Uitspraak
200707751/1
Datum uitspraak: 5 november 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Mestverwerking Gelderland, gevestigd te Arnhem,
appellante,
en
het college van dijkgraaf en heemraden van waterschap Vallei en Eem,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 13 september 2007 heeft het college van dijkgraaf en heemraden van waterschap Vallei en Eem (hierna: het college) opnieuw voorschriften verbonden aan de bij besluit van 22 juni 2006 aan de stichting Stichting Mestverwerking Gelderland (hierna: SMG) verleende vergunning als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: Wvo) voor het via een persleiding lozen van afvalwater van een kalvergierbewerkingsinstallatie te Stroe op de rioolwaterzuiveringsinstallatie Ede (hierna: de rwzi).
Tegen dit besluit heeft SMG bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 november 2007, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. SMG en het college hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
Het college heeft nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 september 2008, waar SMG, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. J. van Oorschot, ing. B. Baan en ir. E. van 't Oever, ambtenaren van het waterschap, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Bij uitspraak van 27 juni 2007 in zaak nr.
200606166/1heeft de Afdeling het besluit van 22 juni 2006 tot verlening van een vergunning als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Wvo gedeeltelijk vernietigd. Bij het bestreden besluit van 13 september 2007 heeft het college opnieuw het debiet te lozen afvalwater beperkt en opnieuw grenswaarden gesteld met betrekking tot de concentratie van stikstof in het te lozen afvalwater.
200606166/1heeft de Afdeling het besluit van 22 juni 2006 tot verlening van een vergunning als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Wvo gedeeltelijk vernietigd. Bij het bestreden besluit van 13 september 2007 heeft het college opnieuw het debiet te lozen afvalwater beperkt en opnieuw grenswaarden gesteld met betrekking tot de concentratie van stikstof in het te lozen afvalwater.
2.2. SMG heeft ter zitting de beroepsgrond met betrekking tot het uurdebiet te lozen afvalwater ingetrokken.
2.3. Ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Wvo worden aan een vergunning voorschriften verbonden tot bescherming van de belangen, waarvoor het vereiste van vergunning is gesteld.
Ingevolge artikel 7, vijfde lid, van de Wvo zijn met betrekking tot een vergunning als de onderhavige onder meer de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de lozing kan veroorzaken voor de kwaliteit van het oppervlaktewater of de doelmatige werking van het betrokken zuiveringstechnische werk door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
2.4. SMG kan zich niet verenigen met de in voorschrift 2.3 gestelde grenswaarden met betrekking tot stikstof, inhoudende dat, gemeten ter plaatse van meetpunt 1, in het geloosde afvalwater de concentratie N-totaal niet meer mag bedragen dan 300 mg/l en de gemiddelde concentratie N-totaal niet meer mag bedragen dan 150 mg/l.
2.4.1. Tussen partijen is niet in geschil dat het ter naleving van deze grenswaarden nodig is een extra koolstofbron toe te voegen aan het afvalwater.
Volgens het college kan deze maatregel worden beschouwd als beste beschikbare techniek. Door SMG wordt dit bestreden. Zij erkent dat het toevoegen van een extra koolstofbron aan het afvalwater technisch mogelijk is, maar betoogt dat deze maatregel vanwege de daaraan verbonden kosten niet kan worden beschouwd als een voor de lozing in aanmerking komende beste beschikbare techniek. Volgens SMG moet worden gevreesd dat het doorberekenen van deze kosten zal leiden tot het verlies van klanten.
2.4.2. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, wordt onder beste beschikbare technieken verstaan:
"voor het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu meest doeltreffende technieken om de emissies en andere nadelige gevolgen voor het milieu, die een inrichting kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk te beperken, die - kosten en baten in aanmerking genomen - economisch en technisch haalbaar in de bedrijfstak waartoe de inrichting behoort, kunnen worden toegepast, en die voor degene die de inrichting drijft, redelijkerwijs in Nederland of daarbuiten te verkrijgen zijn; daarbij wordt onder technieken mede begrepen het ontwerp van de inrichting, de wijze waarop zij wordt gebouwd en onderhouden, alsmede de wijze van bedrijfsvoering en de wijze waarop de inrichting buiten gebruik wordt gesteld".
