Uitspraak
200707821/1.
Datum uitspraak: 16 oktober 2008
RAAD VAN STATE
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Justitie,
appellant,
tegen de uitspraak in zaak nr. 07/33613 van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Haarlem, van 11 oktober 2007 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de staatssecretaris van Justitie.
1. Procesverloop
Bij besluit van 30 maart 2007 heeft de ambtenaar belast met de grensbewaking [de vreemdeling] (hierna: de vreemdeling) de toegang tot het Schengengebied geweigerd.
Bij besluit van 31 juli 2007 heeft de minister van Justitie (hierna: de minister) het daartegen door de vreemdeling ingestelde administratief beroep ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 11 oktober 2007, verzonden op 16 oktober 2007, heeft de rechtbank ’s Gravenhage, nevenzittingsplaats Haarlem (hierna: de rechtbank), het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en zelf in de zaak voorziend het ingestelde administratief beroep gegrond verklaard en de toegangsweigering opgeheven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 8 november 2007, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De vreemdeling heeft een verweerschrift ingediend.
De vreemdeling heeft een nader stuk ingediend. Dit is aan de andere partij toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 september 2008, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. T. Hartsuiker, ambtenaar in dienst van het Ministerie van Justitie, en de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. M.H.K. van Middelkoop, advocaat te Haarlem, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 5, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 562/2006 (hierna: de Schengengrenscode) gelden voor onderdanen van derde landen de volgende toegangsvoorwaarden voor een verblijf van ten hoogste drie maanden per periode van zes maanden:
(…)
e) niet worden beschouwd als een bedreiging van de openbare orde, de binnenlandse veiligheid, de volksgezondheid of de internationale betrekkingen van één van de lidstaten, en met name niet om dezelfde redenen met het oog op weigering van toegang gesignaleerd staan in de nationale databanken van de lidstaten.
Ingevolge artikel 5, vierde lid, aanhef en onder a, van de Schengengrenscode wordt in afwijking van lid 1 onderdanen van derde landen die niet aan alle in lid 1 bedoelde voorwaarden voor binnenkomst voldoen maar houder zijn van een door een lidstaat afgegeven verblijfstitel of terugkeervisum, dan wel, indien dit vereist is, van deze beide documenten, toegang met het oog op doorreis tot het grondgebied van de overige lidstaten verleend, zodat zij het grondgebied van de lidstaat kunnen bereiken die hun de verblijfstitel of het terugkeervisum heeft verstrekt, tenzij zij op de nationale signaleringslijst staan van de lidstaat waarvan zij de buitengrenzen willen overschrijden, met vermelding van de te nemen maatregelen die de binnenkomst of doorreis verhinderen.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de Schengengrenscode wordt, voor zover thans van belang, indien een onderdaan van een derde land niet aan alle in artikel 5, eerste lid, vermelde toegangsvoorwaarden voldoet, en niet tot de in artikel 5, vierde lid, genoemde categorieën personen behoort, hem de toegang tot het grondgebied van de lidstaten geweigerd.
Ingevolge artikel 13, tweede lid, van de Schengengrenscode kan de toegang alleen worden geweigerd in een met redenen omklede beslissing waarin de precieze weigeringsgronden worden genoemd. De beslissing wordt genomen door een naar nationaal recht bevoegde instantie. Zij is onmiddellijk van toepassing.
De met redenen omklede beslissing waarin de precieze weigeringsgronden worden genoemd, wordt meegedeeld door middel van het standaardformulier in bijlage V, deel B, dat wordt ingevuld door de naar nationaal recht voor de weigering van toegang bevoegde autoriteit. Het ingevulde standaardformulier wordt verstrekt aan de betrokken onderdaan van een derde land, die met behulp van dit formulier de ontvangst van de beslissing tot weigering van toegang bevestigt.
Ingevolge artikel 13, derde lid, van de Schengengrenscode hebben personen die de toegang wordt geweigerd het recht daartegen beroep in te stellen. Het beroep wordt ingesteld overeenkomstig de nationale wetgeving. De onderdaan van een derde land ontvangt tevens schriftelijke informatie over contactpunten die informatie kunnen verschaffen over wettelijke vertegenwoordigers die namens de betrokkene in overeenstemming met de nationale wetgeving kunnen optreden.
Het instellen van beroep schort de beslissing tot weigering van toegang niet op.
Indien de beroepsprocedure tot de conclusie leidt dat de beslissing tot weigering van toegang ongegrond was, heeft de betrokken onderdaan van een derde land, onverminderd een eventuele naar nationaal recht toegekende schadeloosstelling, recht op herstel van de geannuleerde inreisstempel, en op schrapping van andere annuleringen of toevoegingen, door de lidstaat die de toegang heeft geweigerd.
