Uitspraak
200800986/1.
Datum uitspraak: 12 november 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de raad van de gemeente Hof van Twente,
appellant,
tegen de uitspraak in zaak nr. 07/580 van de rechtbank Almelo van 28 december 2007 in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Ecolab B.V.
en
de raad van de gemeente Hof van Twente.
1. Procesverloop
Bij besluit van 12 september 2006 heeft de raad van de gemeente Hof van Twente (hierna: de gemeenteraad) een verzoek van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Ecolab B.V. (hierna: Ecolab) om vergoeding van planschade afgewezen.
Bij besluit van 17 april 2007 heeft de gemeenteraad het daartegen door Ecolab gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 28 december 2007, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Almelo (hierna: de rechtbank) het daartegen door Ecolab ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de gemeenteraad een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de gemeenteraad bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 februari 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn bij brieven van 3 maart 2008 en 15 april 2008 aangevuld.
Ecolab heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 oktober 2008, waar de gemeenteraad, vertegenwoordigd door mr. P. Braamhaar, ambtenaar in dienst van de gemeente Hof van Twente, en Ecolab, vertegenwoordigd door mr. T. ten Have, werkzaam bij Ten Have Advies, vergezeld door B. Mets, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 49 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), zoals die bepaling tot 1 september 2005 luidde, kent de gemeenteraad, voor zover een belanghebbende ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
2.2. Voor de beoordeling van een verzoek om schadevergoeding op de voet van artikel 49 WRO Pro dient te worden onderzocht of een belanghebbende door een wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de gestelde schadeveroorzakende planologische maatregel te worden vergeleken met het voordien geldende planologische regime. Daarbij is wat betreft het oude planologische regime niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van dat regime maximaal kon worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking van die mogelijkheden heeft plaatsgevonden.
2.3. Ecolab is eigenaar van een perceel, gelegen aan de Langenhorsterweg 6 te Ambt Delden, kadastraal bekend Ambt Delden, sectie I, nr. 1595 (hierna: het perceel). Op dat perceel is het bedrijf van Ecolab gevestigd, dat reinigings- en desinfectiemiddelen vervaardigd.
Aan het afgewezen verzoek heeft Ecolab, als rechtsopvolgster onder algemene titel van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Kleencare Hygiëne B.V. (hierna: Kleencare), ten grondslag gelegd dat de vaststelling op 27 juli 2000 van het bestemmingsplan Buitengebied Ambt Delden tot een wijziging van de bestemming van het perceel en een beperking van het bebouwingsvlak en de hoogte van de toegestane bebouwing heeft geleid.
2.4. In de besluiten van 12 september 2006 en 17 april 2007 heeft de gemeenteraad zich onder verwijzing naar het Streekplan Twente 1990, door provinciale staten van Overijssel vastgesteld bij besluit van 12 december 1990 en gewijzigd bij besluit van 20 oktober 1999 (hierna: het streekplan), en de Handleiding en beleidsregels inzake toepassing Wet en Besluit op de Ruimtelijke Ordening, vastgesteld door gedeputeerde staten van Overijssel bij besluit van 16 december 1997 (hierna: de handleiding), op het standpunt gesteld dat de planologische wijziging voor Kleencare voorzienbaar was. Volgens de gemeenteraad had Kleencare duidelijk kunnen zijn dat de planologisch situatie in voor haar nadelige zin zou veranderen en heeft zij, door niettemin geen gebruik te maken van de bestaande bouwmogelijkheden, het risico van de voor haar nadelige planologische wijziging aanvaard.
2.5. In hoger beroep betoogt de gemeenteraad dat de rechtbank ten onrechte onder verwijzing naar uitspraken van de Afdeling heeft overwogen dat het streekplan en de handleiding geen concrete beleidsvoornemens behelzen die op het perceel betrekking hebben en dat Kleencare de relevante planologische wijziging derhalve niet heeft kunnen voorzien. Daartoe voert de gemeenteraad aan dat de rechtbank aldus heeft miskend dat de uitspraken van de Afdeling niet op een vergelijkbare situatie betrekking hebben en dat het streekplan en de handleiding zodanig concreet zijn dat Kleencare met de wijziging rekening had kunnen houden.