2.4.3. Gelet op deze omschrijving dient de economische haalbaarheid van een techniek te worden gerelateerd aan de bedrijfstak waartoe de inrichting behoort. In dit geval kunnen echter, vanwege het geringe aantal kalvergierbewerkingsinstallaties, aan de bedrijfstak onvoldoende aanknopingspunten worden ontleend om te bepalen of het toevoegen van een extra koolstofbron economisch haalbaar in de bedrijfstak kan worden toegepast. Verder is in de Regeling aanwijzing BBT-documenten, waarin documenten zijn aangewezen waarmee het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor een inrichting of een lozing in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening moet houden, geen document aangewezen dat betrekking heeft op het lozen van afvalwater afkomstig van een kalvergierbewerkingsinstallatie. Deze omstandigheden laten onverlet dat de economische haalbaarheid van een techniek moet worden geobjectiveerd van de inrichting of lozing in kwestie.
SMG stelt dat de kosten van het toevoegen van een extra koolstofbron € 0,44 tot € 0,78 per ton bewerkte kalvergier bedragen. Uitgaande van het hoogste door SMG genoemde bedrag zou deze maatregel bij doorberekening aan haar klanten neerkomen op een kostenverhoging van ongeveer 6 tot 7%. Volgens het deskundigenbericht moet dit percentage met ongeveer een derde worden verlaagd, omdat de toevoeging van een extra koolstofbron slechts gedurende ongeveer acht maanden per jaar nodig is. De Afdeling ziet geen aanleiding om in zoverre aan de juistheid van het deskundigenbericht te twijfelen.
SMG heeft wat betreft het doorberekenen van de kosten voor het toevoegen van een extra koolstofbron niet aannemelijk gemaakt dat deze techniek voor een kalvergierbewerkingsinstallatie als de onderhavige economisch niet haalbaar is. Ook overigens is er geen aanleiding voor het oordeel dat bedrijfseconomische kosten eraan in de weg staan om het toevoegen van een extra koolstofbron te beschouwen als een voor een lozing als de onderhavige in aanmerking komende beste beschikbare techniek. In het betoog van SMG ziet de Afdeling ten slotte geen aanknopingspunten voor het oordeel dat deze maatregel niet kan worden beschouwd als beste beschikbare techniek voor de onderhavige lozing.
De beroepsgrond met betrekking tot voorschrift 2.3 faalt.
2.5. SMG kan zich er niet in vinden dat de maximaal toegestane hoeveelheid te lozen afvalwater is vastgesteld op 187.610 m3 per jaar in plaats van op het aangevraagde debiet van 255.000 m3 per jaar. Tevens richt zij zich tegen de in voorschrift 2.1 gestelde beperking van het lozingsdebiet tot gemiddeld 514 m3 per etmaal.
2.5.1. Omtrent het maximaal toegestane lozingsdebiet van 187.610 m3 per jaar en het daarmee samenhangende debiet van gemiddeld 514 m3 per etmaal betoogt het college onder meer dat een debiet van 255.000 m3 per jaar vanwege de overeenkomstig de aanvraag toegestane concentratie zware metalen in het door SMG geloosde afvalwater, een te grote belasting zou vormen voor het ontvangende oppervlaktewater.
2.5.2. Bij de beoordeling van de gevolgen voor de kwaliteit van het ontvangende oppervlaktewater heeft het college het CIW-rapport "Emissie-immissie, prioritering van bronnen en de immissietoets" uit juni 2000 (www.ciw.nl; hierna: het CIW-rapport) gehanteerd. Het CIW-rapport is in de Regeling aanwijzing BBT-documenten aangewezen als document waarmee het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor een lozing in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening moet houden.
In het CIW-rapport wordt aanbevolen om bij de beoordeling van de gevolgen van een lozing voor de kwaliteit van het ontvangende oppervlaktewater de zogenoemde immissietoets te hanteren. Wat de toepassing van de immissietoets betreft wordt in het CIW-rapport een onderscheid gemaakt tussen bestaande lozingen enerzijds en nieuwe lozingen, inclusief uitbreidingen van een bestaande lozing, anderzijds.
2.5.3. Het college gaat ervan uit dat de aanvraag ziet op een uitbreiding van een bestaande lozing, omdat de onderliggende vergunning van 26 juni 2001 voor een deel is vervallen. SMG stelt dat de aanvraag betrekking heeft op een bestaande lozing. Volgens haar is de onderliggende vergunning niet deels vervallen en heeft zij bestaande rechten met betrekking tot de lozing van 255.000 m3 afvalwater per jaar.