2.2. Zoals de minister heeft erkend is in het besluit van 30 maart 2007 abusievelijk niet de reden van toegangsweigering vermeld. In het besluit van 31 juli 2007 heeft de minister dat verzuim hersteld door te overwegen dat de vreemdeling een gevaar vormt voor de openbare orde, omdat hij zich schuldig heeft gemaakt aan overtreding van de Opiumwet. Voorts heeft de minister daarin overwogen dat de vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij op doorreis was naar Spanje, aangezien hij dat niet met stukken heeft onderbouwd. Uit zijn vliegticket bleek dat zijn reis in Amsterdam zou eindigen, aldus de minister.
2.3. De rechtbank heeft overwogen dat de in artikel 13, tweede lid, van de Schengengrenscode gestelde eis van schriftelijkheid een vormvoorschrift is over de wijze waarop de toegang moet worden geweigerd, dat in die bepaling een dermate essentiële rechtswaarborg besloten ligt dat voor het in stand laten van het besluit van 30 maart 2007 en een beoordeling van de vraag of de vreemdeling door de schending van dat vormvoorschrift is benadeeld geen plaats is, dat gelet op de bewoordingen van artikel 13, tweede lid, van de Schengengrenscode reeds bij de toegangsweigering een met redenen omklede beslissing dient te worden medegedeeld en deze bepaling geen ruimte laat om eventuele gebreken in dit vormvoorschrift te herstellen in de administratieve beroepsfase.
2.4. De minister betoogt dat de rechtbank door aldus te overwegen heeft miskend dat artikel 13, derde lid, van de Schengengrenscode de desbetreffende vreemdeling het recht geeft overeenkomstig de nationale wetgeving van de weigerende staat tegen een toegangsweigering beroep in te stellen, dat in de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) daartoe de mogelijkheid van administratief beroep is opgenomen en dat in die procedure een volledige heroverweging van het primaire besluit plaatsvindt, waarin eventuele aan dit besluit klevende gebreken kunnen worden hersteld.
2.4.1. Vast staat dat de vreemdeling bij het besluit van 30 maart 2007 niet het formulier met de reden van toegangsweigering, als bedoeld in deel B van bijlage V behorende bij de Schengengrenscode, is uitgereikt.
Het betoog van de vreemdeling ter zitting van de Afdeling dat door het niet uitreiken van dat formulier geen sprake is van een besluit tot toegangsweigering en dat de rechtbank derhalve heeft miskend dat de minister het ingestelde administratieve beroep niet-ontvankelijk had moeten verklaren omdat het is gericht tegen een niet bestaand besluit, faalt. Uit het proces-verbaal van bevindingen opgesteld door een ambtenaar van de Koninklijke marechaussee belast met de grensbewaking van 30 maart 2007 blijkt dat de vreemdeling de toegang is geweigerd omdat hij niet voldeed aan de toegangsvoorwaarden als bedoeld in artikel 5 van de Schengengrenscode. Verder is niet in geschil dat de vreemdeling wel een voorblad behorende bij het formulier als bedoeld in deel B van bijlage V van de Schengengrenscode is uitgereikt. Dat daarbij is verzuimd door middel van uitreiking van het daartoe bestemde standaardformulier de precieze gronden voor de toegangsweigering mede te delen, laat onverlet dat gezien de inhoud van dit proces-verbaal sprake is van een, zij het gebrekkig, besluit tot toegangsweigering.
Anders dan de rechtbank, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het aan het besluit klevende gebrek niet in administratief beroep zou kunnen worden hersteld. Uit het bepaalde in artikel 13, tweede en derde lid, van de Schengengrenscode, in onderlinge samenhang bezien, volgt dat voor degene die de toegang wordt geweigerd de weigeringsgrond kenbaar moet zijn en dat hij daartegen in rechte moet kunnen opkomen. Het derde lid houdt in dat het beroep overeenkomstig de nationale wetgeving moet worden ingesteld. Gelet op het bepaalde in artikel 77, eerste lid van de Vw 2000 is dit een procedure van administratief beroep. De minister betoogt terecht dat in die procedure het aan het besluit van 30 maart 2007 klevende gebrek kon worden hersteld. Artikel 13, tweede lid, van de Schengengrenscode biedt, anders dan de rechtbank heeft overwogen, geen grond voor het oordeel dat het niet uitreiken van het in artikel 13, tweede lid, genoemde formulier met weigeringsgronden een gebrek is dat niet meer kon worden hersteld en dat derhalve in dat geval van een rechtmatige toegangsweigering geen sprake meer kon zijn. Mede gelet op hetgeen in artikel 13, derde lid, van de Schengengrenscode is bepaald omtrent de mogelijkheid van beroep die de desbetreffende persoon moet worden geboden alsmede op de ingrijpende gevolgen die alsdan aan een gebrek als vorenbedoeld zijn verbonden, zou voor de opvatting van de rechtbank slechts plaats zijn indien zulks uitdrukkelijk in de Schengengrenscode zou zijn bepaald dan wel uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze verordening ondubbelzinnig zou zijn af te leiden dat artikel 13, tweede lid, van de Schengengrenscode moet worden verstaan in de door de rechtbank voorgestane zin. Van het een noch het ander is hier sprake.
