Uitspraak
200707566/1.
Datum uitspraak: 24 december 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de vereniging Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels, gevestigd te Zeist, de vereniging Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, gevestigd te Harlingen, de stichting Stichting Faunabescherming, gevestigd te Amstelveen, en de stichting Stichting WAD, gevestigd te Groningen,
appellanten,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 1 augustus 2006 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister) het verzoek van de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels, de Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, de Stichting Faunabescherming en de Stichting WAD (hierna: de Vogelbescherming en anderen) om in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998 handhavend op te treden tegen afvoer van mosselen vanaf kweekpercelen in de Waddenzee naar de Oosterschelde, afgewezen.
Bij besluit van 14 september 2007 heeft de minister het door de Vogelbescherming en anderen hiertegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard en onder verbetering van de motivering het besluit van 1 augustus 2006 gehandhaafd.
Tegen dit besluit hebben de Vogelbescherming en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 oktober 2007, beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 juni 2008, waar de Vogelbescherming en anderen, vertegenwoordigd door mr. R.C.M Kamsma, advocaat te Leeuwarden, en vergezeld door drs. M. Tentij, dr. P.A. Walker en dr. B.J. Ens, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M. Nagel, ambtenaar in dienst van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, en vergezeld door prof. dr. A.C. Smaal, J.M.M. Kouwenhoven, ir. R.L.P. Lanters, K. Laros en drs. S.S. de Mol van Otterloo zijn verschenen.
Tevens is daar de Coöperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Mosselcultuur (hierna: de PO) gehoord, vertegenwoordigd door mr. G. van der Wal, advocaat te Brussel, en mr. P.W.H.M. Haans, advocaat te Bergen op Zoom, en vergezeld door A. Verbree en drs. M.R. van Stralen.
Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend.
De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 8 oktober 2008, waar de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels, de Vereniging tot behoud van de Waddenzee en de Stichting WAD, vertegenwoordigd door mr. R.C.M. Kamsma, advocaat te Leeuwarden, en vergezeld door drs. M. Tentij, dr. P.A. Walker en dr. B.J. Ens, en de minster, vertegenwoordigd door mr. M. Nagel, ambtenaar in dienst van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, en vergezeld door J.M.M. Kouwenhoven, K. Laros, en prof. dr. P.M.J. Herman, zijn verschenen.
Tevens is daar de PO gehoord, vertegenwoordigd door mr. G. van der Wal, advocaat te Brussel, en mr. W.J. Brands, advocaat te Amsterdam, en vergezeld door drs. M.R. van Stralen.
2. Overwegingen
2.1. Ter zitting heeft de minister betoogd dat de Stichting Faunabescherming en de Stichting WAD, gelet op de uitspraken van de Afdeling van 1 oktober 2008 inzake
200707921/1,
200709094/1en
200801150/1, niet kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden als bedoeld in artikel 1:2, van de Algemene wet bestuursrecht. Daartoe heeft de minister aangevoerd dat de feitelijke werkzaamheden van beide stichtingen louter bestaan uit het in rechte opkomen tegen besluiten.
200707921/1,
200709094/1en
200801150/1, niet kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden als bedoeld in artikel 1:2, van de Algemene wet bestuursrecht. Daartoe heeft de minister aangevoerd dat de feitelijke werkzaamheden van beide stichtingen louter bestaan uit het in rechte opkomen tegen besluiten.
2.1.1. Blijkens artikel 2 van Pro haar statuten heeft de Stichting Faunabescherming tot doel de bevordering van een ethisch en wetenschappelijk verantwoord beleid en beheer van met name de in het wild levende fauna. Het werkterrein van de stichting is Nederland, maar kan zich bij uitzondering - ook uitstrekken tot buiten de landsgrenzen.
2.1.2. De feitelijke werkzaamheden van de stichting bestaan blijkens de website van de stichting (www.faunabescherming.nl) onder meer uit het voeren van overleg met en het informeren van mensen uit de politiek, overheid en media om een tegenwicht te bieden tegen de invloed van jagers en hun organisaties met betrekking tot faunabeheer en natuurbescherming, het uitvoeren van inspecties en inventarisaties in het veld om misstanden met betrekking tot de jacht en met betrekking tot het welzijn van in het wild levende dieren op te sporen en te rapporteren, het uitgeven van een tijdschrift en het verzorgen van brochures. De stichting heeft donateurs en sympathisanten, die tevens als waarnemer veldgegevens kunnen verzamelen.