Ingevolge artikel 8.18, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer vervalt de vergunning indien de inrichting niet binnen drie jaar nadat de vergunning onherroepelijk is geworden, is voltooid en in werking gebracht.
Volgens vaste jurisprudentie vervalt de vergunning wanneer een gedeelte van de vergunde activiteiten niet binnen drie jaar nadat de vergunning onherroepelijk is geworden, is voltooid en in werking gebracht, voor wat betreft dat deel (zie de uitspraak van 18 mei 1999, AB 2000, 280).
De onderliggende vergunning van 26 juni 2001 heeft betrekking op een uitbreiding van de hoeveelheid te bewerken kalvergier van 180.000 ton tot 270.000 ton per jaar en in verband daarmee op het realiseren van een derde procestank. Niet in geschil is dat deze procestank niet is gerealiseerd binnen drie jaar nadat de onderliggende vergunning onherroepelijk is geworden. Gelet op artikel 8.18, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer in samenhang met artikel 7, vijfde lid, van de Wvo is de onderliggende vergunning voor de derde procestank en de daarin te bewerken hoeveelheid, te weten 90.000 ton, komen te vervallen. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was derhalve nog slechts een lozing samenhangende met een productieomvang van 180.000 ton vergund. De omstandigheid dat in de overige twee procestanks 270.000 ton per jaar is bewerkt, zoals SMG aanvoert, maakt dit niet anders.
Uit het vorenstaande volgt dat SMG geen bestaande rechten heeft met betrekking tot het lozen van een groter debiet dan het debiet waarvoor bij het bestreden besluit vergunning is verleend. Het college gaat er voorts terecht van uit dat de onderhavige aanvraag voor het lozen van 255.000 m3 afvalwater per jaar, welke hoeveelheid samenhangt met het bewerken van 270.000 ton kalvergier, ziet op een uitbreiding van een bestaande lozing.
2.5.4. In paragraaf 6.3 van het CIW-rapport is de bij een uitbreiding van een bestaande lozing uit te voeren immissietoets beschreven. Volgens de immissietoets, voor zover hier van belang, moet worden getoetst of een lozing leidt tot een concentratieverhoging van een schadelijke stof in het ontvangende oppervlaktewater van 10% of meer van de waarde van het maximaal toelaatbaar risico (MTR). Als dat het geval is, is volgens het CIW-rapport sprake van een significante verslechtering van de waterkwaliteit en moeten aanvullende eisen - boven het toepassen van de beste beschikbare technieken - worden gesteld.
2.5.5. Tussen partijen is in geschil waar de immissietoets moet worden uitgevoerd.
Volgens het CIW-rapport wordt de toets bij lozing op een lijnvormig watersysteem uitgevoerd op een afstand van het lozingspunt van tienmaal de breedte van het watersysteem, met een maximum van 1.000 meter.
De rwzi loost op de Noorderspoorsloot. Deze watergang gaat na 1.800 meter, na samenkomst met de Zuiderspoorsloot, over in de Zijdewetering. De Zijdewetering mondt op een afstand van 6.700 meter van het lozingspunt uit in het Valleikanaal. De waterstand in de Noorderspoorsloot wordt praktisch geheel bepaald door het effluent van de rwzi. In de Zijdewetering vormt het effluent van de rwzi ongeveer 80% van de totale hoeveelheid water. In het Valleikanaal vindt grootschalige verdunning van het effluent van de rwzi plaats.
SMG stelt dat de immissietoets zou moeten worden uitgevoerd in het Valleikanaal, omdat het effluent van de rwzi zich pas daar mengt met een hoeveelheid oppervlaktewater die groter is dan het effluent. De Noorderspoorsloot en de Zijdewetering fungeren volgens SMG als een verlengde effluentgoot van de rwzi en zijn daarom niet aan te merken als oppervlaktewater in de zin van de Wvo.
In de omstandigheid dat de waterstand in de Noorderspoorsloot praktisch geheel wordt bepaald door het effluent van de rwzi, heeft het college aanleiding gezien om de immissietoets uit te voeren op meer dan 1.000 meter afstand van het lozingspunt, in de Zijdewetering.
