Uitspraak
200707747/1
Datum uitspraak: 5 november 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Natuur en Milieu, gevestigd te Utrecht, en de vereniging Vereniging Milieufederatie Noord-Holland, gevestigd te Zaandam,
appellanten,
en
de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 26 september 2007 heeft de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat (hierna: de staatsecretaris) de bij besluit van 6 juni 1989 aan de rechtsvoorganger Reliant van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Nuon Power Generation B.V. (hierna: Nuon) verleende vergunning als bedoeld in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: Wvo) ingetrokken. Bij hetzelfde besluit is een vergunning als bedoeld in artikel 1, eerste en derde lid, van de Wvo verleend voor een periode van tien jaar, gerekend vanaf het moment dat de vergunning van kracht wordt, voor het lozen met behulp van een werk van afvalwater afkomstig van de elektriciteitscentrale Hemweg, gelegen aan de Petroleumhaven 1 te Amsterdam, op de Adenhaven, de Ashaven, de Jan van Riebeeckhaven, het koelwaterkanaal en het kortsluitkanaal, alsmede voor het op een andere wijze dan met behulp van een werk brengen van afvalstoffen, verontreinigde stoffen en/of schadelijke stoffen, op de Adenhaven en de Jan van Riebeeckhaven. Dit besluit is op 4 oktober 2007 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben de stichting Stichting Natuur en Milieu en de vereniging Vereniging Milieufederatie Noord-Holland (hierna: Natuur en Milieu en de Milieufederatie) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 november 2007, beroep ingesteld.
De staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 september 2008, waar Natuur en Milieu en de Milieufederatie, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. C.R. Duurland en drs. D.A. Stoppelenburg, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Nuon, vertegenwoordigd door [gemachtigden], als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. De elektriciteitscentrale Hemweg bestaat uit een aardgasgestookte eenheid en een kolengestookte eenheid. Beide lozen koelwater en de laatste is voorzien van een rookgasontzwavelingsinstallatie en een afvalwaterbehandelingsinstallatie.
2.2. Ter zitting hebben Natuur en Milieu en de Milieufederatie ingetrokken de beroepsgronden inzake de coördinatie van de aanvraag om een vergunning krachtens de Wvo met de aanvragen om vergunningen krachtens de Wet milieubeheer en de Wet op de waterhuishouding, het ontbreken van een norm voor chemisch en biochemisch zuurstofverbruik (CZV/BZV), het ontbreken van emissie-eisen voor PAK, dioxines en furanen, de beoordeling van de chloordosering en de lozing van Adipine.
2.3. De staatssecretaris stelt dat het beroep voor zover dat betrekking heeft op het niet toetsen aan het BREF Energy Efficiency, het niet adequaat modelleren van de warmtelozing en het niet stellen van een maximum aan onopgeloste bestanddelen niet-ontvankelijk moet worden verklaard, omdat volgens hem deze gronden niet als zienswijze tegen het ontwerpbesluit naar voren zijn gebracht.
2.3.1. Ingevolge artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), voor zover hier van belang, kan geen beroep worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht.
Dit artikel moet aldus worden uitgelegd dat een belanghebbende geen beroep kan instellen tegen onderdelen van een besluit waarover hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij het niet naar voren brengen van een zienswijze hem redelijkerwijs niet kan worden verweten.
Bij besluiten inzake een Wvo-vergunning zijn uitsluitend beslissingen omtrent afzonderlijke lozingen als zelfstandig te beschouwen besluitonderdelen te onderscheiden.
2.3.2. De beroepsgronden betreffende toetsing aan het BREF Energy Efficiency en de modellering van de warmtelozing hebben betrekking op de lozing van koelwater. De beroepsgrond betreffende het stellen van emissienormen aan onopgeloste bestanddelen heeft betrekking op de lozing van het effluent van de afvalwaterbehandelingsinstallatie. Zowel Natuur en Milieu als de Milieufederatie hebben een of meer zienswijzen naar voren gebracht die betrekking hebben op de lozing van koelwater en hebben een of meer zienswijzen naar voren gebracht die betrekking hebben op de lozing van het effluent van de afvalwaterbehandelingsinstallatie.
