Uitspraak
200802225/1.
Datum uitspraak: 31 december 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting De Faunabescherming, gevestigd te Amstelveen,
appellante,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 17 oktober 2007 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister) aan de Vereniging van Importeurs van Schelpdieren (hierna: VIS) te Kapelle vergunning verleend krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) voor het importeren en uitzaaien in de Oosterschelde van mosselen en platte oesters afkomstig uit Ierland en het Verenigd Koninkrijk.
Bij besluit van 21 februari 2008 heeft de minister het door de stichting Stichting De Faunabescherming (hierna: de Faunabescherming) hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft de Faunabescherming bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 maart 2008, beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brieven van 17 juni 2008 en 13 oktober 2008 heeft de Faunabescherming nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 november 2008, waar de Faunabescherming, vertegenwoordigd door [secretaris] en de minister, vertegenwoordigd door mr. M. Nagel, ambtenaar in dienst van het ministerie, zijn verschenen. Voorts is de VIS daar gehoord, vertegenwoordigd door mr. M. van der Bent, advocaat te Middelburg, J.D. Holstein en A. van Oost.
2. Overwegingen
Ontvankelijkheid
2.1. De minister en de VIS hebben ter zitting betoogd dat de Faunabescherming niet kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), omdat naar hun mening de statutaire doelstelling van de Faunabescherming dermate ruim is geformuleerd dat zij onvoldoende onderscheidend is om op grond daarvan te kunnen oordelen dat haar belang rechtstreeks is betrokken bij het bestreden besluit. De VIS heeft voorts aangevoerd dat van de Faunabescherming in het bijzonder met betrekking tot de schelpdiervisserij niet bekend is dat ze andere activiteiten ontplooit dan het in rechte opkomen tegen besluiten. Onder verwijzing naar eerdere uitspraken van de Afdeling, onder meer uitspraken van 1 oktober 2008 in zaak nr. 200707921/1, zaak nr. 200709094/1 en zaak nr. 200801150/1 (www.raadvanstate.nl), stellen de minister en de VIS zich op het standpunt dat het beroep van de Faunabescherming niet-ontvankelijk dient te worden verklaard.
2.1.1. Blijkens artikel 2 van haar statuten heeft de Faunabescherming tot doel de bevordering van een ethisch en wetenschappelijk verantwoord beleid en beheer van met name de in het wild levende fauna. Het werkterrein van de stichting is Nederland, maar kan zich - bij uitzondering - ook uitstrekken tot buiten de landsgrenzen.
2.1.2. De feitelijke werkzaamheden van de Faunabescherming bestaan, naar zij ter zitting heeft uiteengezet, onder meer uit het voeren van acties en het geven van advies aan overheden. Zij heeft verder verwezen naar haar website (www.faunabescherming.nl). Volgens die website voert de Faunabescherming onder meer protestacties bij jachtpartijen of bijeenkomsten van jagers, voert zij overleg met en informeert zij mensen uit politiek, overheid en media met betrekking tot faunabeheer en natuurbescherming, verricht zij inspecties en inventarisaties in het veld om misstanden met betrekking tot de jacht en het welzijn van in het wild levende dieren op te sporen en te rapporteren, geeft zij een tijdschrift uit en verzorgt zij brochures. De Faunabescherming heeft donateurs en sympathisanten, die tevens als waarnemer veldgegevens kunnen verzamelen.
2.1.3. De Afdeling is gezien de hiervoor weergegeven doelstelling van de Faunabescherming en haar feitelijke werkzaamheden van oordeel dat de Faunabescherming door het bestreden besluit rechtstreeks wordt getroffen in een belang dat zij in het bijzonder behartigt. Dat de door de Faunabescherming tot nu toe ondernomen feitelijke werkzaamheden niet specifiek betrekking zouden hebben op de schelpdiervisserij, zoals de VIS betoogt, geeft, wat daar overigens van zij, geen aanleiding voor een ander oordeel. Gelet op het bovenstaande moet de Faunabescherming als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb worden aangemerkt, en kan zij in haar beroep worden ontvangen.
