Uitspraak
200802511/1.
Datum uitspraak: 21 januari 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de vereniging Vereniging tot behoud van het 19de en vroeg 20ste eeuwse cultuurgoed in Nederland, het Cuypersgenootschap, gevestigd te Ohé en Laak, gemeente Maasbracht, en de stichting Stichting St. Joseph blijft!, gevestigd te Dongen,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 26 februari 2008 in zaken nrs. 07/3802, 07/3803, 07/3804, 07/3806 en 07/3807 in het geding tussen:
appellanten
en
het college van burgemeester en wethouders van Dongen.
1. Procesverloop
Bij besluit van 16 januari 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Dongen (hierna: het college) vergunning verleend aan de gemeente Dongen voor het slopen van het als gemeentelijk monument aangewezen pand Sint Josephstraat 116 te Dongen (hierna: de St. Josephkerk).
Bij besluit van 17 juli 2007 heeft het college het door de Vereniging tot behoud van het 19de en vroeg 20ste eeuwse cultuurgoed in Nederland, het Cuypersgenootschap (hierna: het genootschap) en de Stichting St. Joseph blijft! (hierna: de stichting) daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 februari 2008, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Breda (hierna: de rechtbank) het door het genootschap en de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben het genootschap en de stichting bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 april 2008, hoger beroep ingesteld. De stichting heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 29 oktober 2008.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De stichting heeft nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 november 2008, waar het genootschap en de stichting, vertegenwoordigd door R.H.C.M. Hamelinck, R.F.M.M. Hamelinck en L.J.M. Hamelinck, het college, vertegenwoordigd door mr. D. van Tilborg en mr. B.P.M. van Ravels, beiden advocaat te Breda, en de gemeente Dongen, vertegenwoordigd door H.W. van der Moolen, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 5, tweede lid, onder a, van de Monumentenverordening van de gemeente Dongen 1997 (hierna: de Monumentenverordening), is het verboden zonder vergunning van burgemeester en wethouders of in strijd met bij zodanige vergunning gestelde voorschriften een beschermd gemeentelijk monument af te breken, te verplaatsen, te verstoren of in enig opzicht te wijzigen.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, worden hij de aanvraag om vergunning als bedoeld in artikel 5 de Pro door burgemeester en wethouders verlangde gegevens overgelegd.
Ingevolge het derde lid, leggen, indien de aanvraag in behandeling wordt genomen, burgemeester en wethouders de aanvraag voor een ieder ter inzage.
2.2. Vast staat dat de St. Josephkerk bij besluit van 9 juli 2002 als beschermd gemeentelijk monument is aangewezen en dat de gemeente Dongen sinds 13 juli 2005 eigenaar is van de kerk.
De gemeenteraad van Dongen heeft op 31 maart 2005 besloten een nieuw multifunctioneel centrum op de locatie van de St. Josephkerk te bouwen, waarbij volledige nieuwbouw de eerste optie is. De raad sluit de optie van vernieuwbouw met behoud van het meest waardevolle deel van de kerk niet uit, mits de extra kosten, voorvloeiend uit het behoud van het deel van de kerk, opgebracht worden via externe bronnen als subsidies, enz. zodat geen beslag wordt gelegd op gemeentelijke middelen. Daarnaast dient het vast te stellen Programma van eisen volledig en onverkort gerealiseerd te worden. Tenslotte moet de exploitatie van het gebouw geen problemen opleveren, efficiënt zijn en minimaal budgettair neutraal aan de huidige situatie. Bij besluiten van 22 september 2005 en 16 februari 2006 heeft de gemeenteraad bevestigd dat besloten wordt tot volledige nieuwbouw van een sociaal-cultureel centrum op de locatie St. Josephkerk.
Op 11 oktober 2006 heeft de gemeente Dongen een monumentenvergunning aangevraagd voor sloop van de kerk. Uit de toelichting op deze aanvraag blijkt dat de gemeente met de sloop beoogt om de volgende zaken in samenhang te realiseren:
- afronding van het verkeersbeleidsplan door sluiting van de verkeersring om het centrum ter plaatse van de St. Josephlocatie;
- ontwikkeling van een centrumgebied op basis van het scenario Wonen;
- oplossing van de problemen met betrekking tot de sociaal-culturele gebouwen;
- aanpassing van de kruising bij de Laurentiuskerk.
