Uitspraak
200801274/1.
Datum uitspraak: 17 september 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
appellant,
tegen de uitspraak in zaak nr. 06/3618 van de rechtbank Utrecht van 2 januari 2008 in het geding tussen:
FCB Dienstverlenen in Arbeidsmarktvraagstukken, gevestigd te Utrecht
en
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 maart 2006 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de staatssecretaris) een verzoek van de stichting Stichting FCB Dienstverlenen in Arbeidsmarktvraagstukken (hierna: FCB) om wijziging van een subsidieverlening voor het project 'Opleidingsplan ZNB 2004-2006' afgewezen.
Bij besluit van 29 augustus 2006, gewijzigd bij besluit van 30 mei 2007, heeft de staatssecretaris, voor zover thans van belang, het door FCB daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 2 januari 2008, verzonden op 9 januari 2008, heeft de rechtbank Utrecht (hierna: de rechtbank), voor zover thans van belang, het door FCB daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 29 augustus 2006 vernietigd en de staatssecretaris opgedragen een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 februari 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 19 maart 2008.
FCB heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 juli 2008, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.J.A. Vrouenraets, ambtenaar bij het Agentschap SZW van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, en FCB, vertegenwoordigd door mr. S.F. Tiems, advocaat te Utrecht, vergezeld door [gemachtigde], zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder d, van de Subsidieregeling ESF-3 (Stcrt. 2001, 118, zoals nadien gewijzigd) wordt in deze regeling onder project verstaan een samenhangend geheel van activiteiten met betrekking tot de in artikel 3, eerste lid, genoemde onderwerpen.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, komen voor subsidie in aanmerking projecten met betrekking tot:
(…)
b. inzetbaarheid beroepsbevolking onderscheiden naar:
1e. preventie instroom in arbeidsongeschiktheid en verbetering arbeidsomstandigheden, of
2e. vergemakkelijken van de combinatie arbeid en zorg;
c. scholing van werkenden;
(…)
Ingevolge artikel 5, tweede lid, wordt de aanvraag ingediend onder gebruikmaking van een formulier dat daartoe door de minister ter beschikking wordt gesteld, en bevat in ieder geval een projectbeschrijving met bijbehorende begroting en financieringsplan.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, betreft de beschikking tot verlening van projectsubsidie de projectactiviteiten zoals vastgelegd in de bij de subsidieaanvraag gevoegde projectbeschrijving.
2.2. Bij besluit van 11 november 2004 heeft de staatssecretaris aan het Sectorfonds Zorg in het kader van de Subsidieregeling ESF-3 voor het project ‘Opleidingsplan ZNB 2004-2006' subsidie verleend van maximaal € 4.404.602,00. De uitvoering van het project is nadien overgenomen door FCB.
Bij besluit van 27 oktober 2005 (Stcrt. 2005, 212) heeft de staatssecretaris met ingang van 28 oktober 2005, 09.00 uur, een subsidieplafond van € 0,00 vastgesteld voor projecten als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a tot en met c en e tot en met g van de Subsidieregeling ESF-3, waaronder ook evengenoemd project valt.
Bij brief van 23 februari 2006 heeft FCB, voor zover thans van belang, verzocht om wijziging van het project teneinde onderrealisatie te voorkomen.
Bij het besluit op bezwaar van 29 augustus 2006, zoals wat betreft de motivering aangevuld bij besluit van 30 mei 2007, heeft de staatssecretaris zijn afwijzing van dit verzoek bij besluit van 24 maart 2006, gehandhaafd. Hij heeft hieraan ten grondslag gelegd dat het honoreren van het wijzigingsverzoek betekent dat wordt afgeweken van het projectplan op basis waarvan de subsidie is verleend en zal leiden tot een hogere benutting van de subsidie en daardoor tot overschrijding van het bij besluit van 27 oktober 2005 ingestelde subsidieplafond in die zin dat het gemiddelde realisatiepercentage van de projecten waarvoor subsidie is verleend als gevolg daarvan zal uitstijgen boven het percentage van 60, waarvan op grond van ervaringen in het verleden wordt uitgegaan. Dergelijke wijzigingsverzoeken worden daarom afgewezen, op dezelfde wijze als dat gebeurt met nieuwe aanvragen.
