Uitspraak
200801604/1.
Datum uitspraak: 12 november 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellanten sub 1], allen wonend te [woonplaats],
2. het college van burgemeester en wethouders van Ermelo,
3. de stichting Stichting Zorgverlening 's Heeren Loo, gevestigd te Ermelo,
appellanten,
tegen de uitspraak in zaak nr. 07/437 van de rechtbank Zutphen van 8 februari 2008 in het geding tussen:
[appellanten sub 1]
en
het college van burgemeester en wethouders van Ermelo.
1. Procesverloop
Bij besluit van 2 oktober 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Ermelo (hierna: het college) aan de stichting Stichting Zorgverlening 's Heeren Loo (hierna: 's Heeren Loo) vergunning verleend voor het bouwen van vijf zorggebouwen met bergingen op het perceel Molenkamp (ongenummerd) te Ermelo (hierna: het perceel).
Bij besluit van 7 maart 2007 heeft het college het daartegen door [appellanten sub 1] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 februari 2008, verzonden op 19 februari 2008, heeft de rechtbank Zutphen (hierna: de rechtbank) het daartegen door [appellanten sub 1] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 7 maart 2007 vernietigd en het college opgedragen om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellanten sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 maart 2008, het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 maart 2008, en 's Heeren Loo bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 maart 2008, hoger beroep ingesteld. [appellanten sub 1] hebben hun hoger beroep aangevuld bij brief van 29 maart 2008. 's Heeren Loo heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 28 april 2008.
[appellant sub 1A], het college en 's Heeren Loo hebben een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 oktober 2008, waar [appellanten sub 1], vertegenwoordigd door [appellant sub 1A], het college, vertegenwoordigd door mr. R.A. Oosterveer, ambtenaar in dienst van de gemeente, en 's Heeren Loo, vertegenwoordigd door [directeur], bijgestaan door mr. V.A. Textor, advocaat te Zwolle, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 44, eerste lid, van de Woningwet, voor zover thans van belang, mag slechts en moet de reguliere bouwvergunning worden geweigerd, indien:
(…)
c. het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld;
d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk of de standplaats, waarop de aanvraag betrekking heeft, in strijd is met de redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onderdeel a.
Ingevolge artikel 12a, eerste lid, aanhef en onder a, stelt de gemeenteraad een welstandsnota vast, inhoudende beleidsregels waarin in ieder geval de criteria zijn opgenomen die burgemeester en wethouders toepassen bij hun beoordeling of het uiterlijk en de plaatsing van een bouwwerk of standplaats, waarop de aanvraag om bouwvergunning betrekking heeft, in strijd zijn met redelijke eisen van welstand.
2.2. Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 1968" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming "Verpleeginrichting".
Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de planvoorschriften is de op de kaart voor "Verpleeginrichting" aangewezen grond bestemd voor tuinen en erven, zomede de bouw van gebouwen, andere bouwwerken en werken ten dienste van verpleging, zoals sanatoria, gestichten en herstellingsoorden.
2.3. De omstandigheid dat het bestemmingsplan dateert uit 1968 en de maatschappelijke opvattingen omtrent het begrip verpleeginrichting zijn veranderd, laat, anders dan [appellanten sub 1] betogen, onverlet dat dit bestemmingsplan nog steeds van kracht is. Het college heeft dit bestemmingsplan dan ook terecht als uitgangspunt genomen bij de beoordeling van de in geschil zijnde aanvraag om bouwvergunning.
2.4. [appellanten sub 1] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat, nu het bouwplan voorziet in zelfstandige woningen en niet in typisch verpleegkundige voorzieningen en er de nodige gradaties zijn in AWBZ-indicaties, sprake zal zijn van zelfstandige bewoning door de cliënten van 's Heeren Loo, zodat de gebouwen niet worden opgericht om in overeenstemming met de op het perceel rustende bestemming te worden gebruikt.
Volgens [appellanten sub 1] valt bovendien niet uit te sluiten dat de in het bouwplan voorziene appartementen zullen worden gebruikt voor zelfstandige bewoning door derden.
2.4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 13 juli 2005 in zaak nr.