De aanvraag voor de vergunning is gebaseerd op de Rapportage St. Josephkerk te Dongen van Royal Haskoning B.V. (hierna: Royal Haskoning) van 21 december 2004, een second opinion op dit rapport van Basalt Bouwadvies (hierna: Basalt) van 10 februari 2006, een stedenbouwkundig schetsontwerp locatie St. Josephkerk van Stedenbouwkundig bureau Croonen van 20 juni 2005, het verkeersbeleidsplan van de gemeente van 3 februari 2000, het scenario Wonen waartoe de gemeenteraad van Dongen op 8 juli 2004 heeft besloten, het rapport "Appels met appels" van de stichting van 24 januari 2006, een beoordeling van dit rapport door Royal Haskoning van 3 februari 2006, de beschrijving van het St. Josephkerkgebouw volgens een brief van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen van 26 juli 2000, een advies van de gemeentelijke monumentencommissie van 27 juni 2002 en de drie bovengenoemde besluiten van de gemeenteraad van Dongen.
2.3. Het betoog dat het college heeft verzuimd om handhavend op te treden tegen verwijdering van elementen uit de St. Josephkerk, ziet niet op de verleende vergunning en kan daarom in deze procedure niet aan de orde komen, net zo min als het betoog dat de gemeente als eigenaar zorg dient te dragen voor het onderhoud van de kerk. Terecht heeft de rechtbank overwogen dat de feitelijke staat van de kerk ten tijde van het besluit op de aanvraag van de sloopvergunning ten grondslag ligt aan de bepaling van de monumentale waarde van de kerk.
2.4. Het genootschap en de stichting betogen dat de rechtbank ten onrechte niet in haar overwegingen heeft betrokken dat het college is afgeweken van het negatieve advies van de gemeentelijke monumentencommissie.
2.4.1. De monumentencommissie van de gemeente Dongen heeft op 22 november 2006 negatief geadviseerd over de monumentenvergunning voor sloop van de St. Josephkerk. Voor de motivering hiervan wordt in het advies verwezen naar individuele bijdragen aan de discussie in die commissie van drie commissieleden.
Het college is in zijn besluit van 17 juli 2007 gemotiveerd afgeweken van het advies. In zijn besluit onderkent het college de monumentale waarde van de kerk, maar laat in zijn waardering daarvan zwaar meewegen dat de kerk haar monumentale waarde met name ontleent aan de ruimtelijke werking van het interieur. Doordat nagenoeg alle interieurelementen uit de kerk zijn verwijderd, is de (cultuur)historische waarde van het gebouw verminderd, terwijl daarnaast met name ook door de slechte onderhoudsconditie, de monumentale waarde van de kerk sinds de aanwijzing als gemeentelijke monument bij besluit van 9 juli 2002 is afgenomen. Het college verwijst in dit verband naar hetgeen daaromtrent is opgemerkt in het bouwhistorisch rapport van BILAN van 12 oktober 2006 (hierna: het rapport BILAN). Voorts heeft het college gewezen op het grote belang dat de gemeente heeft bij het verwezenlijken van de plannen zoals dat door de sloop mogelijk wordt gemaakt.
2.4.2. Met het voorgaande heeft het college voldoende gemotiveerd waarom het is afgeweken van het advies van de commissie. Daarom is in de afwijking van het advies geen aanleiding gelegen het beroep tegen het besluit van 17 juli 2007 gegrond te verklaren. Dat de rechtbank hieraan in de aangevallen uitspraak niet uitdrukkelijk aandacht heeft besteed, leidt, gelet op het vorenstaande, niet tot vernietiging ervan. Het betoog faalt.
2.5. Het genootschap en de stichting betogen dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het besluit niet onzorgvuldig is voorbereid. Zij voeren daartoe aan dat pas nadat de aanvraag voor de sloopvergunning was gedaan, bouwhistorisch onderzoek gereed is gekomen waarin de staat van de St. Josehpkerk is beschreven en dat dit onderzoeksrapport ten onrechte niet met de aanvraag ter inzage is gelegd. Ook heeft het college ten onrechte relevante informatie over alternatieve bouwplannen buiten de beoordeling gehouden, aldus het genootschap en de stichting.