2.5.1. Bij de beantwoording van de vraag of er sprake is van aanvaarding door Kleencare van het risico dat de bouwmogelijkheden op het perceel zouden vervallen, is van belang of de voortekenen van de voor Kleencare nadelige planwijziging reeds enige tijd zichtbaar waren. Om risicoaanvaarding te mogen aannemen, is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 11 mei 2000 in zaak nr. 199902237/1, BR 2001, 228), bepalend dat, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie op het perceel zou gaan veranderen, in een voor die eigenaar negatieve zin.
Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
2.5.2. In het streekplan is vermeld, voor zover thans van belang, dat nieuwe bebouwing en grondgebruiksvormen, die niet functioneel zijn gebonden aan het landelijk gebied, daarin niet toelaatbaar zijn, dat uitbreiding van niet-functioneel aan het landelijk gebied gebonden gebruiksvormen wordt tegengegaan en dat deze beleidslijn in de handleiding nader is uitgewerkt. In de handleiding is vermeld, voor zover thans van belang, dat de ontwikkelingen van de niet-functioneel aan het buitengebied gebonden functies zeer beperkt zijn, dat bestaande functies zo strak mogelijk dienen te worden ingekaderd en nieuwe functies in beginsel zijn uitgesloten, dat bestaande bedrijven en activiteiten buiten de sfeer van landbouw, natuur en recreatie, die redelijkerwijs niet verplaatsbaar zijn, in het bestemmingsplan een specifieke bestemming dienen te krijgen en dat voor bedrijven die het milieu belasten in de voorschriften dient te zijn geregeld dat na bedrijfsbeëindiging alleen milieuvriendelijker bedrijvigheid is toegestaan.
Deze in duidelijke bewoordingen gestelde beleidsvoornemens zijn dusdanig concreet, in die zin dat zij onmiskenbaar ook op het perceel betrekking hadden, dat Kleencare kon verwachten dat een wijziging van het bestemmingsplan in voor haar nadelige zin zou uitpakken. Het beleid strekte er immers toe dat bestaande bebouwingsmogelijkheden van niet aan het buitengebied gebonden gebruiksvormen niet ongewijzigd zouden voortbestaan of zouden komen te vervallen. Verder zijn, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, de bij de partiële wijziging van het streekplan geregelde uitzonderingen in dit geval niet aan de orde. Dit geval is dan ook niet vergelijkbaar met de gevallen waarop de door de rechtbank aangehaalde jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 3 oktober 2007 in zaak nr. 200700855/1, BR 2007, p. 1048) betrekking heeft. Dat betekent dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat Kleencare de voor haar relevante planologische mutatie niet heeft kunnen voorzien.
Het betoog slaagt.
2.6. Het hoger beroep is gegrond. Hetgeen voor het overige is aangevoerd, behoeft geen bespreking meer. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door Ecolab tegen het besluit van 17 april 2007 ingestelde beroep beoordelen in het licht van de daartegen in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden, voor zover daarop, na hetgeen hiervoor is overwogen, nog moet worden beslist.
2.7. Ecolab heeft betoogd dat de gemeenteraad heeft miskend dat ten tijde van belang concrete pogingen zijn gedaan de onder het oude planologische regime nog bestaande bouwmogelijkheden te benutten, alvorens deze door de planologische wijziging zouden worden gefrustreerd. Daartoe heeft zij aangevoerd dat Kleencare onder het oude regime verschillende bouwvergunningen heeft aangevraagd en verkregen en dat een effectieve bedrijfsvoering met zich brengt dat uitbreiding vanuit de bestaande bebouwing en niet louter ter bescherming van de onder het oude regime bestaande bouwmogelijkheden plaatsvindt.
2.7.1. Het betoog faalt. Ecolab heeft niet aannemelijk gemaakt dat de door haar bedoelde aanvragen betrekking hebben op of nauw samenhangen met bouwmogelijkheden die onder het nieuwe planologische regime niet meer zijn te realiseren. Daarom bestaat geen grond voor het oordeel dat zij het risico van de planologische wijziging niet heeft aanvaard. Dat betekent dat de door haar gestelde schade voor haar rekening dient te blijven.
2.8. Het inleidende beroep is ongegrond.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Almelo van 28 december 2007 in zaak nr. 07/580;
III. verklaart het door de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Ecolab B.V. bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. C.H.M. van Altena, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, ambtenaar van Staat.
w.g. Polak w.g. Hazen
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 november 2008
452.