Uitspraak
200803033/1.
Datum uitspraak: 24 december 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de vereniging Vereniging voor Protestants Christelijk Primair Onderwijs te Dronten, gevestigd te Dronten,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 19 maart 2008 in zaak nr. 07/1819 in het geding tussen:
de vereniging Vereniging voor Protestants Christelijk Primair Onderwijs te Dronten
en
het college van burgemeester en wethouders van Dronten.
1. Procesverloop
Bij besluit van 19 december 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Dronten (hierna: het college) de aanvraag van de vereniging Vereniging Protestants Christelijk Primair Onderwijs te Dronten (hierna: de vereniging) om het schoolgebouw 'Koolzaadhof' van basisschool De Tamarisk te Biddinghuizen op te nemen op het Programma onderwijshuisvesting 2007 (hierna: het Programma 2007) afgewezen.
Bij besluit van 19 september 2007 heeft het college het daartegen door de vereniging gemaakte bezwaar gegrond verklaard en zijn besluit van 19 december 2006 onder aanvulling van de motivering gehandhaafd.
Bij uitspraak van 19 maart 2008, verzonden op 20 maart 2008, heeft de rechtbank Zwolle-Lelystad (hierna: de rechtbank) het daartegen door de vereniging ingestelde beroep gegrond verklaard voor zover het is gericht tegen de weigering om haar verzoek om renovatie op te nemen in het Programma onderwijshuisvesting 2007, het besluit van 19 september 2007 in zoverre vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van haar uitspraak, en het beroep voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de vereniging bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 25 april 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 15 mei 2008.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 november 2008, waar de vereniging, vertegenwoordigd door R. Bijma, vergezeld door [algemeen directeur] van basisschool De Tamarisk, en het college, vertegenwoordigd door mr. W.E.M. Klostermann, advocaat te Zwolle, vergezeld door E. van Raalte, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 91, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de WPO), voor zover hier van belang, draagt de gemeenteraad onderscheidenlijk het college ten behoeve van door de gemeente in stand gehouden scholen en ten behoeve van de niet door de gemeente in stand gehouden scholen zorg voor de voorzieningen in de huisvesting op het grondgebied van de gemeente overeenkomstig het bepaalde in deze afdeling.
Ingevolge artikel 92, eerste lid, worden voor de toepassing van deze afdeling onder voorzieningen in de huisvesting begrepen:
a. voor blijvend onderscheidenlijk tijdelijk gebruik bestemde voorzieningen, bestaande uit:
1o. nieuwbouw, een bestaand gebouw of een gedeelte daarvan, verplaatsing van een gebouw of van een gedeelte daarvan, terreinen, alsmede eerste aanschaf van onderwijsleerpakketten en meubilair,
2o. uitbreiding van de onder 1o bedoelde voorzieningen, en
3o. medegebruik van een ruimte die geschikt is voor onderwijs;
b. voorzieningen, bestaande uit:
1o. aanpassingen met uitzondering van het aanbrengen van een invalidentoilet en het toegankelijk maken van het gebouw voor gehandicapten, en
2o. vervanging binnenkozijnen en binnendeuren inclusief hang- en sluitwerk, algehele vervanging radiatoren, convectoren en leidingen voor de centrale verwarming, alsmede onderhoud aan de buitenzijde van het gebouw met uitzondering van het buitenschilderwerk;
(…).
Ingevolge artikel 93, eerste lid, aanhef en onder a, stelt het college, voor zover hier van belang, jaarlijks ten behoeve van het eerstvolgende jaar voor een door hem te bepalen tijdstip een bekostigingsplafond vast voor de bekostiging van de voorzieningen in de huisvesting voor scholen.
Ingevolge artikel 95, eerste lid, voor zover hier van belang, stelt het college, na overleg met de bevoegde gezagsorganen van de niet door de gemeente in stand gehouden scholen in de gemeente, jaarlijks ten behoeve van het onderwijs op het grondgebied van de gemeente voor een door hen te bepalen tijdstip een programma als bedoeld in het tweede lid vast.