2.5.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat er geen voorschriften zijn die minimumeisen stellen aan gegevens die bij de onderhavige vergunningaanvraag moeten worden verstrekt. De aanvraag betreft een gemeentelijke monumentenvergunning zodat niet, zoals bij rijksmonumenten wel het geval is, de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is. De gemeentelijke monumentenverordening bepaalt alleen dat de aanvraag ter inzage moet worden gelegd. Er bestaat geen verplichting voor het college om een bouwhistorisch onderzoeksrapport reeds bij de aanvraag ter inzage te leggen.
Niet is gebleken dat het college ten onrechte informatie buiten de beoordeling heeft gehouden, in het bijzonder niet dat het college ten onrechte alternatieve plannen heeft genegeerd. Uit het besluit van 16 januari 2007 blijkt dat het college naast het aan de sloopvergunning ten grondslag liggende plan van de gemeente Dongen, een aantal alternatieve plannen heeft beoordeeld en deze plannen heeft getoetst op concreetheid en multifunctionaliteit. Tevens heeft het de kosten van de plannen in de beoordeling betrokken. Het college heeft het plan van de Van der Plasgroep, met daarin een zogenoemde turn-key aanbieding, ter advisering voorgelegd aan Royal Haskoning en heeft op basis van de advies van Royal Haskoning geconcludeerd dat dit plan aanmerkelijk duurder is dan het plan van de gemeente Dongen. Het genootschap en de stichting hebben niet aannemelijk gemaakt dat het advies van Royal Haskoning niet zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins gebreken vertoont. Het college heeft op grond hiervan tot de slotsom kunnen komen dat geen van deze alternatieven opweegt tegen de voordelen van het plan van de gemeente Dongen, zodat het bij de aanvraag voor een sloopvergunning in redelijkheid voor dit plan heeft kunnen kiezen. Het betoog faalt.
2.6. Het genootschap en de stichting voeren verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen grond is voor het oordeel dat het college bij afweging van de betrokken belangen bij zijn besluit van 16 januari 2007 niet in redelijkheid tot vergunningverlening heeft kunnen overgaan. Volgens het genootschap en de stichting heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het college de belangen welke worden gediend met sloop zwaarder kon laten wegen dan de belangen gediend met behoud van de kerk.
2.6.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college bij de beslissing op een verzoek om een vergunning als hier aan de orde, de belangen van de aanvrager dient af te wegen tegen het algemeen belang dat gediend is met het behoud van de St. Josephkerk. Het verlenen van een sloopvergunning ingevolge de gemeentelijke monumentenverordening is een discretionaire bevoegdheid van het college, zodat de rechtbank het resultaat van deze belangenafweging terecht terughoudend heeft getoetst door te overwegen dat het besluit van 16 januari 2007 alleen niet in stand kan blijven indien blijkt dat het college bij afweging van deze belangen in redelijkheid niet tot verlening van de vergunning heeft kunnen besluiten.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 6 augustus 2003 in zaak nr. 200206461/1; www.raadvanstate.nl) kan uit de wetsgeschiedenis noch uit de jurisprudentie worden afgeleid dat slechts een vergunning tot sloop van een monument kan worden verleend indien er een uitzonderlijke noodzaak tot sloop bestaat en sprake is van bijzondere omstandigheden. In tegenstelling tot hetgeen het genootschap en de stichting betogen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat uit de Monumentenverordening, uit de aanwijzing van de St. Josephkerk als gemeentelijk monument, noch uit jurisprudentie volgt dat het college bij de belangenafweging in het kader van de aanvraag van de onderhavige sloopvergunning, zoveel mogelijk voorrang heeft moeten geven aan het belang van het behoud van de St. Josephkerk.
2.6.2. Het college heeft de belangen die zijn gediend met sloop van de St. Josephkerk afgewogen tegen de belangen die zijn gediend met het behoud ervan. Het heeft daartoe de monumentale waarde van de St. Josephkerk, als omschreven in het rapport BILAN, het negatieve advies over de sloopaanvraag van de monumentencommissie van de gemeente Dongen van 22 november 2006 en de staat van onderhoud van de St. Josephkerk, afgewogen tegen de beleidsdoelen van de aanvrager.