Anders dan de staatssecretaris stelt bestaat dan ook geen grond om het beroep in zoverre niet-ontvankelijk te verklaren.
2.4. Ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Wvo worden aan een vergunning voorschriften verbonden tot bescherming van de belangen, waarvoor het vereiste van vergunning is gesteld. Ingevolge artikel 7, vijfde lid, van de Wvo zijn met betrekking tot een vergunning, als de onderhavige, onder meer de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het bevoegd gezag een zekere beoordelingsvrijheid toe.
2.5. Natuur en Milieu en de Milieufederatie voeren aan dat in de voorschriften 6 tot en met 9 bij de vergunning ten onrechte niet is vastgelegd of en op welke termijn de ingevolge die voorschriften uit te voeren onderzoeken tot appellabele besluiten zullen leiden.
2.5.1. In de aan de vergunning verbonden voorschriften 6 tot en met 9, die dezelfde structuur hebben, is wat betreft de daarin neergelegde onderzoeksverplichtingen geregeld dat vergunninghoudster binnen een bepaalde termijn een onderzoeksvoorstel moet indienen (eerste lid), dat het voorstel de goedkeuring behoeft van Rijkswaterstaat (tweede lid) en dat het onderzoek binnen de aangegeven termijn moet zijn uitgevoerd en gerapporteerd aan Rijkswaterstaat (derde lid). De goedkeuring in het tweede lid is een besluit waartegen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend. Wat betreft de verplichtingen in het eerste en derde lid is in deze vergunning niet voorzien in een dergelijk besluit. Dat neemt niet weg dat een gevolg van de uitkomsten van het onderzoek kan zijn dat een melding wordt ingediend of een procedure tot wijziging van de vergunning in gang wordt gezet. Naar het oordeel van de Afdeling kan niet worden gezegd dat de staatssecretaris de desbetreffende voorschriften in redelijkheid niet toereikend heeft kunnen achten.
De beroepsgrond faalt.
2.6. Natuur en Milieu en de Milieufederatie voeren aan dat in de vergunning ten onrechte geen maatregelen ter beperking van de visintrek zijn opgenomen.
2.6.1. De Wvo ziet op het tegengaan en het voorkomen van verontreiniging van oppervlaktewater. Visintrek is niet een aspect dat binnen het kader van de vergunningverlening als bedoeld in die wet aan de orde komt.
De beroepsgrond faalt.
2.7. Natuur en Milieu en de Milieufederatie voeren aan dat er getoetst had moeten worden aan het BREF Energy Efficiency, dat geen adequate modellering van de warmtelozing is uitgevoerd, alsmede dat ten onrechte in de vergunning geen verplichting is opgenomen om onderzoek te doen naar de mogelijkheden voor hergebruik van restwarmte.
2.7.1. In het bestreden besluit wordt melding gemaakt van een door Rijkswaterstaat uitgevoerde driedimensionale modellering van de warmtelozing. In het deskundigenbericht is dit aspect behandeld en vermeld dat de modellering toereikend is. Er is geen aanleiding om in zoverre aan de juistheid van het deskundigenbericht te twijfelen. Gelet hierop en nu Natuur en Milieu en de Milieufederatie op geen enkele wijze hun standpunt met argumenten hebben onderbouwd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit in zoverre niet op een deugdelijke motivering berust.
De Wvo ziet op het tegengaan en het voorkomen van verontreiniging van oppervlaktewater. Hergebruik van restwarmte en energie efficiency als zodanig zijn geen aspecten die binnen het kader van de vergunningverlening als bedoeld in de Wvo aan de orde kunnen komen, tenzij er een samenhang is met de temperatuur van het te lozen koelwater. Uit het deskundigenbericht blijkt dat de modellering van de warmtelozing blijft binnen de in het CIW-rapport Beoordelingssystematiek warmtelozingen gestelde uitgangspunten. Niet is aannemelijk gemaakt dat dit berust op onjuiste gegevens. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het niet nodig is om onderzoek te doen naar de mogelijkheden voor hergebruik van restwarmte, noch om te toetsen aan (het concept van) het BREF Energy Efficiency.