De vergunning
2.2. De vergunning heeft betrekking op het importeren en uitzaaien in de Oosterschelde van mosselen (Mytilus spp., waartoe onder meer gerekend worden de M. edulis en de M. galloprovincialis) en platte oesters (Ostrea edulis) afkomstig uit dertien gebieden gelegen langs de Ierse en Britse kust. Aan de vergunning zijn voorschriften verbonden. Deze bevatten onder meer de verplichting steekproeven te nemen uit de vangsten afkomstig uit de betrokken productiegebieden, ter controle op de aanwezigheid van exoten die niet voorkomen in de Oosterschelde. De vergunning is geldig tot 30 april 2009.
Standpunt van de Faunabescherming
2.3. De Faunabescherming betoogt dat bij het bestreden besluit haar bezwaren ten onrechte ongegrond zijn verklaard en het besluit tot verlening van de vergunning ten onrechte is gehandhaafd. Naar haar mening bestaat de kans dat met de mosselen en oesters schadelijke organismen uit de Ierse en Britse wateren in de Oosterschelde worden ingevoerd en dat dergelijke organismen zich blijvend in de Oosterschelde weten te vestigen, wat tot aantasting van het ecosysteem kan leiden. Volgens haar blijkt uit de overgelegde passende beoordeling niet dat wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat de vergunde activiteit geen schadelijke gevolgen kan hebben voor natuurwaarden in de Oosterschelde. Zij voert aan dat de passende beoordeling een aantal belangrijke beperkingen vertoont, zoals het feit dat uit sommige van de gebieden waaruit wordt geïmporteerd slechts één monster is genomen, terwijl in een aantal van de betrokken gebieden in het geheel geen monsterneming heeft plaatsgevonden. Bovendien zijn de monsters naar zij meent te beperkt van omvang. Verder is in de passende beoordeling volgens de Faunabescherming ten onrechte alleen naar soorten gekeken die ook in Ierland als uitheems moeten worden beschouwd. De aanname dat alleen naar dergelijke soorten hoeft te worden gekeken, omdat voor Ierland inheemse soorten al in de Oosterschelde zouden voorkomen als ze daar konden aarden, is volgens de Faunabescherming onjuist. Voorts voert de Faunabescherming aan dat de geïmporteerde schelpdieren voor hun voedsel moeten concurreren met de al in de Oosterschelde aanwezige schelpdieren, wat volgens haar voor die laatste een negatief effect zal hebben. In de vergunning is naar haar mening ten onrechte ook import van de mosselsoort Mytilus galloprovincialis toegestaan, omdat van die soort wel hybriden maar nog geen zuivere exemplaren in de Oosterschelde zijn gevonden.
Verder strookt verlening van de vergunning volgens de Faunabescherming niet met de Beleidsnota invasieve soorten, het Biodiversiteitsverdrag, de betrokken richtlijnen van de IUCN en de ICES-Code met betrekking tot de introductie en het vervoer van mariene organismen. Ten slotte heeft het uitgevoerde onderzoek volgens haar slechts betrekking op mosselen en ontbreekt onderzoek naar de mogelijke effecten van import en uitzaaien van oesters.
Standpunt van de minister
2.4. De minister stelt zich op het standpunt dat de overgelegde passende beoordeling afdoende heeft aangetoond dat het risico dat de vergunde activiteit schadelijke gevolgen zal hebben voor de natuurwaarden in de Oosterschelde verwaarloosbaar klein is. Volgens de minister vertegenwoordigt het bij de passende beoordeling gevoegde rapport "Risk Analysis of Mussels Transfer" van Wageningen IMARES dat is opgesteld ten behoeve van een eerdere vergunningaanvraag van de VIS in 2006 (hierna: het IMARES-rapport) nog steeds de beste beschikbare wetenschappelijke kennis op het gebied van de effecten op natuurwaarden van de voorgenomen activiteit. Dat uit enkele gebieden geen monsterneming heeft plaatsgevonden komt volgens de minister doordat uit die gebieden nog geen aanvoer van mosselen en oesters heeft plaatsgevonden. Aanvullende monsterneming zou niet hebben geleid tot een andere risicoanalyse, aldus de minister. De minister acht het terecht dat alleen soorten in het onderzoek zijn betrokken die voor Ierland als exoten moeten worden aangemerkt, omdat door de stroming van het zeewater verplaatsing van soorten binnen noordwest-Europa op lange termijn mogelijk is, wat betekent dat elke voor die regio inheemse soort uiteindelijk de Oosterschelde bereikt. Dat een dergelijke soort desondanks niet in de Oosterschelde voorkomt is een teken dat deze soort daar niet kan gedijen, aldus de minister.
