Uitspraak
200801585/1.
Datum uitspraak: 31 december 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellanten] wonende te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 17 januari 2008 in zaak nr. 06/1439 in het geding tussen:
appellanten
en
het college van burgemeester en wethouders van Reiderland.
1. Procesverloop
Bij besluit van 1 september 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Reiderland (hierna: het college van B&W) op verzoek van het waterschap Hunze en Aa's (hierna: het waterschap) vrijstelling verleend ten behoeve van de inrichting en het gebruik van de Ulsderpolder als noodbergingsgebied.
Bij uitspraak van 17 januari 2008, verzonden op 29 januari 2008, heeft de rechtbank Groningen (hierna: de rechtbank) het daartegen door [appellanten] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 5 maart 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 2 april 2008.
Het college van B&W heeft een verweerschrift ingediend.
[appellanten] en het college van B&W hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak, tegelijkertijd met zaak nr.
200801564/1, ter zitting behandeld op 18 september 2008, waar [appellanten] in persoon, bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, tevens vertegenwoordiger van de overige appellanten, vergezeld van [technisch adviseur], en het college van B&W, vertegenwoordigd door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen, en L. Hut en F. Wilts, werkzaam bij de gemeente Reiderland, zijn verschenen. Voorts zijn als partij gehoord het Dagelijks Bestuur (hierna: het dagelijks bestuur) van het waterschap, vertegenwoordigd door W. Kastelein, J. den Besten en H. van Norel, allen werkzaam bij het waterschap, en het college van gedeputeerde staten van de provincie Groningen (hierna: het college van gedeputeerde staten), vertegenwoordigd door mr. W.R. van der Velde, H.G. Schuurman, J. van der Wijk en E.J.W. Roels, allen medewerkers van de afdeling Landelijk Gebied en Water van de provincie Groningen, vergezeld van [gemachtigde], werkzaam bij Deltares, en [gemachtigde], werkzaam bij Royal Haskoning.
200801564/1, ter zitting behandeld op 18 september 2008, waar [appellanten] in persoon, bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, tevens vertegenwoordiger van de overige appellanten, vergezeld van [technisch adviseur], en het college van B&W, vertegenwoordigd door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen, en L. Hut en F. Wilts, werkzaam bij de gemeente Reiderland, zijn verschenen. Voorts zijn als partij gehoord het Dagelijks Bestuur (hierna: het dagelijks bestuur) van het waterschap, vertegenwoordigd door W. Kastelein, J. den Besten en H. van Norel, allen werkzaam bij het waterschap, en het college van gedeputeerde staten van de provincie Groningen (hierna: het college van gedeputeerde staten), vertegenwoordigd door mr. W.R. van der Velde, H.G. Schuurman, J. van der Wijk en E.J.W. Roels, allen medewerkers van de afdeling Landelijk Gebied en Water van de provincie Groningen, vergezeld van [gemachtigde], werkzaam bij Deltares, en [gemachtigde], werkzaam bij Royal Haskoning.
2. Overwegingen
2.1. Het voorgenomen gebruik is in strijd met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen "Buitengebied Beerta" en "Buitengebied Nieuwenschans". Teneinde het gebruik mogelijk te maken, heeft het college van B&W toepassing gegeven aan de bevoegdheid vrijstelling te verlenen ingevolge artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (oud; hierna: WRO).
2.2. Ingevolge artikel 19, tweede lid, van de WRO kan het college van B&W vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door het college van gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur, aangegeven categorieën van gevallen. Het college van gedeputeerde staten kan daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van het college van gedeputeerde staten dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar heeft, is vereist. Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge het eerste lid wordt onder een goede ruimtelijke onderbouwing bij voorkeur een gemeentelijk, intergemeentelijk of regionaal structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied.
Het college van gedeputeerde staten heeft bij besluit van 8 augustus 2006 (hierna: het Categorieënbesluit), dat op 9 augustus 2006 in het provinciaal blad nr. 24 van de provincie Groningen is gepubliceerd, met instemming van de inspecteur de volgende categorieën van gevallen als gevallen bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO aangegeven:
"1. Projecten welke passen in een vastgesteld(e) structuurplan of -visie, in een ontwerpbestemmingsplan, stedenbouwkundig plan of in een beleidsdocument voor specifieke ruimtelijke onderwerpen alsmede projecten die zijn voorzien van een (afzonderlijke) goede ruimtelijke ordening, mits deze beleidsdocumenten niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening.