De beroepsgronden falen.
2.8. Natuur en Milieu en de Milieufederatie voeren aan dat de condensorpijpen van een legering van koper en nikkel in de aardgasgestookte eenheid ten onrechte als beste beschikbare technieken worden beschouwd, dat er geen juridische grondslag is voor het door de staatssecretaris ter bepaling van de beste beschikbare technieken gehanteerde onderscheid tussen bestaande en nieuwe installaties en dat in zoverre in ieder geval een onderzoeksplicht in de vergunningvoorschriften had moeten worden opgenomen.
2.8.1. Bij de beoordeling van de vraag of de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast, heeft de staatssecretaris het BREF-document "Reference Document on the application of Best Available Techniques to Industrial Cooling Systems" van december 2001 (hierna: het BREF Koelsystemen) betrokken.
2.8.2. Volgens het deskundigenbericht zijn er geen aanknopingspunten voor het oordeel dat pijpen van een legering van koper en nikkel in bestaande condensoren op grond van het BREF Koelsystemen niet kunnen worden beschouwd als toepassing van de beste beschikbare technieken. Verder komt in het BREF Koelsystemen tot uitdrukking dat te dien aanzien onderscheid kan worden gemaakt tussen bestaande en nieuwe installaties. In hetgeen Natuur en Milieu en de Milieufederatie aanvoeren, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het gebruik van pijpen met een legering van koper en nikkel in de condensoren niet kan worden aangemerkt als een toepassing van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken. Gelet op het vorenstaande heeft de staatssecretaris zich verder in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat onderzoek op dit punt niet nodig is.
De beroepsgrond faalt.
2.9. Natuur en Milieu en de Milieufederatie voeren aan dat ten onrechte aan de vergunning niet een voorschrift is verbonden dat verplicht tot het doen van onderzoek naar het niveau van de lozing van zware metalen en de ter reductie daarvan te treffen voorzieningen.
2.9.1. Bij de beoordeling van de vraag of de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast, heeft de staatssecretaris het BREF-document "Reference Document on Best available Techniques for Large Combustion Plants" van juli 2006 (hierna: het BREF Grote stookinstallaties) betrokken.
Mede op grond daarvan is vanaf 31 oktober 2007 voor de lozing van de zware metalen chroom, koper, nikkel, lood en zink in voorschrift 2 een norm van 0,25 mg/l gesteld aan de som van de emissies van deze metalen. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat deze waarde in overeenstemming is met het BREF Grote stookinstallaties. In het deskundigenbericht wordt verder aangegeven dat met de gestelde norm de bestaande lozingen worden verlaagd en dat de restlozing, uitgaande van de door verweerder tevens in aanmerking genomen beoordelingssystematiek van de Commissie Integraal Waterbeheer, geen overschrijding van het zogeheten Maximaal Toelaatbaar Risico tot gevolg heeft. In hetgeen Natuur en Milieu en de Milieufederatie aanvoeren ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat bedoelde norm zich niet verdraagt met het BREF Grote stookinstallaties. Verder heeft de staatssecretaris in redelijkheid kunnen afzien van het aan de vergunning verbinden van een voorschrift dat verplicht tot het doen van onderzoek om de lozing van zware metalen terug te brengen.
De beroepsgrond faalt.
2.10. Natuur en Milieu en de Milieufederatie voeren aan dat de lozingseis voor kwik te hoog is.
2.10.1. De staatssecretaris heeft zich wat betreft de in voorschrift 2 gestelde lozingseis voor kwik van 0,02 mg/l vanaf 31 oktober 2007 mede gebaseerd op het BREF Grote stookinstallaties. Voorschrift 2 is volgens hem in overeenstemming met het BREF Grote stookinstallaties. Aangezien, zoals ook uit het deskundigenbericht blijkt, dit standpunt juist is, heeft de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen, dat de lozingseis voor kwik toereikend is.
