Uitspraak
200709136/1.
Datum uitspraak: 24 december 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Reko Holding B.V., gevestigd te Raalte,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 19 november 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Overijssel (hierna: het college) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Reko Holding B.V. (hierna: Reko) een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een inrichting voor onder meer de op- en overslag, het be- en verwerken van (bouw-)materialen en afval en potentieel bodemverontreinigende stoffen, het breken van puin, versnipperen van takken en groenafval, zeven van grond, grind en puin, de opslag van containers en silo's en het stallen en wassen van auto's en machines aan de Overkampsweg 21 en Heesweg 36 te Raalte. Dit besluit is op 22 november 2007 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft Reko bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 december 2007, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 januari 2008.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Reko heeft nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 oktober 2008, waar Reko, vertegenwoordigd door mr. C.G.J.M. Termaat, advocaat te Rosmalen, en [directeur], en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Orie en H.J. Schutte, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Reko voert aan dat de bij het bestreden besluit aan de vergunning verbonden voorschriften 3.1.3, onder d, en 10.1.3, waarin, kort gezegd, is bepaald dat in de wasplaats uiterlijk zes maanden na het in werking treden van deze vergunning een goedgekeurde vloeistofdichte voorziening dient te zijn gerealiseerd, niet meer gelden. Daartoe betoogt Reko dat zij sinds het in werking treden van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit), wat het wassen van motorvoertuigen betreft, dient te voldoen aan de regels gesteld bij of krachtens § 3.3.2 van het Activiteitenbesluit.
2.1.1. Op 1 januari 2008 is het Activiteitenbesluit en de daarmee samenhangende wijziging van artikel 8.1 van de Wet milieubeheer in werking getreden.
Gelet op artikel 1.2 van het Activiteitenbesluit, in samenhang met de artikel 8.1, tweede lid, van de Wet milieubeheer, artikel 1.5 van het Activiteitenbesluit en categorie ll van Bijlage 1 van het Activiteitenbesluit, voor zover hier van belang, is de inrichting aan te merken als een inrichting type C, nu het een inrichting betreft voor het opslaan van meer dan 35 m3 van buiten de inrichting afkomstige afvalstoffen.
Ingevolge artikel 1.4, derde lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit dient degene die een inrichting type C drijft te voldoen aan de regels gesteld bij of krachtens hoofdstuk 3 van het Activiteitenbesluit. Dit brengt mee dat Reko, wat het wassen van motorvoertuigen betreft, dient te voldoen aan, voor zover hier van belang, de regels gesteld bij of krachtens § 3.3.2 van het Activiteitenbesluit.
2.1.2. Ingevolge artikel 6.1 van het Activiteitenbesluit worden voorschriften die zijn verbonden aan een vóór 1 januari 2008 krachtens de Wet milieubeheer verleende vergunning, die vóór die datum in werking en onherroepelijk was, onder omstandigheden als maatwerkvoorschriften aangemerkt. Omdat de bij het bestreden besluit verleende vergunning vóór 1 januari 2008 nog niet onherroepelijk was, zijn de voorschriften 3.1.3, onder d, en 10.1.3 van het bestreden besluit niet aan te merken als maatwerkvoorschriften.
Gelet op het vorenstaande blijven de bij het bestreden besluit aan de vergunning verbonden voorschriften 3.1.3, onder d, en 10.1.3 vanwege het in werking treden van het Activiteitenbesluit buiten toepassing.
Niet is gebleken dat Reko niettemin belang heeft bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit, wat voornoemde voorschriften betreft. Het beroep is, voor zover het is gericht tegen de bij het bestreden besluit aan de vergunning verbonden voorschriften 3.1.3, onder d, en 10.1.3 betreft, niet-ontvankelijk.
2.2. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
2.3. In voorschrift 3.1.3, aanhef en onder f en g, is bepaald dat uiterlijk zes maanden na het in werking treden van deze vergunning goedgekeurde vloeistofdichte voorzieningen gerealiseerd dienen te zijn op de locaties: inspectieplaats en de vloer onder de sproei-installatie.