2. Projecten welke voorkomen op de door ons vastgestelde lijst."
Onder de onder 1 vermelde gevallen valt volgens het besluit een 'Goede ruimtelijke onderbouwing voor een concreet project', indien, voor zover thans van belang, die ruimtelijke onderbouwing voldoet aan de daaraan te stellen eisen, de instemming heeft van de gemeenteraad of een raadscommissie en de Commissie Bestemmingsplannen in het kader van het overleg, bedoeld in artikel 10 van het Besluit op de ruimtelijke ordening (oud) met de ruimtelijke onderbouwing heeft ingestemd.
Voor de onder 2 bedoelde provinciale projectenlijst zijn volgens het besluit projecten geselecteerd die in het algemeen geen grote ingreep op de bestaande planologische situatie vormen en is daarbij een verdeling gemaakt naar een categorie buitengebied en een categorie stedelijk gebied. De projecten van de categorie buitengebied zijn aangeduid met de letters A tot en met N en kent daarnaast onder O een onderdeel 'vergelijkbare gevallen' voor het realiseren van projecten, die niet op de provinciale projectenlijst voorkomen maar die daarmee qua planologische uitstraling op één lijn kunnen worden gesteld, mits een verklaring van geen bezwaar is afgegeven.
2.3. Sinds begin jaren negentig van de vorige eeuw hebben grote delen van Nederland meerdere keren te kampen gehad met ernstige wateroverlast als gevolg van extreme regenval. De rijksoverheid heeft naar aanleiding daarvan in de nota 'Anders omgaan met water' uit 2000 het beleid ten aanzien van water herijkt. Daarbij is, vanwege klimaatscenario's waaruit blijkt dat in de toekomst met name in de winterperiode meer neerslag is te verwachten, gekozen voor een andere aanpak van de waterproblematiek, waarbij de werkwijze meer zal worden gericht op een natuurlijk waterbeheer met meer ruimte voor water.
In dit verband is naar aanleiding van ernstige wateroverlast ten gevolge van hevige regenval in de provincie Groningen in oktober 1998 in opdracht van de Stuurgroep Water 2000+ (hierna: de Stuurgroep), waarin de provincies Groningen en Drenthe, de waterschappen Hunze en Aa's en Noorderzijlvest en Rijkswaterstaat directie Noord-Nederland samenwerken, het project 'Hoog water: een visie op waterhuishouding in de 21e eeuw', uitgevoerd. Onder meer op basis van het in dit kader door WL|Delft Hydrolics, thans Deltares, Royal Haskoning en IWACO uitgevoerde onderzoek 'Hoog Water 1' (HOWA 1) van juni 2001 en het vervolgonderzoek 'Hoog Water 2' (HOWA 2), heeft de Stuurgroep voor onder meer het beheersgebied van het waterschap de adviezen 'Project "hoog water: een visie op waterhuishouding in de 21e eeuw", fase 1: de waterhuishouding tot 2010' van maart 2001, 'Stroomgebiedvisie Groningen/Noord- en Oost-Drenthe Over leven met water' van 30 september 2002 (hierna: de Stroomgebiedvisie) en het 'Vervolgadvies waterberging' (hierna: het Vervolgadvies) van januari 2003 opgesteld. Volgens het eerst vermelde advies is het project opgedeeld in twee fasen, waarbij de eerste fase op korte termijn moet uitmonden in concrete maatregelen tegen wateroverlast voor Groningen en Noord-Drenthe en in de tweede fase voor de lange termijn een strategische visie op waterhuishouding in de 21e eeuw zal worden ontwikkeld. Volgens de Stroomgebiedvisie geeft de Stuurgroep daarin een visie op waterbeheer tot 2050 met een doorkijk naar 2100 en adviseert zij onder meer in de periode tot 2025 een aantal gebieden aan te wijzen