De beroepsgrond faalt.
2.11. Natuur en Milieu en de Milieufederatie voeren aan dat ten onrechte geen maximum is gesteld aan onopgeloste bestanddelen in het effluent van de afvalwaterbehandelingsinstallatie.
2.11.1. Volgens het deskundigenbericht bestaan die onopgeloste bestanddelen grotendeels uit het vliegas dat afkomstig is van de kolengestookte eenheid. De lozing van onopgeloste bestanddelen is aangevraagd en wel met een emissiegrenswaarde van 30 mg/l. Ter zitting is gebleken dat het niet stellen van een emissiegrenswaarde voor onopgeloste bestanddelen in het effluent van de afvalwaterbehandelingsinstallatie een omissie is. Het bestreden besluit is in zoverre genomen in strijd met het algemeen rechtsbeginsel dat eist dat een besluit zorgvuldig dient te worden genomen.
De beroepsgrond slaagt.
2.12. Natuur en Milieu en de Milieufederatie voeren aan dat in voorschrift 2, derde lid, voor het totaal aan stikstofverbindingen (N-totaal) ten onrechte alleen een streefwaarde van 50 mg/l is gesteld. Zij betogen dat een onderzoeksverplichting dienaangaande had moeten worden opgenomen.
2.12.1. In tabel 4.71 van het BREF Grote stookinstallaties dat door de staatssecretaris bij het bestreden besluit is betrokken, is voor "nitrogen compounds" (N-totaal) een emissiewaarde van 50 mg/l opgenomen. Het als grenswaarde stellen van deze waarde zou volgens de staatssecretaris neerkomen op een impliciete weigering van de vergunning, omdat op voorhand duidelijk is dat deze waarde in de praktijk incidenteel zal worden overschreden. Bovendien is dit een landelijk probleem dat bij meer kolengestookte centrales speelt en waarnaar door KEMA momenteel onderzoek wordt verricht. Het zou dan ook niet zinvol zijn Nuon een onderzoeksplicht dienaangaande op te leggen. Tenslotte is in voorschrift 2.4 bepaald dat een overschrijding van de streefwaarde bij Rijkswaterstaat dient te worden gemeld en dat in overleg met Rijkswaterstaat moet worden vastgesteld op welke wijze deze streefwaarde alsnog, zo snel mogelijk kan worden gerealiseerd.
Mede gelet op het lopende onderzoek van KEMA, waarbij Nuon zou kunnen aansluiten, is in deze procedure niet gebleken waarom Nuon er niet toe wordt verplicht te onderzoeken of en hoe de emissie van N-totaal kan worden beperkt tot maximaal 50 mg/l. Het besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd.
De beroepsgrond slaagt.
2.13. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor zover daarbij niet een grenswaarde is gesteld aan het gehalte van zogenoemde onopgeloste bestanddelen in het effluent van de afvalwaterbehandelingsinstallatie en geen onderzoeksverplichting is opgelegd ten aanzien van de emissie van N-totaal.
2.14. De staatsecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat van 26 september 2007, voor zover daarbij niet een grenswaarde is gesteld aan het gehalte van zogenoemde onopgeloste bestanddelen in het effluent van de afvalwaterbehandelingsinstallatie en geen onderzoeksverplichting is opgelegd ten aanzien van de emissie van het totaal aan stikstofverbindingen;
III. draagt de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat op binnen acht weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
IV. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
V. veroordeelt de staatsecretaris tot vergoeding van bij de Stichting Natuur en Milieu en de Vereniging Milieufederatie Noord-Holland in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 322,00 (zegge: driehonderdtweeëntwintig euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Verkeer en Waterstaat) aan de Stichting Natuur en Milieu en de Vereniging Milieufederatie Noord-Holland onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
VI. gelast dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Verkeer en Waterstaat) aan de Stichting Natuur en Milieu en de Vereniging Milieufederatie Noord-Holland het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, ambtenaar van Staat.
w.g. Brink w.g. Melse
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 5 november 2008
191-579.