In voorschrift 3.1.4 is bepaald dat de in voorschrift 3.1.3 aangegeven vloeistofdichte voorzieningen binnen drie maanden na het in werking treden van deze beschikking dienen te zijn geïnspecteerd en goedgekeurd overeenkomstig CUR/PBV-Aanbeveling 44 en dat een PBV verklaring vloeistofdichte voorziening, afgegeven door een deskundig inspecteur, binnen gestelde termijn, in het milieulogboek moet worden opgenomen.
In voorschrift 3.1.5 is bepaald dat indien blijkt dat op basis van een inspectie een vloeistofdichte voorziening niet als vloeistofdicht kan worden aangemerkt, deze binnen twee maanden dient te zijn hersteld overeenkomstig CUR/PBV-Aanbeveling 65. Binnen twee maanden na herstel dient de vloeistofdichte voorziening opnieuw te zijn geïnspecteerd overeenkomstig CUR/PBV-Aanbeveling 44.
2.4. Reko betoogt dat de voorschriften 3.1.3, aanhef en onder f en g, 3.1.4 en 3.1.5 onnodig bezwarend zijn, nu hierin is bepaald dat zij een gecertificeerde vloeistofdichte vloer moet toepassen.
Daartoe voert Reko primair aan dat de huidige betonvloer van 30 centimeter dik, die zowel ligt in de inspectieplaats als onder de sproei-installatie, reeds een verwaarloosbaar bodemrisico tot gevolg heeft, mede gelet op de activiteiten die daar plaatsvinden en de maatregelen die zij neemt. Dit blijkt volgens Reko ook uit het feit dat in zoverre nooit definitief handhavend tegen haar is opgetreden en het college voor de locatie Heesweg 36 een nul-situatie bodemonderzoek akkoord heeft bevonden. Reko stelt dat het water van de inspectievloer en de vloer onder de sproei-installatie wordt afgevoerd naar de vuilwaterriolering en dus niet in de bodem kan verdwijnen.
2.4.1. Het college betoogt dat uit de aanvraag niet duidelijk wordt met welke maatregelen de aanwezige vloeistofkerende verharding van de inspectieplaats en sproei-installatie wordt gecombineerd, zodanig dat een verwaarloosbaar bodemrisico zou worden gerealiseerd. Volgens het college is daartoe een vloeistofdichte vloer nodig, hetgeen overigens geen nieuwe vloeistofdichte vloer behoeft te zijn, indien ten behoeve van de huidige vloeren een PBV-verklaring vloeistofdichte voorziening wordt overgelegd. Voor de sproei-installatie en de inspectieplaats is volgens het college een vloeistofdichte vloer nodig, omdat het binnengekomen bouw- en sloopafval daar nog moet worden geaccepteerd respectievelijk geïnspecteerd. Het is dan nog niet bekend of zich in het afval stoffen bevinden die de bodem kunnen verontreinigen, aldus het college.
2.4.2. Ingevolge artikel 5a.1, tweede lid, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna: Ivb) in samenhang met artikel 1, eerste lid, van de Regeling aanwijzing BBT-documenten (hierna: de regeling) houdt het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor een inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening met de documenten vermeld in tabel 2 van de bij deze regeling behorende bijlage. In tabel 2 van de bijlage bij de regeling is de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming (hierna: NRB) als document opgenomen.
2.4.3. Blijkens het bestreden besluit heeft het college bij het voorschrijven van bodembeschermende voorzieningen rekening gehouden met de NRB.
De NRB geeft met een beslismodel per bodembedreigende activiteit aan welke bodembeschermende maatregelen en voorzieningen bodembescherming voldoende waarborgen. In de NRB zijn drie bodemrisicocategorieën opgenomen: verwaarloosbaar bodemrisico (A) bij een emissiescore 1, verhoogd bodemrisico (B) bij een emissiescore 2 en hoog bodemrisico (C) bij een emissiescore 3-5. De emissiescore wordt met behulp van Bodem-Risico CheckLists (BRCL) bepaald door de soort bedrijfsactiviteit en de aanwezige of geplande bodembeschermende maatregelen of voorzieningen.