200409527/1), dient bij toetsing van een bouwplan aan een bestemmingsplan niet slechts te worden bezien of het bouwwerk overeenkomstig de bestemming kan worden gebruikt, maar dient mede te worden beoordeeld of het bouwwerk ook met het oog op zodanig gebruik wordt opgericht. Dit houdt in dat een bouwwerk in strijd met de bestemming moet worden geoordeeld indien redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet.
200409527/1), dient bij toetsing van een bouwplan aan een bestemmingsplan niet slechts te worden bezien of het bouwwerk overeenkomstig de bestemming kan worden gebruikt, maar dient mede te worden beoordeeld of het bouwwerk ook met het oog op zodanig gebruik wordt opgericht. Dit houdt in dat een bouwwerk in strijd met de bestemming moet worden geoordeeld indien redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet.
Door het college en 's Heeren Loo is onweersproken gesteld dat in het bouwplan personen zullen worden gehuisvest met een verstandelijke handicap, waarvan enkelen tevens een lichamelijke handicap hebben dan wel moeilijk verstaanbaar gedrag vertonen, deze personen daar op een zogenoemde AWBZ-indicatie verblijven en aangewezen zijn op 24-uurszorg. Voorts is door de rechtbank afdoende gemotiveerd overwogen dat de gebouwen daartoe zijn uitgerust met bijzondere bouwkundige voorzieningen. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het bouwplan zal worden opgericht om in overeenstemming met de bestemming te worden gebruikt.
In de enkele vrees van [appellanten sub 1] dat de woonunits zullen worden gebruikt als logeerruimte voor familieleden van de bewoners of voor de huisvesting van personeel, dan wel dat de woonunits bij gebrek aan belangstelling zullen worden verhuurd aan derden, behoefde de rechtbank geen grond te zien voor een ander oordeel. Indien blijkt van met de bestemming strijdig gebruik, zal in beginsel handhavend moeten worden opgetreden.
Het betoog faalt.
2.5. Het college en 's Heeren Loo betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat [appellanten sub 1] eerst in beroep hebben aangevoerd dat het bouwplan in strijd is met de redelijke eisen van welstand, zodat de rechtbank dit betoog buiten behandeling had moeten laten.
2.5.1. Dit betoog faalt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 7 december 2005 in zaak no.
200501043/1) staat de toetsing door de rechtbank van het besluit op bezwaar naar de feiten en omstandigheden ten tijde daarvan er niet aan in de weg en verbiedt geen rechtsregel dat, binnen de door de wet en de goede procesorde begrensde mogelijkheden, bij de beoordeling van het beroep gronden worden betrokken die na het nemen van dat besluit zijn aangevoerd en niet als zodanig in bezwaar naar voren zijn gebracht. Reeds daarom heeft de rechtbank het betoog van [appellanten sub 1] dat het bouwplan in strijd is met de redelijke eisen van welstand terecht niet buiten behandeling gelaten.
200501043/1) staat de toetsing door de rechtbank van het besluit op bezwaar naar de feiten en omstandigheden ten tijde daarvan er niet aan in de weg en verbiedt geen rechtsregel dat, binnen de door de wet en de goede procesorde begrensde mogelijkheden, bij de beoordeling van het beroep gronden worden betrokken die na het nemen van dat besluit zijn aangevoerd en niet als zodanig in bezwaar naar voren zijn gebracht. Reeds daarom heeft de rechtbank het betoog van [appellanten sub 1] dat het bouwplan in strijd is met de redelijke eisen van welstand terecht niet buiten behandeling gelaten.
2.6. Het college en 's Heeren Loo betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college het stempeladvies van de welstandscommissie Gelders Genootschap (hierna: de welstandscommissie) van 31 augustus 2006 en de toelichting daarop van 16 oktober 2006 niet zonder nadere motivering aan het besluit op bezwaar ten grondslag heeft mogen leggen.
2.6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 22 maart 2006 in zaak nr.
200506325/1), mag het college, hoewel hij niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan het advies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in de regel geen nadere toelichting, tenzij de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie. Dit is slechts anders indien het advies van de welstandscommissie naar inhoud en wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het college dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen.