en in te richten waarin tijdelijk overtollig boezemwater kan worden opgeslagen. In de bijlage bij de Stroomgebiedvisie zijn maatregelen die volgens de Stuurgroep op de korte termijn, tot 2015, moeten worden genomen nader uitgewerkt, waaronder kadeverhoging en het aanwijzen en inrichten van (nood)bergingsgebieden. Volgens het Vervolgadvies hebben de onderzoeken aangetoond dat extreem hoge boezemwaterstanden in de regio tegenwoordig vaker voorkomen en hoger zijn dan eerder werd aangenomen en is ook gebleken dat de waterhuishouding daar onvoldoende bescherming tegen biedt. De waterhuishouding moet daarom op korte termijn worden verbeterd en in de toekomst op orde worden gehouden met het oog op doorgaande klimaatverandering en bodemdaling. De te nemen maatregelen moeten daarom zowel op de korte als op de lange termijn bruikbaar zijn. In het Vervolgadvies heeft de Stuurgroep voorts verschillende combinaties van maatregelen (varianten) om in 2025 een veiligheidsniveau met een overstromingsrisico van 1 op de 1000 jaar te realiseren aan een aantal criteria getoetst. Volgens het Vervolgadvies zijn de varianten met inzet van (nood)bergingsgebieden de goedkoopste voor het veiligheidsniveau met een overstromingsrisico van 1:1000 en heeft schade als gevolg van inundatie geen invloed op die conclusie vanwege de lage frequentie van de inzet van de gebieden. In dat Vervolgadvies heeft de Stuurgroep onder meer geadviseerd het veiligheidsniveau tegen overstroming gefaseerd te verhogen naar veiligheidsniveaus met een overstromingsrisico van 1:100 in 2015, 1:300 in 2020 en 1:1000 in 2025 en heeft zij, in dit kader, geadviseerd de Ulsderpolder aan te wijzen als waterbergingsgebied.
2.3.1. Het college van gedeputeerde staten heeft in zijn vergadering van 13 december 2005 'De aanwijzing van bergingsgebieden en noodbergingsgebieden in het waterschap Hunze en Aa's' (hierna: de streekplanuitwerking) vastgesteld, zijnde een streekplanuitwerking van het Provinciaal Omgevingsplan, en daarin vermeld dat de keuze van de waterbergingsgebieden is gebaseerd op het Vervolgadvies, de nota 'Doorbraak Waterberging' van april 2004 en het 'Milieurapport Strategische Milieubeoordeling' (hierna ook: SMB) van 14 december 2005.
In de nota 'Doorbraak Waterberging' van de provincie Groningen en het waterschap zijn vijf varianten primair vergeleken op hun effect wat betreft de veiligheid tegen wateroverlast en de kosten die ermee zijn gemoeid en daarnaast op de gevolgen van iedere variant voor de landbouw, het landschap en de leefbaarheid, alsook de duurzaamheid van de maatregelen. Volgens de nota is vooral op basis van veiligheid en kosten de voorkeur gegeven aan variant 4, inhoudende versnelde inrichting - dat wil zeggen vóór 2008 - van de Ulsderpolder, de Onnerpolder en de Oostpolder als noodbergingsgebied, en zorgen de geplande inrichtingsmaatregelen, samen met de verhoging van tweehonderd kilometer boezemkaden in de periode 2004 tot 2015, ervoor dat het boezemsysteem in 2015 in staat is natte situaties op te vangen die zich gemiddeld eens per honderd jaar voordoen.
In het in opdracht van de provincie Groningen door Grondmij Nederland B.V. opgestelde Milieurapport Strategische Milieubeoordeling zijn de eerder onderzochte alternatieven onder meer getoetst op milieueffecten. Volgens het SMB scoren maatregelen met inzet van (nood)bergingsgebieden overwegend positief op beleidsmatige en milieucriteria.
