vorenstaande niet in redelijkheid aanleiding heeft kunnen zien voor een beperkte afwijking van de richtwaarde voor het plaatsgebonden risico.
2.29. Gelet op de overwegingen in 2.28. tot en met 2.28.8 en nu hetgeen [appellanten] voor het overige hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en daarin ook geen aanleiding wordt gevonden dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven.
Proceskosten
2.30. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten van [appellanten] te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover ingediend door [appellant b];
II. verklaart het beroep, voor zover ontvankelijk, gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 29 november 2007, nummer 2005-007917;
IV. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij [appellanten] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 35,48 (zegge: vijfendertig euro en achtenveertig cent); het dient door de provincie Gelderland aan [appellanten] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
VI. gelast dat de provincie Gelderland aan [appellanten] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 143,00 (zegge: honderddrieënveertig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, voorzitter, en mr. M. Oosting en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, ambtenaar van Staat.
w.g. Bartel w.g. Bechinka
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 februari 2009
371.