Ingevolge het tweede lid omvat het programma de voorzieningen in de huisvesting, bedoeld in artikel 92, die in het jaar na de vaststelling van het programma voor bekostiging in aanmerking zullen worden gebracht voor niet door de gemeente in stand gehouden scholen alsmede voorzieningen die nodig zijn voor door de gemeente in stand gehouden scholen.
Ingevolge het derde lid, neemt het college uitsluitend voorzieningen in de huisvesting in het programma op, voor zover:
a. met de voorzieningen in het kalenderjaar volgend op het jaar van vaststelling van het programma redelijkerwijs een aanvang kan worden gemaakt dan wel de voorzieningen in het desbetreffende kalenderjaar kunnen worden gerealiseerd, en
b. niet een van de weigeringsgronden, genoemd in artikel 100, van toepassing is.
Ingevolge het vierde lid worden, indien het bekostigingsplafond, bedoeld in artikel 93, niet toereikend is, die voorzieningen in het programma opgenomen die uit dat bekostigingsplafond kunnen worden bekostigd, waarbij de volgorde wordt bepaald met inachtneming van de criteria, bedoeld in artikel 102, eerste lid, onderdeel c.
Ingevolge artikel 96 stelt Pro het college gelijktijdig met het programma, bedoeld in artikel 95, ten behoeve van het onderwijs op het grondgebied van de gemeente voor een door hen te bepalen tijdstip een programma vast van die voorzieningen die zijn aangevraagd dan wel nodig zijn, die niet op het programma zijn opgenomen. Daarbij wordt aangegeven waarom de desbetreffende voorzieningen niet zijn opgenomen.
Ingevolge artikel 100, eerste lid, wordt een voorziening in de huisvesting slechts geweigerd indien:
(…)
b. de gewenste voorziening niet gerechtvaardigd is op grond van de aard en omvang van de voorzieningen waarover de school reeds beschikt, voor zover deze uit de openbare kas zijn bekostigd, gelet op de normen, bedoeld in artikel 102, eerste lid, onderdeel b;
(…)
e. het bekostigingsplafond, bedoeld in artikel 93, niet toereikend is voor de te verstrekken voorzieningen voor scholen als bedoeld in het eerste lid, onderdelen a, b en c, van dat artikel;
(…).
Ingevolge artikel 102, eerste lid, stelt de gemeenteraad bij verordening een regeling vast met betrekking tot:
a. de voorzieningen die ingevolge artikel 92 voor Pro bekostiging in aanmerking kunnen worden gebracht;
b. de oppervlakte en de indeling van schoolgebouwen;
c. de urgentiecriteria;
(…).
De Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs gemeente Dronten 2004 (hierna: de Verordening) is een regeling als bedoeld in artikel 102, eerste lid, van de WPO.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Verordening, voor zover hier van belang, stelt het college het bekostigingsplafond vast dat beschikbaar is voor de vergoeding van de aangevraagde voorzieningen.
2.2. Basisschool De Tamarisk is ontstaan door een fusie tussen twee zelfstandige basisscholen met elk een eigen schoolgebouw. Na de fusie is het schoolgebouw 'Koolzaadhof' aangemerkt als hoofdgebouw en het schoolgebouw 'Boshof' als zogenoemde dislocatie. De vereniging wenst de dislocatie te vervangen door middel van uitbreiding van de hoofdlocatie, zodat de school nog op slechts één locatie is gevestigd. De vereniging heeft daartoe in verband met de vaststelling van het Programma 2007 het college verzocht om voorzieningen in de onderwijshuisvesting, bestaande uit, voor zover hier van belang, uitbreiding van het schoolgebouw 'Koolzaadhof' met vijf groepen en aanpassing van dit schoolgebouw in het kader van onderwijskundige vernieuwingen.
Het college heeft de aanvraag van de vereniging bij het besluit van 19 december 2006 afgewezen.
Bij besluit van 19 september 2007 heeft het college het daartegen door de vereniging gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 19 december 2006, onder aanvulling van de motivering, gehandhaafd. Aan de aldus gehandhaafde weigering heeft het college artikel 100, eerste lid, aanhef en onder b en e, van de WPO ten grondslag gelegd.
