Uitspraak
200801184/1.
Datum uitspraak: 10 december 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
1. de vereniging Werkgeversvereniging WENb, gevestigd te Arnhem
2. 77 leden van de vereniging Werkgeversvereniging WENb,
appellanten,
tegen de uitspraak in zaak nr. 06/3942 van de rechtbank Utrecht van 2 januari 2008 in het geding tussen:
de vereniging Werkgeversvereniging WENb en 77 leden van de WENb
en
het dagelijks bestuur van het Instituut Zorgverzekering voor Ambtenaren Nederland.
1. Procesverloop
Bij besluit van 30 maart 2006 heeft het dagelijks bestuur van het Instituut Zorgverzekering voor Ambtenaren Nederland (hierna: het dagelijks bestuur) het verzoek van de vereniging Werkgeversvereniging WENb, mede namens haar leden, (hierna gezamenlijk: de WENb-leden) om de reserves van het Instituut Zorgverzekering Ambtenaren Nederland die overblijven na opheffing van de Gemeenschappelijke regeling zorgverzekering ambtenaren Nederland mede onder die leden te verdelen, afgewezen.
Bij besluit van 28 september 2006 heeft het dagelijks bestuur het daartegen door de WENb-leden gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 2 januari 2008, verzonden op 7 januari 2008, heeft de rechtbank Utrecht (hierna: de rechtbank) het daartegen door de WENb-leden ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de WENb-leden bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 februari 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 17 maart 2008.
Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 september 2008, waar de WENb-leden, vertegenwoordigd door mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam, vergezeld door J.H. Sommer en P.C.F. van der Vlugt, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. J.F. de Groot en mr. A. de Snoo, beiden advocaat te Amsterdam, vergezeld door L.M.M. Verheijen, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 51, eerste lid, van de Wet gemeenschappelijke regelingen (hierna: de Wgr) kunnen de raden, de colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters van een of meer gemeenten, afzonderlijk of tezamen met provinciale staten, de colleges van gedeputeerde staten of de commissarissen van de Koning, ieder voor zover zij voor de eigen gemeente, onderscheidenlijk provincie bevoegd zijn, een gemeenschappelijke regeling treffen ter behartiging van een of meer bepaalde belangen van die gemeenten of provincies.
Ingevolge artikel 52 eerste lid, voor zover hier van belang, zijn de artikelen 8 tot en met 27 van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, kan bij de regeling een openbaar lichaam worden ingesteld, Het openbaar lichaam is rechtspersoon.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, houdt de voor onbepaalde tijd getroffen regeling bepalingen in omtrent wijziging, opheffing, toetreding en uittreding.
Ingevolge het tweede lid houdt de regeling waarbij een openbaar lichaam wordt ingesteld bepalingen in omtrent de vereffening van het vermogen ingeval dat openbaar lichaam wordt ontbonden.
Ingevolge het derde lid blijft het bij een regeling ingesteld openbaar lichaam na zijn ontbinding voortbestaan voor zover dit tot vereffening van zijn vermogen nodig is.
Ingevolge artikel 93 kunnen aan een regeling als bedoeld in de hoofdstukken I tot en met VII, indien zij daartoe overigens bevoegd zijn, tevens deelnemen:
a. een of meer andere openbare lichamen dan gemeenten, provincies en waterschappen;
b. een of meer andere rechtspersonen, indien hun bestuur bij koninklijk besluit, dat in de Nederlandse Staatscourant wordt geplaatst, daartoe is gemachtigd.
Ingevolge artikel 96, voor zover hier van belang, kunnen de raad en het college van burgemeester en wethouders van een gemeente, provinciale staten en gedeputeerde staten van een provincie onderscheidenlijk het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur van een waterschap, ieder voor zover zij voor de eigen gemeente, de eigen provincie onderscheidenlijk het waterschap bevoegd zijn, een gemeenschappelijke regeling treffen ter behartiging van bepaalde belangen van die gemeente, die provincie onderscheidenlijk dat waterschap met - indien deze daartoe overigens bevoegd zijn - de besturen van:
a. een of meer andere openbare lichamen dan gemeenten, provincies en waterschappen.
b. een of meer andere rechtspersonen, indien zij bij koninklijk besluit dat in de Nederlandse Staatscourant wordt geplaatst, daartoe zijn gemachtigd.