2.3.2. Het college van B&W heeft in het vrijstellingsbesluit van 1 september 2006 onder meer overwogen dat de gemeenteraad op 11 april 2006 heeft ingestemd met het voorontwerp facet-bestemmingsplan Noodbergingsgebied Ulsderpolder (hierna: het voorontwerp bestemmingsplan) en dat gelet op het belang om op korte termijn een aanvang te maken met de inrichting van de polder als noodbergingsgebied is besloten om anticiperend op het voorontwerp bestemmingsplan vrijstelling te verlenen. Volgens de toelichting bij het voorontwerp bestemmingsplan is het plan tot inrichten van de Ulsderpolder als noodbergingsgebied opgesteld op initiatief van het waterschap, in samenwerking met de provincie Groningen, en heeft de gemeente Reiderland daarmee ingestemd.
2.3.3. [appellanten] hebben in beroep bij de rechtbank twee rapporten overgelegd die door [appellant] zelf onderscheidenlijk [gemachtigde] zijn opgesteld. Daarin is vermeld dat de wateroverlast van 1998 geen goede reden vormt voor aanwijzing van de Ulsderpolder als noodbergingsgebied, omdat, samengevat weergegeven, die wateroverlast volgens de opstellers van die rapporten het gevolg was van fouten in het waterbeheer en van achterstallig onderhoud aan boezemkaden. In die rapporten is verder vermeld, samengevat weergegeven, dat mogelijke wateroverlast in de toekomst kan worden voorkomen door de spuicapaciteit van het beheersgebied van het waterschap te vergroten. Voorts is daarin vermeld dat de onderzoeken HOWA 1 en HOWA 2 systeemfouten bevatten, onder meer omdat daarin van een te hoge zeespiegelstijging is uitgegaan, het bij het opstelling van die rapporten gebruikte computerprogramma Sobek niet goed was gekalibreerd en in die onderzoeken geen rekening is gehouden met de capaciteit van het gemaal Rozema en de verlaging van de waterstanden bij Delfzijl.
In hoger beroep hebben [appellanten] een door [gemachtigde] opgesteld rapport 'Ulsderpolder als noodberging. Nodig? Rechtmatig? Effectief?' van 22 augustus 2008 overgelegd, waarin [gemachtigde] onder meer commentaar heeft gegeven op de in 2.3 en 2.3.1 vermelde onderzoeksrapporten en de eerder door [appellanten] aangevoerde gronden nader heeft toegelicht. Van de zijde van het college van B&W is daarop een schriftelijke reactie van september 2008 overgelegd.
2.4. [appellanten] betogen in de eerste plaats dat de rechtbank heeft miskend dat het college van B&W niet bevoegd was vrijstelling als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO te verlenen. Volgens hen is deze bepaling bedoeld voor minder ingrijpende, algemene ruimtelijke ingrepen, waarvan de ruimtelijke effecten zich vooraf, zonder inspraak, laten beoordelen en voldoet de inrichting en het gebruik van de Ulsderpolder als noodbergingsgebied niet aan die maatstaf. De rechtbank heeft volgens hen ten onrechte overwogen dat deze inrichting en het gebruik vallen onder onderdeel O van de provinciale projectenlijst.
2.4.1. Aan het vrijstellingsbesluit van 1 september 2006 heeft het college van B&W het voorontwerp bestemmingsplan als ruimtelijke onderbouwing ten grondslag gelegd. Volgens het vrijstellingsbesluit heeft de gemeenteraad op 11 april 2006 met het voorontwerp bestemmingsplan ingestemd en volgens een brief van het college van gedeputeerde staten van 3 mei 2006 aan het college van B&W heeft de provinciale Commissie Bestemmingsplannen daarover op 27 april 2006 in het kader van het overleg bedoeld in artikel 10 van het Besluit op de ruimtelijke ordening positief geadviseerd. Bij die brief heeft het college van gedeputeerde staten het college van B&W bevoegd verklaard de vrijstelling te verlenen. Hieruit volgt dat de inrichting van de Ulsderpolder als noodbergingsgebied, anders dan de rechtbank heeft overwogen, kan worden aangemerkt als een geval vallend onder de in de eerste categorie van het Categorieënbesluit vermelde 'Goede ruimtelijke onderbouwing voor een concreet project', dat aan de daarvoor geldende voorwaarden voldoet. Uit het Categorieënbesluit volgt niet dat in deze gevallen alleen vrijstelling als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO kan worden verleend indien het projecten betreft die in het algemeen geen grote ingreep vormen op de bestaande planologische situatie, zoals volgens het Categorieënbesluit geldt voor de tweede categorie van gevallen, de provinciale projectenlijst.