2.3. De vereniging betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de afwijzing van haar verzoek om uitbreiding terecht heeft gehandhaafd op grond van artikel 100, eerste lid, aanhef en onder b, van de WPO. Volgens de vereniging is de rechtbank in navolging van het college ten onrechte alleen ingegaan op de omvang en niet op de aard van haar huisvesting. Hiertoe voert zij aan dat de aanvraag om uitbreiding van de hoofdlocatie niet is gebaseerd op een tekort aan huisvesting, maar op het buiten gebruik stellen van de dislocatie vanwege de ouderdom en de slechte onderhoudsstaat van dit gebouw, alsmede de wens om te komen tot een unilocatie voor basisschool De Tamarisk. De vereniging verwijst in dit verband naar een door bureau Vitri uitgebracht rapport inzake de onderhoudsstaat van de hoofdlocatie en de dislocatie, waaruit volgens haar de noodzaak van uitbreiding van de hoofdlocatie blijkt. Ook verwijst zij naar het tot 1997 geldende uitgangspunt van het rijksbeleid dat een basisschool onder één dak moet zijn gehuisvest. De Verordening houdt volgens haar geen verandering ten opzichte van dit beleid in.
2.3.1. Niet in geschil is dat beide locaties van de Tamarisk gezamenlijk over voldoende leslokalen beschikken om de leerlingen van de Tamarisk te huisvesten. De rechtbank is derhalve in navolging van het college terecht tot het oordeel gekomen dat de gevraagde uitbreiding van locatie Koolzaadhof op grond van de omvang van de Tamarisk niet gerechtvaardigd is.
Ten aanzien van de aard van de huidige voorzieningen van de Tamarisk heeft de rechtbank terecht overwogen dat de WPO noch de Verordening aanknopingspunten biedt voor het oordeel dat de zorg voor onderwijshuisvesting zo ver strekt dat het college in dit geval gehouden is de door de vereniging voorgestane unilocatie te realiseren. Aan het tot 1997 geldende uitgangspunt van het rijksbeleid dat een basisschool onder één dak moet zijn gehuisvest, komt in dit geding geen betekenis toe. De verantwoordelijkheid voor de huisvesting van scholen, die voordien bij de minster van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap lag, is sinds 1997 bij de gemeenten gelegd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 oktober 2008 in zaak nr.
200801347/1), heeft de wetgever er uitdrukkelijk niet voor gekozen om in de Wet op het basisonderwijs (thans: de WPO) voor te schrijven welke normen de gemeenten dienen te hanteren bij de huisvesting van scholen. Wel dienen deze normen volgens voornoemde uitspraak zodanig te zijn dat kan worden voldaan aan de redelijke eisen en behoeften die het onderwijs aan de huisvesting van scholen in de gemeente stelt. Uit het door de vereniging aangehaalde Vitri-rapport blijkt weliswaar dat de locatie Boshof bouwkundige aanpassingen behoeft, maar volgt niet dat de aard van die voorziening niet voldoet aan de redelijke eisen en behoeften die het onderwijs aan de huisvesting stelt. Voor dat oordeel geeft het Vitri-rapport ten aanzien van de locatie Koolzaadhof evenmin aanleiding. De verwijzing van de vereniging naar dit rapport treft dan ook geen doel. De rechtbank is derhalve met juistheid tot het oordeel gekomen dat het college de aanvraag van de vereniging in zoverre terecht op grond van artikel 100, eerste lid, aanhef en onder b, van de WPO heeft afgewezen. Het betoog faalt.
