Uitspraak
200709112/1.
Datum uitspraak: 12 november 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de gemeente Rucphen,
appellante,
tegen de uitspraak in zaak nr. 06/6088 van de rechtbank Breda van 21 november 2007 in het geding tussen:
het college van burgemeester en wethouders van Rucphen
en
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
1. Procesverloop
Bij besluit van 7 maart 2006 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de staatssecretaris) de gemeente Rucphen (hierna: de gemeente) een subsidie op grond van de Subsidieregeling ESF-3 verleend voor het project "Zorg voor werk!" (hierna: het project) ten bedrage van maximaal € 615.016,00.
Bij besluit van 26 oktober 2006 heeft de staatssecretaris het daartegen door de gemeente gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 november 2007, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Breda (hierna: de rechtbank) het daartegen door het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de gemeente bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 december 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 6 februari 2008.
De staatssecretaris heeft medegedeeld zich te conformeren aan het oordeel van de Afdeling en afgezien van het indienen van een verweerschrift.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 oktober 2008, waar de gemeente, vertegenwoordigd door A.M.L. Rens en P.M.L. Verheesen, beiden ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. De rechtbank heeft het door het college ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de subsidie is verleend aan de gemeente Rucphen, zijnde een publiekrechtelijke rechtspersoon die zelfstandig kan optreden in het rechtsverkeer. Weliswaar dient het college, aldus de rechtbank, ingevolge artikel 160, eerste lid, aanhef en onder f, van de Gemeentewet te beslissen omtrent het voeren van een procedure, maar bij het voeren van die procedure moet de gemeente op grond van artikel 171, eerste lid, van de Gemeentewet worden vertegenwoordigd door de burgemeester. Nu het beroep is ingesteld door het college, en de rechtbank uit niets is gebleken dat namens de gemeente werd geprocedeerd, is volgens de rechtbank sprake van een beroep dat is ingesteld door een bestuursorgaan van de gemeente dat geen zelfstandig procesbelang heeft bij de door de staatssecretaris aan de gemeente toegekende subsidie, en ook als bestuursorgaan niet bevoegd is om de gemeente in rechte te vertegenwoordigen. Daarbij heeft de rechtbank het college niet gevolgd in de ter zitting ingenomen stellingen dat is bedoeld namens de gemeente in rechte op te treden en dat het college de gemeente rechtsgeldig vertegenwoordigt omdat de burgemeester van het college deel uitmaakt en alle processtukken mede heeft ondertekend.
2.2. De gemeente betoogt met succes dat de rechtbank het ingestelde beroep ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Ingevolge artikel 160, eerste lid, aanhef en onder f, van de Gemeentewet is het college bevoegd om namens de gemeente rechtsgedingen te voeren. Nu van de zijde van het college ter zitting bij de rechtbank desgevraagd is toegelicht dat is beoogd om het beroep in te stellen namens de gemeente, bestond onvoldoende grond om het door het college ingestelde beroep niet-ontvankelijk te verklaren en had de rechtbank het beroep op naam van de gemeente dienen te stellen.
2.3. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.
2.4. De Afdeling zal, doende hetgeen de rechtbank na terugwijzing van de zaak zou behoren te doen, het beroep van de gemeente zelf afdoen.
2.5. Ingevolge artikel 2, aanhef en onder a, van de Kaderwet SZW-subsidies kan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid subsidies verstrekken voor activiteiten welke passen in het werkgelegenheidsbeleid en het arbeidsmarktbeleid.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, kunnen, voor zover hier van belang, onverminderd hoofdstuk 3 van de Financiële-verhoudingswet, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij regeling van de minister ter zake van de verstrekking van subsidie regels worden gesteld met betrekking tot:
a. de activiteiten waarvoor de subsidie kan worden verstrekt en wie daarvoor in aanmerking komt;
b. het bedrag van de subsidie dan wel de wijze waarop dit bedrag wordt bepaald;
e. de verplichtingen van de subsidieontvanger.
Krachtens artikel 3, eerste lid, is de Subsidieregeling ESF-3 (hierna: de Subsidieregeling) vastgesteld.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Subsidieregeling betreft de beschikking tot verlening van projectsubsidie de projectactiviteiten zoals vastgesteld in de bij de subsidie-aanvraag gevoegde projectbeschrijving.
Ingevolge het tweede lid wordt in de beschikking het maximumbedrag bepaald dat aan subsidie tegemoet kan worden gezien. Bij de bepaling van dit bedrag wordt uitgegaan van het totaal van de voorbereidings-, uitvoerings- en beheerskosten van het project zoals door de aanvrager geraamd in zijn subsidieaanvraag, met dien verstande dat bepaalde kostenposten geheel of gedeeltelijk buiten beschouwing kunnen worden gelaten, voor zover de desbetreffende uitgaven redelijkerwijs niet noodzakelijk geacht kunnen worden voor de uitvoering van het project.
Ingevolge het derde lid kunnen aan de beschikking tot verlening van projectsubsidie nadere voorwaarden worden verbonden, voor zover deze noodzakelijk zijn ter waarborging van een juiste uitvoering van het project dan wel het behoud van een goed inzicht in de voortgang van het project.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, komen uitsluitend de kosten die door of op verzoek van de begunstigde daadwerkelijk zijn gemaakt, die ten laste van de begunstigde zijn gebleven en die voor de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van het project noodzakelijk moeten worden geacht, voor subsidiëring in aanmerking. Hierbij wordt Verordening (EG) nr. 1685/2000 in acht genomen.