Het voorgaande betekent dat het college van B&W bevoegd was vrijstelling te verlenen als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO voor de inrichting en het gebruik van de Ulsderpolder als noodbergingsgebied. De rechtbank is, zij het op andere gronden, tot hetzelfde oordeel gekomen. Het betoog leidt dan ook niet tot het daarmee beoogde doel.
2.5. [appellanten] betogen verder dat de rechtbank heeft miskend dat zij ter zitting in eerste aanleg in hun verdediging zijn geschaad. Zij voeren aan dat het onderzoek ter zitting eerst twee uur na het tijdstip dat in de uitnodiging voor de zitting was vermeld is aangevangen. Daardoor heeft de door hen meegebrachte [deskundige], vanwege een andere afspraak, de zitting slechts twintig minuten kunnen bijwonen. Volgens [appellanten] heeft de rechtbank hierdoor het beginsel van equality of arms of het verdedigingsbeginsel geschonden.
2.5.1. Ook dit betoog leidt niet tot het daarmee beoogde doel. Volgens het proces-verbaal van de zitting bij de rechtbank hebben [appellanten] ermee ingestemd dat [gemachtigde] ter zitting niet als deskundige, maar als gemachtigde zou worden aangemerkt. Het verzoek van [appellanten] om de zitting te verdagen, omdat [gemachtigde] deze maar twintig minuten zou kunnen bijwonen, heeft de rechtbank vervolgens, na schorsing van de zitting en intern beraad, afgewezen en zij heeft het niet nodig geacht het onderzoek ter zitting, na de sluiting daarvan, te heropenen.
Het besluit het onderzoek ter zitting te verdagen of te heropenen betreft een discretionaire bevoegdheid van de rechtbank, waarbij van belang is of de rechtbank zich voldoende voorgelicht acht om uitspraak te doen. In hetgeen [appellanten] op dit punt in hoger beroep hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank zich ten onrechte voldoende voorgelicht heeft geacht om uitspraak te doen. Nu [appellanten] ter zitting, ook na het vertrek van [gemachtigde], werden vertegenwoordigd door hun advocaat mr. J. van Groningen zijn zij door de handelwijze van de rechtbank, wat daarvan ook zij, niet in hun verdediging geschaad. De rechtbank heeft mitsdien het verdedigingsbeginsel niet geschonden. Daarbij komt dat [appellanten] in hoger beroep alle gelegenheid hebben gehad hun aangevoerde standpunten nader toe te lichten en daarvan ook gebruik hebben gemaakt.
2.6. [appellanten] betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat voor het inrichten en gebruiken van de Ulsderpolder als noodbergingsgebied geen noodzaak bestaat. Zij voeren aan dat de in 1998 plaatsgevonden wateroverlast daarvoor geen reden is, omdat die volgens hen het gevolg was van falend waterbeheer. Verder is de rechtbank volgens [appellanten] ten onrechte afgegaan op de aan de besluiten ten grondslag gelegde rapporten, omdat daarin volgens hen grote fouten staan. In dit verband voeren zij aan dat de rechtbank onvoldoende belang heeft gehecht aan de door [appellant] en [gemachtigde] opgestelde rapporten. Daaruit volgt volgens [appellanten] dat voor het aanwijzen van de Ulsderpolder als noodbergingsgebied goede alternatieven bestaan. Verder stellen [appellanten] dat de voorgestelde maatregelen een vergroting van de bergingscapaciteit van 1% naar 5% betekenen en dat dit een toename van de jaarlijkse neerslaghoeveelheid van 760 mm naar 3.800 mm veronderstelt, hetgeen volgens [appellanten] niet reëel is. [appellanten] voeren daarenboven aan dat, nu twee visies op het voorkómen van wateroverlast voorliggen en het volgens hen daarbij om rapporten met een hoog technisch gehalte gaat, de rechtbank ten onrechte hun verzoek om een onderzoek te laten instellen door de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) niet heeft ingewilligd. Zij hebben de Afdeling verzocht alsnog de StAB opdracht te geven het nut en de noodzaak van de aanwijzing van de Ulsderpolder als noodbergingsgebied te onderzoeken.
