Uitspraak
200707881/1.
Datum uitspraak: 8 oktober 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Gaz de France Production Nederland B.V., gevestigd te Zoetermeer,
appellante,
en
de minister van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 4 juli 2007 hebben de minister van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de ministers), in overeenstemming met de minister van Economische Zaken, het verzoek van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Gaz de France Production Nederland B.V. (hierna: Gaz de France) om wijziging van het aan de bij besluit van 30 maart 2006 verleende vergunning verbonden voorschrift VI.g afgewezen.
Bij besluit van 5 oktober 2007 hebben de ministers, in overeenstemming met de minister van Economische Zaken, het door Gaz de France hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft Gaz de France bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 november 2007, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 december 2007.
De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 september 2008, waar Gaz de France, vertegenwoordigd door mr. P.J.L.J. Duijsens, advocaat te Den Haag, R. Janssen en H. Scholten, en de ministers, van wie is verschenen de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, vertegenwoordigd door mr. R. Ahraoui, mr. ir. H. van Halem en mr. K. Ulmer, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Gaz de France exploiteert een aantal platforms voor de winning van gas. Bij de winning en verwerking van aardgas komen mijnbouwreststoffen vrij. De zogenoemde sludge kan radioactieve stoffen en zware metalen, zoals kwik bevatten. De sludge wordt opgeslagen in zogenoemde killtanks op een van de boorplatforms. Het aan de bij besluit van 30 maart 2006 verleende vergunning verbonden voorschrift VI.g heeft betrekking op de sludge.
2.2. Bij besluit van 30 maart 2006 is, voor zover hier van belang, aan Gaz de France vergunning verleend voor het verrichten van werkzaamheden met natuurlijke bronnen voor zover die bronnen niet worden of zijn bewerkt wegens hun radioactieve eigenschappen.
Ingevolge het aan deze vergunning verbonden voorschrift VI.g, voor zover hier van belang, worden radioactieve afvalstoffen zo spoedig mogelijk afgevoerd. Het verzamelen en gecontroleerd tijdelijk opslaan van radioactief afval in afwachting van transport naar een erkende verwerker dan wel bewerker is toegestaan voor een periode van maximaal twee jaar te rekenen vanaf de datum waarop de radioactieve afvalstof voor het eerst in opslag is genomen. Radioactieve stoffen waarvan de opslagtermijn voor een periode van twee jaar reeds is verstreken of waarvan de periode van twee jaar voor 1 juli 2007 zal verstrijken, mogen gecontroleerd tijdelijk worden opgeslagen tot 1 juli 2007.
2.3. Gaz de France heeft verzocht de laatste volzin van voorschrift VI.g te wijzigen in het navolgende. "Radioactieve stoffen waarvan de opslagtermijn voor een periode van 2 jaar reeds is verstreken of waarvan de periode van 2 jaar voor 1 juli 2007 zal verstrijken, mogen gecontroleerd tijdelijk worden opgeslagen tot 1 juli 2007, tenzij aangetoond kan worden dat de vergunninghouder gestart is met het verwerkingstraject, maar nog niet tot de daadwerkelijke afvoer van de radioactieve afvalstoffen is overgegaan. In dat geval mogen de radioactieve afvalstoffen zo lang als vereist voor het verwerkingstraject opgeslagen blijven staan."
2.4. Ingevolge artikel 29, eerste lid, van de Kernenergiewet, voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen radioactieve stoffen of in daarbij aan te wijzen gevallen radioactieve stoffen voorhanden te hebben.
Ingevolge artikel 31, eerste lid, van de Kernenergiewet worden aan een vergunning met inachtneming van de dienaangaande bij algemene maatregel van bestuur gestelde regelen de met het oog op de bescherming van mensen, dieren, planten en goederen nodige voorschriften verbonden. Voor zover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen van de betrokken activiteit voor mensen, dieren, planten en goederen niet kunnen worden voorkomen, worden daaraan de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Ingevolge artikel 31, vierde lid, van de Kernenergiewet zijn de artikelen 18a tot en met 20a van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 19, derde lid, van de Kernenergiewet kan het bevoegd gezag op aanvraag van de vergunninghouder beperkingen waaronder een vergunning is verleend, en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden.
2.5. De radioactieve sludge moet uiteindelijk worden afgevoerd naar COVRA. Voordat dit kan plaatsvinden, moet de sludge echter elders worden voorbehandeld, omdat de COVRA niet is ingericht op het verwerken van stoffen met zware metalen, zoals kwik.
2.6. Het betoog van de ministers in het besluit van 4 juli 2007 en het bestreden besluit komt in de kern erop neer dat zij geen aanleiding zien de opslagtermijn te verlengen, nu er een mogelijkheid is de sludge voor te bewerken ten behoeve van afvoer naar COVRA, te weten bij Gesellschaft für Metallrecycling mbH (hierna: GMR) in Leipzig, Duitsland. Zij achten het begrijpelijk dat Gaz de France wil onderzoeken of er betere verwerkingstrajecten zijn dan het traject via GMR, maar zien dit niet als een reden om de sludge in strijd met de vergunning niet te verwijderen. Ten aanzien van het betoog van Gaz de France dat tijdelijke opslag aan land, in afwachting van overbrenging naar GMR, of opslag bij GMR, in afwachting van verwerking aldaar, geen optimale oplossing is op de lange termijn, merken de ministers op dat op deze manier wel zo spoedig mogelijk weer kan worden gehandeld in overeenstemming met de vergunning.