2.1.3. De Afdeling is gezien de doelstelling en de feitelijke werkzaamheden van oordeel dat de Stichting Faunabescherming door het bestreden besluit rechtstreeks wordt getroffen in een belang dat zij in het bijzonder behartigt. Gelet op het bovenstaande moet de Stichting Faunabescherming als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht worden aangemerkt.
2.1.4. Blijkens artikel 2 van Pro de statuten van de Stichting WAD heeft de stichting tot doel het duurzaam beschermen van natuur, landschap, cultuurhistorie, archeologie, geologische gesteldheid en milieu in de Waddenzee, de waddeneilanden, het noordelijk kleigebied en de Noordzee-kustzone, en al hetgeen daarmede verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn, een en ander in de ruimste zin van het woord; het verstrekken van informatie en het verspreiden van kennis over natuur, landschap, cultuurhistorie, archeologie, geologische gesteldheid en milieu in de Waddenzee, de waddeneilanden, het noordelijk kleigebied en de Noordzee-kustzone; het stimuleren van wetenschappelijke kennis over natuur, landschap, cultuurhistorie, archeologie, geologische gesteldheid en milieu in de Waddenzee, de waddeneilanden, het noordelijk kleigebied en de Noordzee-kustzone.
2.1.5. Ter zitting is door de vertegenwoordiger van de Stichting WAD verklaard dat de stichting met andere organisaties is betrokken bij het opstellen van de beleidsvisie "Het tij gekeerd", waarin een herstelplan voor de Waddenzee is geformuleerd, dat de stichting verder onder meer ten behoeve van de Waddenzee acties organiseert en dat de stichting betrokken is bij het Waddenfonds, dat ziet op de verdeling van gelden voor extra investeringen in projecten in en rond de Waddenzee op ecologisch en economisch gebied.
2.1.6. De Afdeling is gezien de doelstelling en de feitelijke werkzaamheden van oordeel dat de Stichting WAD door het bestreden besluit rechtstreeks wordt getroffen in een belang dat zij in het bijzonder behartigt. Gelet op het bovenstaande moet de Stichting WAD als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht worden aangemerkt.
2.2. De Vogelbescherming en anderen stellen dat de minister ten onrechte niet handhavend heeft opgetreden tegen de verplaatsing van mosselen naar de Zeeuwse percelen in 2006. Volgens De Vogelbescherming en anderen mocht de minister er niet vanuit gaan dat concreet zicht op legalisatie aanwezig was. Bovendien kon de minister op grond van objectieve gegevens niet uitsluiten dat de verplaatsing van de mosselen significante gevolgen heeft voor het gebied, zodat een passende beoordeling diende te worden gemaakt. In deze passende beoordeling dienen de voorjaars- en de najaarvisserij en de transporten naar Zeeland als één project te worden beschouwd, ten behoeve waarvan ook één vergunning verleend dient te worden. De minister heeft voorts miskend dat niet slechts bezien diende te worden of er vanwege de transporten voldoende voedsel resteert voor het aantal eidereenden dat daadwerkelijk in de winter van 2006/2007 in de Waddenzee overwintert. De Waddenzee moet volgens de Vogelbescherming en anderen voldoende voedsel herbergen voor het hersteldoel van 115.000 tot 140.000 eidereenden, dan wel voor het langjarig gemiddelde aantal van 119.000 eidereenden.
2.3. De minister heeft zich in het besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat sprake is van een vergunningplicht, omdat het afvoeren van de mosselen van invloed is op de voedselvoorraad van de eidereend in de Waddenzee en dus een verstorend effect kan hebben op deze soort. De minister heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat van handhavend optreden kon worden afgezien, omdat concreet zicht op legalisatie aanwezig was. In verband hiermee heeft hij gewezen op het voornemen deze afvoer als bestaand gebruik op te nemen in een beheersplan als bedoeld in artikel 19d, tweede lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbwet 1998), waardoor de vergunningplicht zou komen te vervallen.