De minister stelt zich met betrekking tot de M. galloprovincialis op het standpunt dat uit onderzoek is gebleken dat geen effect van de vergunde activiteit is te verwachten op de genetische samenstelling van de mosselpopulatie in de Oosterschelde. Met betrekking tot het gevaar van voedselconcurrentie is de minister van mening dat het uitzaaien van schelpdieren van elders in het verleden niet tot een nadelige ontwikkeling van natuurwaarden in de Oosterschelde heeft geleid. Ten aanzien van de risico's van invoer en uitzaaien van oesters wijst de minister erop dat volgens het IMARES-rapport de risicoanalyse voor import van oesters dezelfde is als die voor de import van mosselen, zodat ook voor oesters de risico's verwaarloosbaar zijn.
Toetsingskader
2.5. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, gelezen in verbinding met het derde lid van dat artikel, voor zover hier van belang, is het verboden om zonder vergunning van de minister, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied kunnen verslechteren of een verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
2.5.1. Ingevolge artikel 19f, eerste lid, van de Nbw 1998, gelezen in verbinding met artikel 19i van die wet, voor zover hier van belang, maakt de initiatiefnemer voor nieuwe projecten of andere handelingen waarover de minister een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, neemt en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied, maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of handelingen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens de minister een besluit neemt, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied.
2.5.2. Ingevolge artikel 19g, eerste lid, van de Nbw 1998, gelezen in verbinding met artikel 19i van die wet, kan een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts worden verleend indien de minister uit de passende beoordeling, bedoeld in artikel 19f, eerste lid, zich ervan heeft verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied niet zullen worden aangetast.
2.5.3. Ingevolge artikel V, eerste lid, van de wet van 20 januari 2005 tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen gelden de besluiten van de minister houdende de aanwijzingen van gebieden ter uitvoering van de Vogelrichtlijn als besluiten als bedoeld in artikel 10a van de Nbw 1998.
2.5.4. Ingevolge artikel 4, tweede lid, derde alinea, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206; hierna: de Habitatrichtlijn) stelt de Commissie de lijst van gebieden van communautair belang vast, waarop de gebieden met een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats of een of meer prioritaire soorten staan aangegeven.
Ingevolge artikel 4, vijfde lid, van de Habitatrichtlijn, gelden de bepalingen van artikel 6, tweede, derde en vierde lid van de Habitatrichtlijn, zodra een gebied op de in het tweede lid, derde alinea bedoelde lijst is geplaatst.
2.5.5. Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in het vierde lid, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
2.5.6. Bij zijn arrest van 7 september 2004, in zaak C-127/02 (AB 2004, 365), heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen voor recht verklaard dat een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied, moet worden beschouwd als een plan of project dat significante gevolgen kan hebben voor het betrokken gebied wanneer het de instandhoudingsdoelstellingen in gevaar dreigt te brengen. Dit moet met name worden beoordeeld in het licht van de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van het gebied waarop het plan of project betrekking heeft.
2.5.7. Artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 is uitsluitend van toepassing op gebieden die zijn aangewezen op grond van artikel 10a, eerste lid, of gebieden waarvan de aanwijzing als zodanig in overweging is genomen als bedoeld in artikel 12, derde lid, van de Nbw 1998. Gelet op artikel V van de Wet van 20 januari 2005 tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen geldt het aanwijzingsbesluit van de Oosterschelde tot speciale beschermingszone in de zin van de Vogelrichtlijn als besluit in de zin van artikel 10a van de Nbw 1998. De uit artikel 19d van de Nbw 1998 voortvloeiende verplichtingen strekken derhalve tot bescherming van de Oosterschelde voor zover dit gebied is aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van de Vogelrichtlijn.