2.6.1. Zoals reeds vermeld onder 2.3 was de wateroverlast in 1998 reden voor het doen van onderzoek naar nieuwe uitgangspunten en alternatieve maatregelen voor het toekomstig waterbeheer. Volgens de onderzoeken, vermeld in 2.3 en 2.3.1, komen extreem hoge boezemwaterstanden in de regio vaker voor, zijn deze hoger dan eerder werd aangenomen en bood de bestaande waterhuishouding daartegen onvoldoende bescherming. Daarom is op grond van de onderzoeken geadviseerd extra maatregelen te nemen, waaronder het verhogen van boezemkaden en het aanwijzen en inrichten van (nood)bergingsgebieden.
2.6.2. Uit de stukken, waaronder de hierboven onder 2.6.1 vermelde onderzoeken, en het verhandelde ter zitting volgt dat verschillende alternatieven zijn onderzocht voor het aanwijzen van (nood)bergingsgebieden in het algemeen en voor het aanwijzen van de Ulsderpolder als noodbergingsgebied in het bijzonder en dat dat onderzoek er uiteindelijk toe heeft geleid dat het dagelijks bestuur van het waterschap, het college van gedeputeerde staten en het college van B&W voor aanwijzing en inrichting van de Ulsderpolder als noodbergingsgebied hebben gekozen. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen kunnen alternatieven eerst aan de orde komen indien blijkt van ernstige bezwaren tegen de aanwijzing en inrichting van de Ulsderpolder als noodbergingsgebied.
2.6.3. Uit de reeds vermelde onderzoeken en adviezen volgt dat extra maatregelen nodig zijn om overstromingen ten gevolge van ernstige regenval in het beheersgebied van het waterschap te voorkomen. Daaruit volgt tevens dat het aanwijzen en inrichten van noodbergingsgebieden wat betreft de veiligheid het goedkoopste alternatief is terwijl dit alternatief overwegend positief scoort op beleidsmatige en milieucriteria. Daaruit en uit het verhandelde ter zitting volgt verder, dat de aanwijzing en inrichting van de Ulsderpolder als noodbergingsgebied een maatregel is voor de korte termijn, tot 2015, die de implementatie van nog te ontwikkelen maatregelen voor de lange termijn niet zal belemmeren. Ter zitting is van de zijde van het college van gedeputeerde staten nader toegelicht dat het college van gedeputeerde staten streeft naar een verhoogd veiligheidsniveau met een overstromingsrisico van 1 op de 100 jaar in 2008 en dat daarvoor de versnelde aanwijzing en inrichting van de Ulsderpolder als noodbergingsgebied noodzakelijk is. Daarbij is volgens het college van gedeputeerde staten van belang dat het waterschap er weliswaar naar streeft alle kades in het beheersgebied in 2015 op een veilige hoogte te hebben gebracht, maar dat rekening wordt gehouden met tegenslag en dat tot het project van kadeverhoging is voltooid de Ulsderpolder als noodbergingsgebied nodig is om in het beheersgebied van het waterschap een aanvaardbaar veiligheidsniveau te garanderen. De Ulsderpolder zal volgens het college van gedeputeerde staten ook na 2015 de functie van noodbergingsgebied behouden, omdat het college vanaf dat jaar een veiligheidsniveau met een overstromingsrisico van 1 op de 300 jaar nastreeft. De Afdeling acht dit betoog een voldoende weerlegging van het standpunt van [appellanten] dat de noodzaak voor het aanwijzen en inrichten van de Ulsderpolder als noodbergingsgebied ontbreekt.