Het betoogt slaagt.
2.5. De minister betoogt voorts dat de rechtbank door te overwegen dat het bepaalde in artikel 5, vierde lid, aanhef en onder a, van de Schengengrenscode niet vereist dat een houder van een verblijfstitel van een andere lidstaat uit het Schengengebied aannemelijk maakt dat hij zal doorreizen naar het grondgebied van de lidstaat waarvoor hij een verblijfstitel heeft, noch dat die doorreis onmiddellijk zal plaatsvinden heeft miskend dat de in dit artikelonderdeel opgenomen passage "met het oog op doorreis" zelfstandige betekenis heeft en die zinsnede in de door de rechtbank gegeven uitleg betekenisloos wordt. De vreemdeling die een gevaar vormt voor de openbare orde, maar die houder is van een door een andere lidstaat afgegeven verblijfstitel, dient aannemelijk te maken dat de doorreis daadwerkelijk plaats zal vinden en dat het land waarvan hij de buitengrenzen wil overschrijden niet beschouwd kan worden als eindbestemming, aldus de minister.
2.5.1. De vreemdeling voldoet niet aan de in artikel 5, eerste lid, aanhef en onder e, van de Schengengrenscode opgenomen toegangsvoorwaarde, zodat gelet op het bepaalde in artikel 13, eerste lid, van de Schengengrenscode hem de toegang tot het Schengengebied moet worden geweigerd. Niet in geschil is dat de vreemdeling in bezit is van een door de Spaanse autoriteiten afgegeven verblijfstitel. Voor onderdanen van derde landen die in het bezit zijn van een verblijfstitel van een van de lidstaten kent artikel 5, vierde lid, aanhef en onder a, een voorziening in die zin dat toegang met het oog op doorreis dient te worden verleend zodat het grondgebied van de lidstaat die de verblijfstitel heeft verstrekt, kan worden bereikt.
Nu het hier een uitzondering betreft op het verbod als bedoeld in artikel 13, eerste lid, en deze uitzondering slechts betrekking heeft op een bepaald doel, volgt uit het bepaalde in artikel 5, vierde lid, van de Schengengrenscode dat de vreemdeling op het tijdstip dat wordt vastgesteld dat hij niet aan de toegangsvoorwaarden als bedoeld in artikel 5, eerste lid, voldoet, aannemelijk dient te maken dat hij doorreist naar de lidstaat waarvan hij een verblijfstitel heeft. Slechts onder die beperking wordt toegang verleend. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte overwogen dat de vreemdeling niet aannemelijk hoeft te maken dat hij zal doorreizen noch dat die doorreis onmiddellijk zal plaatsvinden.
Nu de vreemdeling niet in het bezit was van een vliegticket naar Spanje en evenmin aannemelijk heeft gemaakt dat en wanneer de doorreis op een andere wijze zal plaatsvinden, heeft de minister zich op het standpunt mogen stellen dat de vreemdeling niet aan de voorwaarde bedoeld in artikel 5, vierde lid, van de Schengengrenscode heeft voldaan en is hem de toegang gelet op het bepaalde in artikel 13, eerste lid, van de Schengengrenscode terecht geweigerd.
Het betoog slaagt eveneens.
2.6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de vreemdeling tegen het besluit van 31 juli 2007, gelet op het hiervoor overwogene, alsnog ongegrond verklaren.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Haarlem, van 11 oktober 2007 in zaak nr. 07/33613;
III. verklaart het door de vreemdeling bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. R. van der Spoel, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A.M.J. Graat, ambtenaar van Staat.
w.g. Lubberdink
Voorzitter w.g. Graat
ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2008
307.
Verzonden: 16 oktober 2008
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
voor deze,
mr. H.H.C. Visser,
directeur Bestuursrechtspraak