Het college heeft bij de belangenafweging met name de Rapportage St. Josephkerk te Dongen van Royal Haskoning B.V. van 21 december 2004, het rapport "Appels met appels" van de stichting van 24 januari 2006 en een beoordeling van dit rapport door Royal Haskoning van 3 februari 2006 betrokken. Op grond daarvan en omdat ook in het rapport BILAN onder meer is geconcludeerd dat de (cultuur)historische waarde van de St. Josephkerk is verminderd, is het college tot de conclusie gekomen dat het belang van het sluiten van de verkeersring om het centrum, het uitvoering geven aan het centrumplan (ontwikkeling van een centrumgebied op basis van het scenario Wonen) en het verwezenlijken van een nieuw multifunctioneel centrum, zwaarder weegt dan het belang van het behoud van de St. Josephkerk.
2.6.3. Gelet op de discretionaire bevoegdheid van het college kan niet met vrucht worden staande gehouden dat het niet in redelijkheid tot die conclusie heeft kunnen komen, tot vergunningverlening heeft kunnen overgaan en de desbetreffende besluiten bij de bestreden beslissingen op bezwaar heeft kunnen handhaven. Evenmin noopt het gegeven dat er alternatieve oplossingen mogelijk zijn voor de door het college en de gemeenteraad gewenste beleidsdoelen, waarbij de St. Josephkerk (gedeeltelijk) behouden kan blijven, zoals de het genootschap en de stichting betogen, er toe dat het college het monumentale belang boven de belangen gemoeid met sloop had dienen te stellen. Verwezen wordt naar hetgeen hierboven onder 2.5.1 omtrent deze alternatieven is overwogen. Het genootschap en de stichting hebben niet aannemelijk gemaakt dat de hierboven onder 2.2 vermelde rapporten niet zorgvuldig tot stand zijn gekomen, dan wel anderszins gebreken vertonen en het college deze rapporten niet bij de belangenafweging mocht betrekken. Uit de brief van 11 september 2008 die het college aan de gemeenteraad heeft gestuurd, kan, in tegenstelling tot hetgeen de stichting naar voren brengt, niet worden afgeleid dat het college heeft erkend dat deze rapporten ondeugdelijk zijn. Het college informeert de raad met deze brief over een kostenontwikkeling op de markt, waardoor spanning ontstaat tussen het programma van eisen en het niet geïndexeerde bouwbudget en neemt daarmee geen afstand van de conclusie van de deskundigen dat nieuwbouw goedkoper moet worden geacht dan vernieuwbouw. Terecht heeft de rechtbank geoordeeld dat het resultaat van de belangenafweging niet onredelijk is. Het betoog faalt.
2.7. Het genootschap en de stichting betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat vernieuwbouw niet substantieel duurder is dan nieuwbouw, zodat financiële afwegingen geen grond kunnen vormen om ten behoeve van nieuwbouw een sloopvergunning te verlenen.