De ministers betogen voorts dat de termijn voor het opslaan van radioactieve sludge op een offshore locatie tijdelijk is in het belang van de bescherming van mensen, dieren, planten en goederen. Zij wijzen in dit verband op de beperkte ruimte op een offshore locatie.
2.7. Het betoog van Gaz de France komt onder meer erop neer dat het in het belang is van de bescherming van mensen, dieren, planten en goederen de sludge langer op het platform op te slaan. Gaz de France voert in dit verband aan dat ten behoeve van de voorbewerking bij GMR in verband met de aanlevervoorwaarden handelingen met de radioactieve sludge moeten worden verricht, hetgeen niet in het belang van de bescherming van mensen, dieren, planten en goederen is. Gaz de France wijst er ook op dat de eerste pilot bij GMR weliswaar succesvol was, maar de tweede niet. De verwerkingscapaciteit bij GMR is verder dermate gering dat zelfs onder optimale omstandigheden de verwerking meer dan een jaar zal duren. Opslag van de vaten bij GMR in afwachting van behandeling aldaar zou langdurige opslag midden in een woonwijk betekenen. Het tijdelijk opslaan van de vaten elders aan land in afwachting van overbrenging naar GMR, zoals de ministers zouden hebben voorgesteld, brengt ook meer handelingen met zich, hetgeen onwenselijk is aldus Gaz de France.
Gaz de France wijst erop dat zij beziet of de bewerking makkelijker kan verlopen. Zo onderzoekt zij of een voorbereiding op de verwerking bij GMR kan plaatsvinden die maakt dat de hoeveelheid sludge aanmerkelijk afneemt.
Gaz de France voert aan dat de killtanks met sludge niet in de weg staan op het platform en dat op dat gedeelte van het platform weinig medewerkers komen, waardoor het aantal mensen dat aan de radioactieve stoffen wordt blootgesteld zeer beperkt is.
2.8. Bij de beoordeling van de vraag of het verzoek om wijziging kon worden afgewezen met het oog op het belang van de bescherming van mensen, dieren, planten en goederen, kunnen de door Gaz de France genoemde aspecten naar het oordeel van de Afdeling een rol van betekenis spelen. De ministers hebben deze aspecten niet dan wel nauwelijks meegenomen bij de beslissing op het verzoek om wijziging en de beslissing op het tegen dit besluit gemaakte bezwaar. Het betoog dat de bescherming van mensen, dieren, planten en goederen bij een te lange opslag op een offshorelocatie in het geding is, vanwege de beperkte ruimte op een offshorelocatie is niet onderbouwd. In het verweerschrift wordt bovendien te kennen gegeven dat wordt verondersteld dat zolang Gaz de France zich houdt aan de bij besluit van 30 maart 2006 verleende vergunning verbonden voorschriften, aan het zogenoemde ALARA-beginsel, als neergelegd in artikel 31, eerste lid, van de Kernenergiewet, wordt voldaan. In het deskundigenbericht wordt opgemerkt dat het langer opslaan van de laag radioactieve stoffen in de killtank vanuit stralingstechnisch oogpunt niet problematisch is. Gezien het stralingsniveau en de afstand tot ruimten/verblijven waar personen op het platform zich zullen bevinden/verblijven, zullen de in het Besluit stralingsbescherming aangegeven dosislimieten kunnen worden nageleefd, aldus het deskundigenbericht.
Gelet op een en ander berust het bestreden besluit, in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht niet op een deugdelijke motivering. Dat, zoals in het verweerschrift wordt vermeld, ingevolge artikel 38, derde lid, van het Besluit stralingsbescherming radioactieve afvalstoffen zo snel als redelijkerwijs mogelijk moeten worden afgevoerd, maakt dit niet anders.
2.9. Nu het bovenstaande doorslaggevend is voor de vraag of het bestreden besluit in stand kan blijven, is het beroep van Gaz de France gegrond. Het besluit van 5 oktober 2007 komt voor vernietiging in aanmerking. Overigens doet dit niet af aan de verplichting die uit vergunningvoorschrift VI.g voortvloeit. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking meer.
2.10. De ministers dienen op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de minister van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 5 oktober 2007, kenmerk JZ/OVER_JZ/070818/BNE;
III. veroordeelt de minister van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij Gaz de France Production Nederland B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden aan Gaz de France Production Nederland B.V. onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
IV. gelast dat de Staat der Nederlanden aan Gaz de France Production Nederland B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.A.M. van Hamond, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Van Hamond
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 8 oktober 2008
446.