2.6.4. Het college van B&W en het college van gedeputeerde staten zijn in een schriftelijke reactie van 22 november 2007 (hierna: de Reactie) ingegaan op de kritiek van [appellanten] op de HOWA 1 en HOWA 2 onderzoeken en op de rapporten die [appellanten] bij de rechtbank hebben overgelegd. Uit die Reactie volgt dat in de modelberekeningen in die onderzoeken rekening is gehouden met de veranderingen in de getijdenbeweging in Delfzijl en dat in de onderzoeken ten aanzien van de zeewaterstanden is uitgegaan van de bijgestelde prognose van Rijkswaterstaat in het rapport 'Hydrolische randvoorwaarden voor primaire waterkeringen' van september 1996. In het rapport HOWA 2 is verder vermeld dat scenario's voor zeespiegelstijging en bodemdaling die ten tijde van de start van het onderzoek beschikbaar waren, in het onderzoek zijn meegenomen. Uit onderzoeksrapport HOWA 1, appendix 2, volgt dat in dat onderzoek, anders dan [appellanten] menen, rekening is gehouden met de ingebruikname van het gemaal Rozema. Hieruit volgt verder dat het computerprogramma Sobek is gekalibreerd door de daarmee berekende lozingen en waterstanden voor de hoogwatersituaties in januari 1995 en in de periode oktober - begin november 1998 te vergelijken met de in die perioden gemeten waterstanden en lozingen. Uit de Reactie volgt verder dat het computerprogramma met bevredigend resultaat is gekalibreerd voor de hoogwatersituatie in januari 1995 en dat de verschillen tussen de gemeten en berekende lozingen en waterstanden bij verificatie voor de hoogwaterstanden in 1998 te verklaren zijn uit de tijdelijke berging van water in het stroomgebied door kleine overstromingen en uit berging in de bodem en op het maaiveld, alsook door de in die periode geïnundeerde polders, die waterstandverlagend werken. Voorts heeft het college van B&W in het verweerschrift bij de rechtbank uiteengezet dat de redenering van [appellanten] dat vergroting van de bergingscapaciteit van het beheersgebied van het waterschap van 1% naar 5% een toename vereist van de neerslaghoeveelheid van 760 mm naar 3800 mm onjuist is, omdat [appellanten] daarin een verband leggen tussen de gemiddelde jaarlijkse hoeveelheid neerslag en de bergingscapaciteit, terwijl dat verband niet bestaat. De wateroverlast die de bestuursorganen bij inzet van de Ulsderpolder als noodbergingsgebied beogen te voorkomen is niet het gevolg van de jaarlijkse neerslaghoeveelheid in het beheersgebied van het waterschap, maar vindt zijn oorzaak in hevige neerslag in een korte periode in samenhang met slechte afvoermogelijkheden naar zee.
Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat de aanwijzing en inrichting van de Ulsderpolder nuttig en noodzakelijk is om het door het college van gedeputeerde staten nagestreefde veiligheidsniveau met een overstromingskans van 1 op de 100 jaar in 2008 te realiseren. Bij de keuze van die maatregel hebben het algemeen bestuur van het waterschap, het college van gedeputeerde staten en het college van B&W zich mogen baseren op de hiervoor vermelde onderzoeken en adviezen en mochten zij belang hechten aan de omstandigheid dat, in vergelijking met andere mogelijke maatregelen, de aanwijzing en inrichting van de Ulsderpolder wat betreft het veiligheidsaspect de goedkoopste maatregel vormt en dat die maatregel positief scoort op beleidsmatige en milieucriteria. [appellanten] hebben niet aannemelijk gemaakt, ook niet in hoger beroep met het rapport van [gemachtigde], dat de door de bestuursorganen gegeven weerlegging van hun kritiek op de onderzoeken onjuist is. Zij hebben mitsdien niet aannemelijk gemaakt dat die onderzoeken dusdanige gebreken bevatten dat het college van B&W het vrijstellingsbesluit van 1 september 2006 daarop niet mede heeft mogen baseren. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat [gemachtigde] ter zitting in hoger beroep heeft bevestigd dat aanwijzing en inrichting van de Ulsderpolder als noodbergingsgebied voor de korte termijn op zich een verdedigbare maatregel is. Hetgeen [appellanten] in hoger beroep met betrekking tot mogelijke alternatieven hebben aangevoerd behoeft gezien het vorenoverwogene geen bespreking.