2.5.8. De Oosterschelde is door de Europese Commissie op de lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio geplaatst. Uit artikel 4, vijfde lid, van de Habitatrichtlijn vloeit voort dat het beschermingsregime van artikel 6, derde lid, van die richtlijn voor het gebied geldt. Het gebied is vooralsnog niet aangewezen in de zin van artikel 10a van de Nbw 1998. Evenmin is het gebied op grond van artikel 12, derde lid, van de Nbw 1998 aangewezen. Hieruit volgt dat artikel 19d van de Nbw 1998 in zoverre niet voor het betrokken gebied geldt. Niet gebleken is dat op het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Nbw 1998 anderszins algemeen verbindende voorschriften van toepassing zijn die bedoeld zijn als implementatie van de uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn voortvloeiende verplichtingen.
2.5.9. Nu het beroep mede betrekking heeft op de mogelijke aantasting van de door de Habitatrichtlijn beschermde habitats en soorten, dient te worden bezien op welke wijze artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn in deze zaak kan worden toegepast. Zoals de Afdeling op grond van de jurisprudentie van het Hof eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 31 maart 2000 in de zaak Texel (E01.97.0179; AB 2000/302) moet, alvorens wordt toegekomen aan de vraag of een artikel van de Habitatrichtlijn rechtstreekse werking heeft, worden nagegaan of het van toepassing zijnde nationale recht richtlijnconform kan worden geïnterpreteerd.
In dit geval gaat het om een gebied dat niet alleen op de lijst van gebieden van communautair belang staat, maar tevens is aangewezen als speciale beschermingszone op grond van de Vogelrichtlijn. Deze aanwijzing geldt als een aanwijzing op grond van artikel 10a van de Nbw 1998, zodat artikel 19d van toepassing is op het Vogelrichtlijngebied de Oosterschelde. De Afdeling ziet geen beletsel artikel 19d van de Nbw 1998 richtlijnconform uit te leggen in die zin dat dit voorschrift tevens het uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn voortvloeiende beschermingsregime voor het Habitatrichtlijngebied de Oosterschelde omvat.
2.5.10. Uit het reeds genoemde arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 7 september 2004 volgt dat de minister op basis van de resultaten van een passende beoordeling van de gevolgen van de activiteit voor de speciale beschermingszone, in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen daarvan, slechts toestemming kan verlenen voor deze activiteit, behoudens het bepaalde in artikel 6, vierde lid van de Habitatrichtlijn, nadat hij de zekerheid heeft verkregen dat de activiteit geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van de speciale beschermingszone. Dit is het geval wanneer er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn.
Oordeel van de Afdeling
2.6. Het standpunt van de minister dat de overgelegde passende beoordeling en het daaraan ten grondslag gelegde IMARES-rapport voldoende zekerheid bieden dat de vergunde activiteit geen schadelijke effecten kan hebben op de natuurwaarden in de Oosterschelde is onder meer gebaseerd op het uitgangspunt dat het IMARES-rapport zich niet specifiek richt op de in de vergunningaanvraag uit 2006 genoemde productiegebieden, maar op alle Ierse en Britse wateren. De op grond van dat rapport beschikbare informatie volstaat daarom volgens de minister om een zorgvuldige afweging te kunnen maken betreffende alle gebieden genoemd in de aanvraag om vergunning waarop het bestreden besluit betrekking heeft, inclusief de gebieden die niet specifiek zijn onderzocht. Het gaat daarbij onder meer om het productiegebied de Theems. Hoewel de risicoanalyse van het IMARES-rapport ook van toepassing is op de Theems, is de vergunning evenwel geweigerd voor zover de aanvraag op dat gebied betrekking had. De reden daarvoor is volgens het bestreden besluit dat in dat gebied van oudsher de roofslak Urosalpinx cinerea voorkomt, die onbedoeld kan worden opgevist en geïntroduceerd in de Oosterschelde. De minister neemt hiermee op grond van aanvullende onderzoeksgegevens het standpunt in dat de bevindingen en conclusies van het IMARES-rapport, hoewel deze in beginsel betrekking hebben op alle Ierse en Britse wateren, geen adequate basis vormden voor het toestaan van de voorgenomen activiteit voor zover betrekking hebbend op schelpdieren afkomstig uit het productiegebied de Theems.