200506325/1), mag het college, hoewel hij niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan het advies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in de regel geen nadere toelichting, tenzij de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie. Dit is slechts anders indien het advies van de welstandscommissie naar inhoud en wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het college dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen.
In voormelde toelichting van 16 oktober 2006 wordt verwezen naar een verslag van een vooroverleg van de welstandscommissie van 4 november 2004 en een eerder advies van 24 januari 2005. Hieruit blijkt dat de welstandscommissie, na raadpleging van een landschapsdeskundige, toen van oordeel was dat het bouwplan in strijd is met de redelijke eisen van welstand. Het bouwplan, dat zich kenmerkt door een extensieve stedelijke invulling met uitgestrekte lage blokvormen direct aan nieuw ontwikkelde lanen gelegen, sloot volgens de welstandscommissie niet aan op de van toepassing zijnde Welstandsnota Ermelo (hierna: de welstandsnota), waarin als aanvullend beleidsuitgangspunt voor 's Heeren Loo is neergelegd het handhaven van de ruimtelijke opzet van op zichzelf staande gebouwen in een parkachtige context. Zoals 's Heeren Loo ter zitting heeft toegelicht, is nadien een aangepast bouwplan ter toetsing voorgelegd aan de welstandscommissie. In dit bouwplan is, voor zover van belang, op sommige plaatsen een aantal pergola-achtige constructies aangebracht als overgang tussen bebouwing en openbaar gebied. Bij stempeladvies van 31 augustus 2006 heeft de welstandscommissie een positief advies over dit bouwplan uitgebracht. In de toelichting van 16 oktober 2006 verwijst de welstandscommissie naar het advies van 4 november 2004 en het advies van 24 januari 2005 waarin is aangegeven, aldus de welstandscommissie, dat de plannen afwijken van de welstandscriteria. Omdat met het nieuw vastgestelde stedenbouwkundige plan er sprake is van andere criteria, kan worden ingestemd met de hogere dichtheid van de bebouwing.
De Afdeling begrijpt uit deze toelichting dat de welstandscommissie ook in oktober 2006 nog van oordeel was dat het bouwplan niet strookte met de op 's Heeren Loo toegesneden maatstaven in de op 23 april 2004 door de raad van de gemeente Ermelo (hierna: de gemeenteraad) op grond van artikel 12a van de Woningwet vastgestelde welstandsnota en dat zij tot haar positieve advies is gekomen op basis van van die nota afwijkende maatstaven in het Masterplan 's Heeren Loo/Loozenoord, waarvan de status niet duidelijk is. Weliswaar wordt op pagina 97 van de welstandsnota opgemerkt dat voor de stedenbouwkundige visie als beleidsstuk van toepassing is het Masterplan 's Heeren Loo/Loozenoord, doch nu dit beleidsstuk in april 2004 nog niet voorhanden was, valt niet aan te nemen dat de gemeenteraad - zijnde het bevoegde orgaan voor het vaststellen van beleidsuitgangspunten ter zake van de welstand - met deze verwijzing beoogd heeft op voorhand in te stemmen met van de als essentieel aangeduide maatstaven in de nota afwijkende maatstaven in een toekomstig masterplan.
Op grond van het vorenoverwogene ziet de Afdeling grond voor het oordeel dat het college het stempeladvies van 31 augustus 2006 en de toelichting daarop van 16 oktober 2006 niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen. De rechtbank is, zij het op andere gronden, tot dezelfde conclusie gekomen.
Het betoog faalt.
2.7. De hoger beroepen van [appellanten sub 1], het college en
's Heeren Loo zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verstaat dat de secretaris van de Raad van State van de gemeente Ermelo griffierecht ten bedrage van € 433,00 (zegge: vierhonderddrieëndertig euro) heft.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. C.J.M. Schuyt en mr. K.J.M. Mortelmans, leden, in tegenwoordigheid van
mr. R.G.P. Oudenaller, ambtenaar van Staat.
w.g. Vlasblom w.g. Oudenaller
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 november 2008
190-531.