200801347/1), heeft de wetgever er uitdrukkelijk niet voor gekozen om in de Wet op het basisonderwijs (thans: de WPO) voor te schrijven welke normen de gemeenten dienen te hanteren bij de huisvesting van scholen. Wel dienen deze normen volgens voornoemde uitspraak zodanig te zijn dat kan worden voldaan aan de redelijke eisen en behoeften die het onderwijs aan de huisvesting van scholen in de gemeente stelt. Uit het door de vereniging aangehaalde Vitri-rapport blijkt weliswaar dat de locatie Boshof bouwkundige aanpassingen behoeft, maar volgt niet dat de aard van die voorziening niet voldoet aan de redelijke eisen en behoeften die het onderwijs aan de huisvesting stelt. Voor dat oordeel geeft het Vitri-rapport ten aanzien van de locatie Koolzaadhof evenmin aanleiding. De verwijzing van de vereniging naar dit rapport treft dan ook geen doel. De rechtbank is derhalve met juistheid tot het oordeel gekomen dat het college de aanvraag van de vereniging in zoverre terecht op grond van artikel 100, eerste lid, aanhef en onder b, van de WPO heeft afgewezen. Het betoog faalt.
2.4. De vereniging betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bij het besluit tot vaststelling van het Programma 2007 tevens een bekostigingsplafond als bedoeld in artikel 93 van Pro de WPO heeft vastgesteld. Volgens de vereniging blijkt uit de tot het Programma 2007 behorende stukken slechts wat de financiële ruimte op de gemeentebegroting en de financiële dekking van de uitgaven is. Ook kan het totaalbedrag aan gehonoreerde aanvragen niet worden gezien als een bekostigingsplafond. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat het college aan de in bezwaar gehandhaafde afwijzing artikel 100, eerste lid, aanhef en onder e, van de WPO terecht ten grondslag heeft gelegd, aldus de vereniging.
2.4.1. In de tot het besluit van 19 december 2006 behorende cijferoverzicht is vermeld dat de "budgettaire ruimte begroting" € 100.000,00 bedraagt. Verder is in de voorstelnota van dit besluit vermeld dat voor het jaar 2007 een bedrag van € 100.000,00 aan kapitaallasten beschikbaar is voor de uitvoering van het jaarprogramma. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft het college hiermee niet, ook niet impliciet, een bekostigingsplafond voor het jaar 2007 vastgesteld. De vermelding van de budgettaire ruimte op de begroting noch de vermelding van de beschikbare kapitaallasten over 2007 is gelijk te stellen met de vaststelling van een bekostigingsplafond, zijnde de bepaling van het bedrag dat in enig jaar voor feitelijke uitgaven aan voorzieningen in de onderwijshuisvesting maximaal beschikbaar is en welk bedrag vanuit het oogpunt van rechtszekerheid voorafgaand aan dat jaar kenbaar dient te zijn. Op geen enkele wijze blijkt voorts dat het in het Programma 2007 vermelde totaalbedrag aan toegewezen aanvragen als de vaststelling van een bekostigingsplafond als bedoeld in artikel 93, eerste lid, aanhef en onder a, van de WPO zou moeten worden aangemerkt. Nu in het voorliggende geval in het besluit tot vaststelling van het Programma 2007 van een bekostigingsplafond geen sprake is, is de rechtbank ten onrechte tot het oordeel gekomen dat het college de aanvraag van de vereniging terecht op grond van artikel 100, eerste lid, aanhef en onder e, van de WPO heeft afgewezen. Gelet hierop behoeven de door de vereniging aangehaalde uitspraken van de Afdeling van 7 juni 2006 in zaak nr.
200507941/1en van 23 mei 2007 in zaak nr.
200607779/1in dit verband geen bespreking meer.
200507941/1en van 23 mei 2007 in zaak nr.
200607779/1in dit verband geen bespreking meer.
Het betoog slaagt.
2.5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust. Het college dient bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar hetgeen in deze uitspraak ten aanzien van het bekostigingsplafond is overwogen in acht te nemen.
2.6. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. bevestigt de aangevallen uitspraak;
III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Dronten tot vergoeding van bij de vereniging Vereniging voor Protestants Christelijk Primair Onderwijs te Dronten in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Dronten aan de vereniging Vereniging voor Protestants Christelijk Primair Onderwijs te Dronten onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
IV. gelast dat de gemeente Dronten aan de vereniging Vereniging voor Protestants Christelijk Primair Onderwijs te Dronten het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 433,00 (zegge: vierhonderddrieëndertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. van Meurs-Heuvel, ambtenaar van Staat.
w.g. Polak w.g. Van Meurs-Heuvel
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2008
47-496.