Nu ten aanzien van een van de gebieden waarop de vergunningaanvraag betrekking had de minister uit de passende beoordeling en het IMARES-rapport niet de zekerheid heeft verkregen dat het importeren en uitzaaien van mosselen en oesters geen schadelijke effecten kan hebben, blijkt naar het oordeel van de Afdeling uit het bestreden besluit onvoldoende waarom die zekerheid ten aanzien van de overige gebieden, waaronder de gebieden waaruit geen bemonstering heeft plaatsgevonden, wel uit de passende beoordeling en het IMARES-rapport kan worden verkregen. Daarbij betrekt de Afdeling dat de minister in het bestreden besluit heeft overwogen dat de betrokken gebieden alle hun eigen karakteristieke flora en fauna herbergen, waarbij de minister verwijst naar de tabellen met soortensamenstelling van een aantal van de betrokken gebieden, en dat volgens het bestreden besluit bij monsterneming uit andere gebieden naar verwachting andere soorten zouden worden gevonden.
2.6.1. Voorts wordt in het IMARES-rapport vermeld dat het ten behoeve van dat rapport verrichte onderzoek een aantal beperkingen en onzekerheden kent. Als zodanig worden onder meer genoemd het feit dat de voor het onderzoek gebruikte gegevens niet op systematische wijze zijn verzameld en mogelijk onvolledig zijn, dat steekproeven slechts zijn genomen uit de bovenkant van de zogenoemde big bags waarin de mosselen worden aangevoerd zodat kleinere organismen die naar de bodem van de big bags zijn gespoeld mogelijk niet in het onderzoek aan het licht zijn gekomen, en dat monsterneming alleen in februari en maart en slechts uit een beperkt aantal gebieden heeft plaatsgevonden.
In dit verband acht de Afdeling van belang dat volgens het IMARES-rapport de kans dat het overbrengen van mosselen van de Ierse en Britse wateren naar de Oosterschelde zal leiden tot substantiële ecologische effecten als gevolg van de introductie van uitheemse soorten klein is, maar niet geheel afwezig. Voorts is het volgens het rapport ook voor deskundigen slechts in beperkte mate mogelijk de precieze risico's van de vergunde activiteit in kaart te brengen, omdat het deels van toevallige factoren afhangt of een uitheemse soort zich daadwerkelijk in een ecosysteem zal kunnen vestigen, en als dat gebeurt, of deze soort schadelijk zal blijken te zijn voor het ecosysteem. Verder is niet in geschil dat eventuele schadelijke effecten van de introductie van uitheemse soorten ingrijpend en onder omstandigheden onomkeerbaar kunnen zijn, omdat een eenmaal gevestigde soort zeer moeilijk weer uit een ecosysteem te verwijderen is. Dat laatste is mede de reden dat het door de minister gevoerde beleid, vastgelegd in de Beleidsnota invasieve exoten, in de eerste plaats gericht is op preventie van introductie van potentieel schadelijke exoten. Onder deze omstandigheden, en gelet op het feit dat de minister in het bestreden besluit heeft overwogen dat een uitgebreidere bemonstering in termen van locaties en periodes de onzekerheden in de onderzoeksresultaten zou verminderen, is de Afdeling van oordeel dat in het bestreden besluit ook in zoverre onvoldoende is onderbouwd dat op grond van de passende beoordeling en het IMARES-rapport de vereiste zekerheid ten aanzien van het uitblijven van schadelijke effecten kon worden verkregen.