2.7.1. Hoewel het genootschap en de stichting in hun hoger beroep stellen dat de rapporten van Royal Haskoning en Basalt over de kosten van nieuwbouw en vernieuwbouw ondeugdelijk zijn, waarbij zij specifiek tegen het rapport van Basalt aanvoeren dat de berekening voor vernieuwbouw ontbreekt en de elementenraming voor nieuwbouw niet is gebaseerd op de benodigde tekeningen, is niet gebleken dat aan deze rapporten onjuiste feitelijke aannames ten grondslag zijn gelegd. Van de gemeente kan niet worden gevergd reeds bij de aanvraag om de sloopvergunning ingevolge de monumentenverordening over een gedetailleerd bouwplan voor nieuwbouw te beschikken. De plannen als aangeduid door de gemeente zijn voldoende concreet om de aanvraag voor de sloopvergunning te kunnen dragen. Bovendien hebben, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, het genootschap en de stichting in beroep niet een eigen deskundigenrapport ingebracht die de kritiek op de rapportages van Royal Haskoning en Basalt ondersteunen. Ook in hoger beroep hebben zij dit niet gedaan. De door de stichting overgelegde nadere toelichting van dr. Vermeer van 2 april 2008 kan in dit verband niet als zodanig gelden omdat deze vooral ingaat op de stedenbouwkundige waarde van de kerk als omschreven in het rapport BILAN en in dat verband een hogere waardering van de monumentale waarde bepleit. Dit tast de conclusies in de rapportages van Royal Haskoning over de vergelijking tussen kosten van nieuwbouw en vernieuwbouw niet aan. Ook aan de brief van prof. J. van Stigt van 21 oktober 2008 kan niet de betekenis worden gehecht die de stichting daaraan toegekend wil zien, nu deze vooral handelt over de wijze waarop sloop is voorkomen van het Olympisch Stadion in Amsterdam. Het biedt daarmee geen tegengewicht aan de rapportages van Royal Haskoning over de vergelijking tussen kosten van nieuwbouw en vernieuwbouw van de St. Josephkerk.
De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat op basis van de rapporten van Royal Haskoning van onderscheidenlijk 21 december 2004 en 3 februari 2006 voldoende is aangetoond dat nieuwbouw een financieel gunstiger alternatief is dan vernieuwbouw. Het betoog faalt.
2.8. Het betoog van het genootschap en de stichting dat de rechtbank heeft miskend dat het college met vooringenomenheid heeft gehandeld omdat het college te veel waarde heeft gehecht aan de financiële belangen van de aanvrager, de gemeente Dongen, en dat door het college bewust is toegewerkt naar sloop, faalt eveneens. Het college heeft op 17 februari 2005 aan de gemeenteraad van Dongen een voorstel gedaan dat ertoe strekte de hierboven onder 2.2. genoemde vier beleidsdoelen, welke voor de gemeente de motivering vormen voor de aanvraag van de sloopvergunning, te realiseren in een variant waarbij de kerk gedeeltelijk behouden blijft en waarbij door middel van interne verbouw en aanbouw een nieuw multifunctioneel centrum wordt gerealiseerd. De gemeenteraad heeft echter als eerste optie tot volledige nieuwbouw besloten. Ten behoeve van de tweede optie, gedeeltelijk behoud van de St. Josephkerk met financiering uit externe middelen, heeft het college getracht externe financiering te verwerven. Dat bleek echter onvoldoende mogelijk. Van bewust toewerken naar sloop en vooringenomenheid is niet gebleken. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen. Ook in hetgeen het genootschap en de stichting hebben aangevoerd met betrekking tot alternatieve plannen voor het behoud van de St. Josephkerk heeft de rechtbank geen aanleiding hoeven te vinden voor het oordeel dat het college bij de besluitvorming betreffende de sloopvergunning heeft gehandeld in strijd met artikel 2:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Verwezen zij naar hetgeen hierboven onder 2.5.1 en 2.6.3 is overwogen
2.9. Voor zover het betoog betrekking heeft op een gebrekkige motivering van de voorwaarde met betrekking tot de in de doopkapel aanwezige glas-in-lood elementen, heeft het college erkend dat het deze voorwaarde ten onrechte heeft gemotiveerd met een beroep op een verzoek van de erfgenamen van de glazenier. Naar ter zitting onweersproken is gesteld is de voorwaarde opgenomen vanwege een verzoek van de erfgenamen van de schenker van de elementen. Dit verzoek kan de voorwaarde met betrekking tot de in de doopkapel aanwezige glas-in-lood elementen dragen. Hoewel de rechtbank deze voorwaarde niet in de aangevallen uitspraak heeft betrokken, bestaat derhalve geen aanleiding het beroep wegens een gebrekkige motivering of willekeur gegrond te verklaren.
2.10. Hetgeen het genootschap en de stichting overigens in hoger beroep hebben aangevoerd vormt een herhaling van hun betoog bij de rechtbank en leidt niet tot een ander oordeel.
2.11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, met aanvulling van de gronden waarop zij berust.
2.12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. C.J.M. Schuyt en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, ambtenaar van Staat.
w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Groenendijk
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 januari 2009
164-554.