De Gemeenschappelijke regeling zorgverzekering ambtenaren Nederland (hierna: de Regeling) is een regeling zoals bedoeld in artikel 51, eerste lid, van de Wet gemeenschappelijke regelingen.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder d, wordt onder lichaam verstaan: een publiekrechtelijke rechtspersoon.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder e, wordt onder rechtspersoon verstaan: een civielrechtelijke rechtspersoon.
Ingevolge artikel 2 is er een openbaar lichaam. Het draagt de naam Instituut Zorgverzekering Ambtenaren Nederland (I.Z.A. Nederland). Het is gevestigd te Nieuwegein.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, is het belang, bedoeld in artikel 10, eerste lid, van de Wet gemeenschappelijke regelingen, het belang van de aan deze regeling deelnemende lichamen bij het geven van onderling gelijke aanspraken op vergoeding van ziektekosten en kosten, verband houdende met ziekte en andere voorzieningen in ziektezorg, die ten laste komen van bij die lichamen betrokken personen en bij het gezamenlijk dragen van de kosten die het voldoen aan die aanspraken meebrengt.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, is het algemeen bestuur bevoegd onder door hem te stellen voorwaarden als deelnemers toe te laten het personeel dat werkzaam is in een betrekking in dienst van een lichaam of een rechtpersoon als bedoeld in artikelen B2 en B3 van de Algemene burgerlijke pensioenwet.
Ingevolge artikel 41, eerste lid, kan slechts worden overgegaan tot opheffing der regeling nadat op voorstel van het algemeen bestuur tweederde van de algemene besturen van de deelnemende lichamen daartoe heeft besloten.
Ingevolge artikel 42, derde lid, zal hetgeen overblijft nadat verder aan alle verplichtingen is voldaan, aan de deelnemende lichamen worden uitgekeerd in verhouding tot de bijdrage van elk tot het totaal der bijdragen over de laatste verlopen drie kalenderjaren.
Ingevolge het vierde lid zal hetgeen in geval van opheffing ontbreekt ter dekking van nog te verrichten uitgaven, ten laste van de deelnemende lichamen worden omgeslagen naar de in het derde lid bedoelde verhouding.
2.2. De Regeling is naar aanleiding van de inwerkingtreding van de Zorgverzekeringswet per 1 januari 2006 opgeheven. De WENb-leden hebben op grond van artikel 42, derde lid, van de Regeling verzocht om mede in aanmerking te komen voor een uitkering uit hetgeen overblijft nadat na opheffing van de Regeling aan alle verplichtingen is voldaan. Het dagelijks bestuur heeft dit verzoek afgewezen op de grond dat de WENb-leden geen deelnemende lichamen zijn, zoals bedoeld in de Regeling, en deze afwijzing bij het besluit op bezwaar gehandhaafd.
2.3. De WENb-leden betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het dagelijks bestuur zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat zij niet als deelnemende lichamen zoals bedoeld in de Regeling kunnen worden aangemerkt en daardoor geen aanspraak hebben op verdeling van het batig saldo van het IZA. Daarmee heeft de rechtbank volgens hen miskend dat een redelijke uitleg van artikel 42, derde lid, van de Regeling met zich brengt dat zij gelijk gesteld dienen te worden met deelnemende lichamen zoals bedoeld in deze bepaling. Daartoe wijzen zij op de wijze waarop de verdeling van een batig saldo onder de I.Z.A.-regeling 1952 was geregeld en op de speciale positie van de academische ziekenhuizen onder de Regeling.
Voorts betogen de WENb-leden dat de rechtbank artikel 42, derde lid, van de Regeling ten onrechte verbindend heeft geacht. Volgens hen is het in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel om het batig saldo enkel aan de deelnemende lichamen uit te keren en is de Regeling op dit punt, gezien de speciale positie van de academische ziekenhuizen, ook in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
2.3.1. In de toelichting op de in artikel 1 opgenomen begripsbepalingen is vermeld dat in de Regeling onder 'een lichaam' wordt verstaan een aan de regeling deelnemend lichaam (gemeente, provincie) of een lichaam waarvan het personeel als deelnemer is toegelaten. Indien is bedoeld iets te bepalen ten aanzien van alleen de deelnemende lichamen wordt in de Regeling expliciet gesproken van 'deelnemende lichamen'. Wanneer daarentegen sprake is van 'een rechtspersoon' dan wordt een civielrechtelijke rechtspersoon bedoeld. Het personeel van een dergelijke rechtspersoon kan als deelnemer worden toegelaten indien de rechtspersoon voldoet aan de in artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling gestelde voorwaarden. Dit onderscheid in terminologie is blijkens de toelichting aangebracht om verwarring te voorkomen en is in de Regeling consequent doorgevoerd.