2.6. Bij besluit van 7 maart 2006 heeft de staatssecretaris een door de gemeente aangevraagde subsidie uit het Europees Sociaal Fonds voor het project verleend op grond van de Subsidieregeling. De staatssecretaris heeft daarbij de in de aanvraag opgenomen indirecte kostenposten 'overheadkosten' ten bedrage van € 398.075,00 en 'kosten na afloop van het project' ten bedrage van € 21.160,00 tezamen bepaald op het lagere bedrag van € 123.008,00, zijnde 10 procent van het totale subsidiebedrag. Daaraan heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat de opgevoerde indirecte kosten gezien de aard en de omvang en in vergelijking met soortgelijke projecten verhoudingsgewijs onaanvaardbaar hoog zijn.
Bij het besluit op bezwaar van 26 oktober 2006 heeft de staatssecretaris zijn besluit van 7 maart 2006, onder verwijzing naar zijn Handleiding Projectadministratie van december 2005 (hierna: de handleiding), gehandhaafd.
2.7. De gemeente betoogt dat haar aanvraag diende te worden beoordeeld aan de hand van toetsingskader dat gold ten tijde van de indiening van haar aanvraag op 15 augustus 2005. Daarin was niets bepaald over de verhouding tussen de hoogte van de directe en indirecte projectkosten. De gemeente betoogt verder dat de in de begroting opgevoerde indirecte kosten voor een relatief kleine gemeente als Rucphen noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het project en dat de staatssecretaris niet heeft gemotiveerd waarom de indirecte kosten zijn gemaximeerd op tien procent. Daarbij wijst zij erop dat medewerkers van het Agentschap SZW tijdens een beoordelingsgesprek op 8 november 2005 een percentage van twintig procent als maximaal mogelijk hebben genoemd.
2.7.1. In artikel 7, tweede lid, van de Subsidieregeling is bepaald op welke wijze de staatssecretaris het maximum subsidiebedrag bepaald. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 september 2008 in zaak nr.
200801037/1) laten de artikelen 7, tweede lid, en 9 van de Subsidieregeling aan de staatssecretaris geen beoordelingsruimte op grond waarvan alle kostenposten die vallen onder indirecte kosten kunnen worden gemaximeerd op een bepaald percentage, zonder per kostenkost te motiveren waarom deze niet, of slechts gedeeltelijk subsidiabel is. Voorts valt, zoals de Afdeling in genoemde uitspraak heeft overwogen, de door de staatssecretaris gehanteerde norm dat hij de indirecte kosten slechts subsidieert voor zover deze niet hoger zijn dan tien procent van de totale projectkosten, niet aan te merken als een voorwaarde als bedoeld in artikel 7, derde lid, van de Subsidieregeling en evenmin als een aan de subsidie verbonden verplichting als bedoeld in de artikelen 4:37 en 4:38 van de Algemene wet bestuursrecht. Hieruit volgt dat de staatssecretaris in zijn besluit op bezwaar van 26 oktober 2006 uitdrukkelijk had moeten motiveren welke kostenposten hij redelijkerwijs niet noodzakelijk achtte.
200801037/1) laten de artikelen 7, tweede lid, en 9 van de Subsidieregeling aan de staatssecretaris geen beoordelingsruimte op grond waarvan alle kostenposten die vallen onder indirecte kosten kunnen worden gemaximeerd op een bepaald percentage, zonder per kostenkost te motiveren waarom deze niet, of slechts gedeeltelijk subsidiabel is. Voorts valt, zoals de Afdeling in genoemde uitspraak heeft overwogen, de door de staatssecretaris gehanteerde norm dat hij de indirecte kosten slechts subsidieert voor zover deze niet hoger zijn dan tien procent van de totale projectkosten, niet aan te merken als een voorwaarde als bedoeld in artikel 7, derde lid, van de Subsidieregeling en evenmin als een aan de subsidie verbonden verplichting als bedoeld in de artikelen 4:37 en 4:38 van de Algemene wet bestuursrecht. Hieruit volgt dat de staatssecretaris in zijn besluit op bezwaar van 26 oktober 2006 uitdrukkelijk had moeten motiveren welke kostenposten hij redelijkerwijs niet noodzakelijk achtte.
Anders dan de gemeente heeft aangevoerd, mocht de staatssecretaris de van na de aanvraag daterende handleiding bij de beoordeling van het project betrekken, aangezien deze handleiding het reeds voorheen ter zake bestendig gevoerde beleid van de staatssecretaris bevat. De staatssecretaris kon bij het besluit op bezwaar echter niet volstaan met slechts de verwijzing naar de in de handleiding opgenomen indicatie voor de maximale aanvaardbare hoogte van de indirecte kosten van tien procent van alle subsidiabele kosten. Hiermee is nog niet per kostenpost beargumenteerd waarom deze niet of slechts gedeeltelijk subsidiabel is. Het besluit van 26 oktober 2006 ontbeert derhalve een deugdelijke motivering. Gelet daarop, behoeft hetgeen de gemeente heeft aangevoerd ten aanzien van de uitlatingen van medewerkers van het Agentschap SZW geen bespreking meer.
2.8. Het beroep is gegrond. Het besluit op bezwaar dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De staatssecretaris dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
2.9. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Breda van 21 november 2007 in zaak nr. 06/6088;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van 26 oktober 2006, kenmerk AGSZW/JA/2006/85201;
V. gelast dat de Staat der Nederlanden (het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) aan de gemeente Rucphen het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 709,00 (zegge: zevenhonderdennegen euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. D. Roemers, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. van Meurs-Heuvel, ambtenaar van Staat.
w.g. Konijnenbelt w.g. Van Meurs-Heuvel
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 november 2008
47-496.