Uit het voorgaande volgt tevens dat voor de rechtbank geen reden bestond in deze zaak een deskundigenadvies aan de StAB te vragen, zoals [appellanten] hadden verzocht. Om dezelfde reden ziet ook de Afdeling geen aanleiding te voldoen aan het onder meer ter zitting in hoger beroep door [appellanten] gedane verzoek advies aan de StAB te vragen.
2.7. [appellanten] betogen tot slot dat de rechtbank heeft miskend dat het college van B&W onvoldoende met hun belangen rekening heeft gehouden, omdat de gevolgen van een inundatie van de Ulsderpolder voor hun landbouwgronden zijn onderschat. Volgens [appellanten] zullen zij hun landbouwgronden na een inundatie jarenlang niet voor landbouwdoeleinden kunnen gebruiken. Zij voeren in dit verband verder aan dat de bestaande schadevergoedingsregelingen van het waterschap en de opkoopregeling van de provincie onvoldoende soulaas bieden.
2.7.1. Ook dit betoog faalt. De gevolgen van inundatie voor de landbouw in de Ulsderpolder zijn onderzocht door DLV Adviesgroep N.V. (hierna: DLV). Volgens het door DLV opgestelde rapport 'Landbouwkundige Effecten Waterberging' (hierna: het DLV-rapport) van 5 december 2002 bestaat de Ulsderpolder uit zware kleigronden, die in gebruik zijn als bouwland. Uit het DLV-rapport volgt dat inundatie van de Ulsderpolder, bij goed management nadat het water is afgevoerd, gedurende een periode van twee tot drie jaar een negatief effect zal hebben op het gebruik van de landbouwgronden. Volgens het DLV-rapport zal ten gevolge van een inundatie vermoedelijk schade ontstaan, bestaande uit het verlies van oogsten, de omstandigheid dat landbouwgrond na de afvoer van het water niet direct weer productief zal kunnen worden gebruikt, extra te verrichten werkzaamheden en extra kosten in verband met de verplichte mineralenboekhouding MIRAS. In de toelichting bij het voorontwerp bestemmingsplan is vermeld dat het college van gedeputeerde staten in verband met de aanwijzing en inrichting van de Ulsderpolder als noodbergingsgebied flankerend beleid heeft ontwikkeld dat is gericht op verbetering van de agrarische structuur. Dit beleid houdt in dat agrariërs in de Ulsderpolder nu al hun bedrijf kunnen beëindigen door dit te verkopen aan de provincie Groningen, die aangekochte gronden te koop aanbiedt aan agrariërs in de Ulsderpolder die hun landbouwbedrijf daar willen voortzetten en uitbreiden. Voorts kunnen agrariërs bij schade ten gevolge van inundatie een beroep doen op de 'Regeling schadevergoeding waterbergingsgebieden Hunze en Aa's 2004' van het waterschap, ook indien de schade gedurende een langere periode zou optreden.
De rechtbank heeft, het voorgaande in aanmerking nemend, met juistheid geoordeeld dat het college van B&W de belangen van [appellanten] bij de belangenafweging in het kader van de verlening van de vrijstelling in voldoende mate heeft betrokken en dat hij daarbij het belang van de aanwijzing en inrichting van de Ulsderpolder als noodbergingsgebied zwaarder heeft mogen laten wegen dan de door [appellanten] aangevoerde belangen. In hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding de provinciale opkoopregeling en de schaderegeling van het waterschap op voorhand onvoldoende te achten om eventueel nadeel ten gevolge van de aanwijzing en inrichting onderscheidenlijk de inzet van de Ulsderpolder als noodbergingsgebied te compenseren. Voor een tegemoetkoming in eventuele schade ten gevolge van het van kracht worden van het vrijstellingsbesluit kunnen [appellanten] eventueel een beroep doen op de schaderegeling in afdeling 6.1 van de op 1 juli 2008 in werking getreden Wet ruimtelijke ordening.
2.8. De conclusie is dat het hoger beroep ongegrond is en de aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. C.H.M. van Altena, leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, ambtenaar van Staat.
w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Groenendijk
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 31 december 2008
18-507.