2.4.4. In bijlage 3 bij de aanvraag, die ingevolge voorschrift 1.1.1 deel uitmaakt van de vergunning, wordt vermeld dat vrachtauto's ter bevochtiging van binnengekomen puin en het uitspoelen van de laadbak onder de sproei-installatie rijden, waar het puin wordt bevochtigd. Vervolgens rijden de vrachtauto's naar de direct aangesloten inspectievloer waar de containerbak met puin wordt geledigd.
2.4.5. Het college heeft zich naar het oordeel van de Afdeling op goede gronden op het standpunt gesteld dat ten aanzien van de vloer onder de sproei-installatie en de inspectievloer paragraaf 3.3.4, tabel 4.2, van de NRB, welke tabel ziet op (half) open processen of bewerkingen, van toepassing is. Volgens deze tabel kan een verwaarloosbaar bodemrisico bij de betrokken processen slechts worden bereikt door middel van een vloeistofdichte voorziening die is geïnspecteerd en goedgekeurd overeenkomstig CUR/PBV-Aanbeveling 44, waarbij in het kader van de incidentenmanagement gericht toezicht en opruimfaciliteiten nodig zijn. Gelet hierop heeft het college zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat in het licht van de NRB voor het behalen van een verwaarloosbaar risico een overeenkomstig CUR/PBV-Aanbeveling 44 geïnspecteerde en goedgekeurde vloeistofdichte voorziening nodig is. De desbetreffende beroepsgrond faalt.
2.5. Subsidiair betoogt Reko dat het college ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de kosten die het aanbrengen en keuren van een vloeistofdichte vloer voor haar meebrengt en met de afschrijvingstermijn van de bestaande betonnen verharding. Deze termijn bedraagt vijftien jaar, zodat de huidige vloer, die er ongeveer acht jaar ligt, over zeven jaar aan vervanging toe is en dan zal kunnen worden vervangen door een vloeistofdichte vloer met keuring CUR/PBV-Aanbeveling 44, aldus Reko. In dit verband voert Reko aan dat volgens de NRB in bestaande situaties kan worden volstaan met een aanvaardbaar bodemrisico, indien aanvullende maatregelen niet redelijk lijken, bijvoorbeeld bij grote financiële consequenties. Aan dit beschermingsniveau wordt, zo stelt Reko, met de huidige betonnen verharding van de inspectievloer en de vloer van de sproei-installatie in elk geval voldaan.
2.5.1. Volgens het college is er geen aanleiding om te volstaan met een aanvaardbaar bodemrisico. Het college betoogt dat de NRB aangeeft dat daar pas ruimte voor is als de onredelijkheid van het voorschrijven van een verwaarloosbaar risico is aangetoond en dat deze keuze geen bedrijfseconomische afweging is. In dit geval is de onredelijkheid van een verwaarloosbaar risico volgens het college niet aangetoond.
2.5.2. Ingevolge artikel 5a.1, eerste lid, aanhef en onder g en h, van het Ivb, betrekt het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor een inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken, rekening houdend met de voorzienbare kosten en baten van maatregelen, en met het voorzorg- en preventiebeginsel, de tijd die nodig is om een betere techniek toe te gaan passen en de data waarop de installaties in de inrichting in gebruik zijn of in gebruik worden genomen.
2.5.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 december 2008 in zaken nrs.
200708945/1 en 200708948/1) dient artikel 5a.1, eerste lid, aanhef en onder h, van het Ivb zo te worden uitgelegd, dat het bevoegd gezag bij het bepalen van de voor een inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken kan betrekken de tijd die nodig is voor het omschakelen op een betere beschikbare techniek. Gelet op artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer moet ervan worden uitgegaan, dat ook al in de periode van het omschakelen op andere technieken in een inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Hierbij dient in aanmerking te worden genomen dat de voor een inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken in de loop der tijd een andere inhoud kunnen krijgen. Dit betekent dat het beschermingsniveau, dat wordt bereikt met de toepassing van betere technieken, gedurende de tijd die nodig is om deze technieken toe te passen niet altijd kan worden bereikt. In dat geval dient het bevoegd gezag te beoordelen of binnen de inrichting de toegepaste technieken kunnen worden beschouwd als de voor deze periode in aanmerking komende beste beschikbare technieken.