In afwachting van het vaststellen van een beheersplan ziet de minister geen aanleiding handhavend op te treden, tenzij sprake zou zijn van een ecologisch urgent geval. Deze situatie deed zich volgens de minister in dit geval niet voor, omdat de afvoer van de mosselen naar zijn verwachting niet zou leiden tot een voedseltekort voor de eidereend en de toppereend in de winter van 2006/2007.
2.4. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbwet 1998, voor zover hier van belang, is het verboden om zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister), projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied of een gebied waarvan de aanwijzing als zodanig in overweging is genomen als bedoeld in artikel 12, derde lid, kunnen verslechteren of een verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
Ingevolge artikel 19d, tweede lid, is het verbod bedoeld in het eerste lid niet van toepassing op het realiseren van projecten of het verrichten van andere handelingen overeenkomstig een beheersplan als bedoeld in artikel 19a of artikel 19b van de Nbwet 1998.
2.4.1. De minister is er met juistheid van uitgegaan dat de afvoer van mosselen van de kweekpercelen in de Waddenzee naar de Oosterschelde een handeling betreft die ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbwet 1998 vergunningplichtig is. De Afdeling stelt vast dat deze vergunningplicht tussen partijen niet langer in geschil is. Vast staat dat van augustus 2006 tot december 2006 mosselen vanaf de kweekpercelen in de Waddenzee zijn afgevoerd naar de Oosterschelde, zonder dat de daartoe ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbwet 1998 vereiste vergunning was verleend. De minister was derhalve bevoegd ter zake handhavend op te treden.
2.4.2. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
2.4.3. Ten aanzien van de vraag of sprake was van bijzondere omstandigheden op grond waarvan behoorde te worden afgezien van handhaving, overweegt de Afdeling dat de minister aan zijn standpunt ter zake niet ten grondslag kon leggen, dat de jaarlijkse afvoer van mosselen vanuit de Waddenzee naar de Oosterschelde naar verwachting zal worden opgenomen in een beheersplan als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Nbwet 1998, waardoor de vergunningplicht voor deze activiteit zou komen te vervallen. Bij dit oordeel betrekt de Afdeling dat de totstandkomingsprocedure van een dergelijk beheersplan voor de Waddenzee ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog geen aanvang had genomen.
Nu de vergunningplicht van artikel 19d, eerste lid, van de Nbwet 1998 ten tijde van het nemen van het bestreden besluit onverkort van kracht was, kon de minister evenmin van handhavend optreden afzien, omdat volgens hem van een ecologisch urgente situatie geen sprake was.
Voor zover de minister ter zitting nog heeft gewezen op een voorgenomen wijziging van de Nbwet 1998, op grond waarvan de vergunningplicht voor de jaarlijkse afvoer naar zijn opvatting met ingang van 1 januari 2009 vervalt, overweegt de Afdeling dat het desbetreffende wetsvoorstel op 14 mei 2007 aan de Tweede Kamer is aangeboden (Kamerstukken II, 2006/2007, 31038, 1). Daargelaten de vraag of de afvoer van mosselen vanuit de Waddenzee naar de Oosterschelde in 2006 al als niet-vergunningplichtig in de zin van voornoemd wetsvoorstel kan worden aangemerkt, is de Afdeling van oordeel dat de indiening van voornoemd wetsvoorstel onvoldoende aanknopingspunten biedt voor het oordeel, dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit op 14 september 2007, sprake was van een concreet zicht op legalisatie van de afvoer van mosselen vanuit de Waddenzee naar de Oosterschelde tussen augustus en december 2006.
2.5. Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd. Gelet hierop behoeven de overige bezwaren geen bespreking.
2.6. De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 14 september 2007, kenmerk DRR&R/2007/2815;
III. veroordeelt de Staat der Nederlanden (het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) tot vergoeding van bij de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels en anderen, in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1070,08 (zegge: duizendzeventig euro en acht cent), waarvan € 966,00 euro is toe te rekenen aan door een derde verleende beroepsmatige rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden (het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels en anderen onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald; met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
IV. gelast dat de Staat der Nederlanden (het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.H. Tulmans, ambtenaar van Staat.
w.g. Parkins-de Vin w.g. Tulmans
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2008
381.