De Wvo bevat geen omschrijving van het begrip oppervlaktewater. In de uitspraak van 20 november 2002 in zaak nr. 200105188/1 (www.raadvanstate.nl) heeft de Afdeling overwogen dat als oppervlaktewater in de zin van de Wvo is te beschouwen een - anders dan louter incidenteel aanwezige - aan het aardoppervlak en aan de open lucht grenzende watermassa (met inbegrip van een bedding waarin zodanige watermassa al dan niet bij voortduring voorkomt), tenzij daarin als gevolg van rechtmatig gebruik ten behoeve van een specifiek doel geen normaal samenhangend geheel van levende organismen en een niet-levende omgeving (ecosysteem) aanwezig is, dan wel het een ter berging van afval gegraven bekken betreft waarin slechts in een overgangsfase water aanwezig is en zich nog geen normaal ecosysteem heeft ontwikkeld.
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting gaat de Afdeling ervan uit dat de Zijdewetering moet worden beschouwd als een - meer dan incidenteel aanwezige - aan het aardoppervlak en aan de open lucht grenzende watermassa. Niet is gebleken dat in de Zijdewetering geen normaal ecosysteem aanwezig is, of dat de Zijdewetering een ter berging van afval gegraven bekken betreft. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding om de Zijdewetering niet als oppervlaktewater aan te merken. De Afdeling overweegt voorts dat het college, door de Zijdewetering te kiezen als locatie voor de immissietoets, de immissietoets op een grotere afstand van het lozingspunt heeft uitgevoerd dan in het CIW-rapport wordt aanbevolen. In het betoog van SMG ziet de Afdeling ook overigens geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid de immissietoets heeft kunnen uitvoeren in de Zijdewetering.
Het beroep faalt voor zover dit betrekking heeft op de locatie waar de immissietoets is uitgevoerd.
2.5.6. Volgens de in het bestreden besluit uitgevoerde immissietoets zou het lozen van het aangevraagde debiet van 255.000 m3 afvalwater per jaar leiden tot een verhoging van de concentratie in de Zijdewetering van koper van 23% en van zink van 12% van het MTR van de desbetreffende stof. Door het begrenzen van het debiet tot 187.610 m3 per jaar kan de concentratieverhoging worden beperkt tot 17% van het MTR van koper en 9% van het MTR van zink, aldus het college.
SMG betoogt dat de door het college uitgevoerde immissietoets ten onrechte betrekking heeft op het totale aangevraagde debiet in plaats van op de toename ten opzichte van het eerder vergunde debiet. Voorts voert SMG aan dat de MTR-waarden voor onder meer koper en zink blijkens recent onderzoek ter discussie staan.
De aanvraag heeft betrekking op het lozen van een debiet van 255.000 m3 afvalwater per jaar van een andere samenstelling dan waarop de onderliggende vergunning van 26 juni 2001 betrekking heeft. Gelet hierop is het college bij het uitvoeren van de immissietoets terecht uitgegaan van het totale aangevraagde debiet van 255.000 m3 per jaar. In hetgeen SMG heeft aangevoerd ziet de Afdeling voorts geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet mocht aansluiten bij de milieukwaliteitseisen voor koper en zink die zijn opgenomen in bijlage 1 bij de Regeling milieukwaliteitseisen gevaarlijke stoffen oppervlaktewateren (Stcrt. 22 december 2004, nr. 247, p. 34). Deze gronden falen.
2.5.7. Gezien het vorenstaande heeft het college zich, uitgaande van het CIW-rapport, op goede gronden op het standpunt gesteld dat met het oog op de door de aangevraagde lozing veroorzaakte toename van de concentratie van koper en zink in het ontvangende oppervlaktewater nadere eisen aan de lozing moeten worden gesteld. Tussen partijen is niet in geding dat van SMG niet kan worden gevergd om de concentratie zware metalen in het afvalwater omlaag te brengen. Gelet hierop en op al het vorenstaande heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het in het belang van de kwaliteit van het oppervlaktewater nodig is om het aangevraagde lozingsdebiet te beperken tot 187.610 m3 per jaar en gemiddeld 514 m3 per etmaal. De beroepsgronden dat beperking van het lozingsdebiet niet nodig is in verband met de hoeveelheid te lozen stikstof en in verband met de doelmatige werking van de rwzi, behoeven gelet hierop geen bespreking meer.
2.6. Het beroep is ongegrond.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. W.D.M. van Diepenbeek, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.C. Leemans, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Leemans
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 5 november 2008
442.