2.6.2. Ten aanzien van het standpunt van de minister dat de aan de vergunning verbonden voorschriften het risico van introductie van schadelijke exoten in de Oosterschelde afdoende ondervangen, overweegt de Afdeling dat, nog afgezien van het feit dat slechts een beperkt aantal steekproeven is voorgeschreven, het gegeven dat de resultaten van de uit te voeren steekproeven binnen een maand ter kennis van de minister dienen te worden gebracht niet wegneemt dat op grond van de voorschriften niet kan worden uitgesloten dat mosselen in de Oosterschelde worden uitgezet alvorens de resultaten van de steekproeven ter kennis van de minister zijn gebracht en deze de gelegenheid heeft gehad zich te beraden op de resultaten en eventueel nader te nemen maatregelen. Gelet hierop kan niet met vrucht worden betoogd dat het risico van introductie van exoten in de Oosterschelde door deze voorschriften afdoende is ondervangen.
2.6.3. Ten aanzien van hetgeen de Faunabescherming heeft aangevoerd met betrekking tot de mogelijke import en uitzaai van M. galloprovincialis overweegt de Afdeling dat de minister bij het bestreden besluit heeft betrokken dat de genetische samenstelling van de mosselpopulatie in de Oosterschelde overeenkomt met die van populaties in de Ierse en Britse wateren, zodat effecten van mosseltransporten tussen die wateren in dit opzicht uitgesloten zijn. Daarbij heeft de minister verwezen naar het onderzoeksrapport "The genetic constitution of mussels collected from the Oosterschelde and seas around UK and Ireland" van het NIOO-Centrum voor Estuariene en Mariene Ecologie uit 2006. Het standpunt van de minister strookt in zoverre met de conclusie van het IMARES-rapport, waarin wordt vermeld dat de mogelijke import van M. galloprovincialis uit de Ierse en Britse wateren de situatie in de Oosterschelde niet zal veranderen. Voorts vermeldt het rapport "Deskundigenoordeel Verplaatsingsproblematiek Schelpdieren", dat werd opgesteld in 2004 door het Expertisecentrum LNV en dat door de minister mede aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd, dat de M. galloprovincialis niet als exoot kan worden benoemd en ook via natuurlijke verspreiding de Nederlandse kustwateren zal kunnen bereiken. De Faunabescherming heeft de genoemde rapporten op dit punt onvoldoende gemotiveerd bestreden.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister gelet op het voorgaande in redelijkheid het standpunt kunnen innemen dat redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat de vergunde activiteit in zoverre geen gevolgen zal hebben voor de natuurwaarden in de Oosterschelde.
2.6.4. De Faunabescherming heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat het uitzaaien van schelpdieren zoals vergund zal leiden tot voedselconcurrentie met mogelijk nadelige effecten op de in de Oosterschelde aanwezige natuurwaarden, bezien in het licht van de voor dat gebied geldende instandhoudingsdoelstelling. Hierbij betrekt de Afdeling dat, naar ter zitting is gesteld en niet gemotiveerd bestreden, alle voor uitzaai beschikbare percelen in de Oosterschelde al in gebruik zijn, zodat er slechts beperkte ruimte voor toename van de hoeveelheid schelpdieren bestaat.
2.7. De conclusie is dat hetgeen de Faunabescherming heeft aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Ondanks het overwogene onder 2.6.3. en 2.6.4. bestaat geen aanleiding tot een gedeeltelijke vernietiging van het bestreden besluit. Hetgeen overigens door de Faunabescherming is aangevoerd behoeft thans geen bespreking.
2.7.1. De Afdeling ziet, na afweging van de betrokken belangen, geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb, zoals door de Faunabescherming verzocht. Daarbij neemt zij in aanmerking dat de verleende vergunning nog slechts gedurende een korte periode geldig is en dat niet op voorhand kan worden uitgesloten dat bij een nieuw te nemen besluit op bezwaar alsnog kan worden voorzien in een deugdelijke motivering.
2.8. De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 21 februari 2008, kenmerk DRR&R/2008/1233;
III. veroordeelt de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit tot vergoeding van bij de stichting Stichting De Faunabescherming in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 19,98 (zegge: negentien euro en achtennegentig cent); het bedrag dient door de Staat (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan de stichting Stichting De Faunabescherming onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
IV. gelast dat de Staat (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan de stichting Stichting De Faunabescherming het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. W. van den Brink en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Buuren w.g. Broekman
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 31 december 2008
12-568.