200708945/1 en 200708948/1) dient artikel 5a.1, eerste lid, aanhef en onder h, van het Ivb zo te worden uitgelegd, dat het bevoegd gezag bij het bepalen van de voor een inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken kan betrekken de tijd die nodig is voor het omschakelen op een betere beschikbare techniek. Gelet op artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer moet ervan worden uitgegaan, dat ook al in de periode van het omschakelen op andere technieken in een inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Hierbij dient in aanmerking te worden genomen dat de voor een inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken in de loop der tijd een andere inhoud kunnen krijgen. Dit betekent dat het beschermingsniveau, dat wordt bereikt met de toepassing van betere technieken, gedurende de tijd die nodig is om deze technieken toe te passen niet altijd kan worden bereikt. In dat geval dient het bevoegd gezag te beoordelen of binnen de inrichting de toegepaste technieken kunnen worden beschouwd als de voor deze periode in aanmerking komende beste beschikbare technieken.
2.5.4. Volgens de NRB moet in bestaande situaties in geval van bodemrisicocategorieën B en C met behulp van (aanvullende) voorzieningen en maatregelen het emissierisico zover worden gereduceerd tot emissiescore 1 - verwaarloosbaar bodemrisico - is bereikt. Pas als de mogelijke onredelijkheid (technisch/financieel) van een verwaarloosbaar bodemrisico naar het oordeel van het bevoegd gezag is aangetoond, kan de haalbaarheid van aanvaardbaar bodemrisico (categorie A*) worden afgewogen. Dit onder strikte randvoorwaarden, waarbij wordt zeker gesteld dat een belasting van de bodem snel en effectief wordt gesignaleerd en wordt geanticipeerd op herstel van de bodem bij eventuele bodembelasting (treffen bodembeschermende voorzieningen en operationeel hebben van doelmatige organisatorische beheersmaatregelen). In een plan van aanpak moet worden vastgelegd wanneer en op welke wijze het bodemrisico wordt teruggebracht.
2.5.5. In voorschrift 3.1.3 is een periode gegeven van zes maanden na het in werking treden van de vergunning waarbinnen de voorgeschreven goedgekeurde vloeistofdichte voorzieningen dienen te zijn gerealiseerd. Na die periode wordt door het college een overeenkomstig CUR/PBV-Aanbeveling 44 geïnspecteerde en goedgekeurde vloeistofdichte voorziening als voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare techniek aangemerkt.
De Afdeling ziet, mede gelet op de omstandigheid dat in voorschrift 3.1.3 op zichzelf geen nieuwe vloeistofdichte vloer wordt vereist, in hetgeen Reko heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het uiterlijk zes maanden na het in werking treden van de vergunning moeten beschikken over een vloeistofdichte voorziening, geïnspecteerd en goedgekeurd overeenkomstig CUR/PBV-Aanbeveling 44, voor haar zodanige kosten en afschrijvingsverliezen meebrengt dat een zodanige voorziening in redelijkheid niet, dan wel niet reeds op dat moment, als voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare techniek zou mogen worden aangemerkt.
Voorts overweegt de Afdeling dat uit de aanvraag niet blijkt dat zeker is gesteld dat, zolang geen bodembeschermende maatregelen en voorzieningen zouden zijn getroffen die leiden tot een verwaarloosbaar risico, een belasting van de bodem snel en effectief wordt gesignaleerd en wordt geanticipeerd op herstel van de bodem bij eventuele bodembelasting.
Het college heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de binnen de inrichting ter plaatse van de sproei-installatie en de inspectievloer toegepaste, niet overeenkomstig CUR/PBV-Aanbeveling 44 geïnspecteerde en goedgekeurde, voorziening na afloop van de in voorschrift 3.1.3 gestelde periode niet als voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare techniek is aan te merken.
Deze beroepsgrond faalt.
2.6. Het beroep is, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het is gericht tegen de bij het bestreden besluit aan de vergunning verbonden voorschriften 3.1.3, onder d, en 10.1.3;
II. verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat.
w.g. Brink w.g. Kuipers
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2008
271-590.