Voor de vraag of in de voorliggende zaak aanspraak bestaat op de verdeling van een batig saldo op grond van artikel 42, derde lid, van de Regeling is slechts van belang of sprake is van een aan de Regeling deelnemend lichaam. Niet in geschil is dat geen van de WENb-leden op grond van artikel 93 of 96 van de Wgr als deelnemend lichaam aan de Regeling is toegelaten. Dat personeel van de WENb-leden ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling wel deelnemer aan de Regeling is, betekent niet dat ook de WENb-leden zelf als deelnemende lichamen aan de Regeling kunnen worden aangemerkt. De rechtbank is dan ook terecht tot het oordeel gekomen dat de WENb-leden geen deelnemende lichamen zijn.
Het betoog van de WENb-leden dat de rechtbank hen voorts ten onrechte niet heeft gevolgd in hun stelling dat een redelijke uitleg van artikel 42, derde lid, van de Regeling ertoe noopt hen gelijk te stellen aan een deelnemend lichaam in de zin van de Regeling, faalt. In dit verband wordt het navolgende in aanmerking genomen. Aan de Regeling deelnemende lichamen hebben een andere rechtspositie binnen die regeling dan niet-deelnemende lichamen en rechtspersonen. Zo rust op de deelnemende lichamen ingevolge artikel 16 van de Regeling een inlichtingen- en verantwoordingsplicht en zijn slechts zij ingevolge artikel 38 en 41 van de Regeling bevoegd tot wijziging onderscheidenlijk opheffing van de Regeling. Ingevolge artikel 14, derde lid, van de Regeling dragen ook slechts deelnemende lichamen het financiële risico in geval van een tekort op de jaarrekening en komt een eventueel tekort na opheffing van de Regeling ingevolge artikel 42, vierde lid, slechts ten laste van deze deelnemende lichamen. De verwijzing van de WENb-leden naar de I.Z.A.-regeling 1952 treft geen doel, reeds omdat ook onder de I.Z.A.-regeling 1952 het batig saldo na opheffing slechts werd uitgekeerd aan de aan de gemeenschappelijke regeling deelnemende gemeenten. Voor de door de WENb-leden voorgestane uitleg van artikel 42, derde lid, van de Regeling geeft de positie van de academische ziekenhuizen onder de Regeling evenmin aanleiding, omdat zij op een andere manier bij de Regeling betrokken waren dan de WENb-leden. Hun positie was vastgelegd in de Overeenkomst inzake toelating academische ziekenhuizen, waarin afwijkende bepalingen ten aanzien van het aanhouden van reserves en de uitkering van een eventueel batig saldo waren opgenomen. Deze ziekenhuizen hebben in het kader van de Regeling overeenkomsten gesloten met het I.Z.A., terwijl daarvan in het geval van de WENb-leden geen sprake is.
De hiervoor genoemde feiten en omstandigheden brengen tevens met zich dat niet geoordeeld kan worden dat de door het dagelijks bestuur aan artikel 42, derde lid, van de Regeling gegeven uitleg tot een voor de WENb-leden onredelijke en onbillijke uitkomst leidt of dat van strijd met de door de WENb-leden aangevoerde algemene rechtsbeginselen sprake is. De rechtbank heeft derhalve terecht geen aanleiding gezien om dit artikel onverbindend te achten.
Het betoog faalt.
2.4. De WENb-leden voeren verder aan dat de rechtbank ten onrechte is voorbijgegaan aan hun betoog dat het besluit op bezwaar van 28 september 2006 niet als rechtmatig kan worden aangemerkt, nu niet is voorzien in nadeelcompensatie.
2.4.1. De rechtbank is terecht voorbijgegaan aan dit betoog, omdat de WENb-leden dit in strijd met de goede procesorde voor het eerst ter zitting bij de rechtbank hebben aangevoerd. Het betoog faalt.
2.5. Voorts gaat de Afdeling voorbij aan hetgeen de WENb-leden voor het eerst ter zitting in hoger beroep hebben aangevoerd ten aanzien van het eigendomsrecht van de afgedragen premies en artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak en gesteld noch gebleken is dat de WENb-leden deze beroepsgrond niet reeds bij de rechtbank hebben kunnen aanvoeren, terwijl zij dit gelet op de functie van het hoger beroep hadden behoren te doen, kan dit betoog reeds om die reden niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden.
2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, ambtenaar van Staat.
w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Groenendijk
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 10 december 2008
164-496.