2.3. De rechtbank heeft overwogen dat het systeem van subsidieverlening en -vaststelling, als neergelegd in de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), er niet aan in de weg staat dat een na de bekendmaking van het subsidieplafond ingediend verzoek tot wijziging van een project kan worden gehonoreerd, mits deze wijziging volledig valt binnen de kaders van een voor de bekendmaking van het plafond verleende subsidie en de wijziging de hoogte van het verleende subsidiebedrag niet te boven gaat. Naar het oordeel van de rechtbank houdt dat in dat de staatssecretaris ten aanzien van een project waarvoor al subsidie is verleend, inhoudelijk dient te beoordelen of die wijziging binnen de kaders van dat project past. De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat de staatssecretaris, door het wijzigingsverzoek zonder nadere inhoudelijke beoordeling aan te merken als een nieuwe aanvraag die is ingekomen na de vaststelling van het subsidieplafond en het verzoek reeds daarom af te wijzen, heeft gehandeld in strijd met het systeem van subsidieverlening en -vaststelling. Aldus is het besluit op bezwaar volgens de rechtbank onvoldoende zorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd.
2.4. De staatssecretaris betoogt dat de rechtbank voorbij gaat aan de omstandigheid dat het subsidiebudget volledig is uitgeput. Hij voert daartoe aan dat artikel 4:25, tweede lid, van de Awb dwingend voorschrijft dat een subsidie wordt geweigerd indien door verstrekking het subsidieplafond wordt overschreden. Volgens de staatssecretaris geldt dat ook voor wijzigingsverzoeken, zodat, nu als gevolg van het honoreren van het wijzigingsverzoek de realisatiegraad van het project omhoog zal gaan waardoor het subsidieplafond zal worden overschreden, voormelde bepaling hem dwingt tot afwijzing van het verzoek. De staatssecretaris betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij, door niet inhoudelijk te beoordelen of de wijziging past binnen de kaders van het oorspronkelijke project, het besluit op bezwaar onvoldoende heeft gemotiveerd. Volgens de staatssecretaris is het evident dat de door FCB verzochte wijziging, waarbij 49 HBO-opleidingen, die niet in de aan het besluit van 11 november 2004 ten grondslag liggende aanvraag voorkwamen, aan de aanvraag worden toegevoegd, niet binnen de kaders van de voor de bekendmaking van het plafond verleende subsidie valt, zodat een nadere inhoudelijke beoordeling achterwege kon blijven.
2.5. In artikel 5, tweede lid, van de Subsidieregeling ESF-3 is voor de subsidieaanvragers onder meer de verplichting neergelegd om de aanvraag te voorzien van een projectbeschrijving. Deze projectbeschrijving bevat details van het project en dient, blijkens artikel 7, eerste lid, van de Subsidieregeling ESF-3, als uitgangspunt voor de subsidieverlening. Dat de projectbeschrijving voor de subsidieverhouding van groot belang is en mede het kader vormt voor de subsidieverlening wordt bevestigd door artikel 15, eerste lid, aanhef en onder b, van de Subsidieregeling ESF-3, ingevolge welke bepaling een beschikking tot verlening van projectsubsidie geheel of gedeeltelijk kan worden ingetrokken en de op basis daarvan uitbetaalde bedragen kunnen worden teruggevorderd in het geval het project wordt uitgevoerd in afwijking van de bij de aanvraag gevoegde projectbeschrijving, voor zover de subsidieverlening daarop was gebaseerd, tenzij de staatssecretaris daar ingevolge het tweede lid vooraf mee heeft ingestemd.
Bij een verzoek om wijziging van een project waarvoor subsidie is verleend brengt het systeem van subsidieverlening en - vaststelling met zich dat dient te worden beoordeeld of het kader van de subsidieverlening hierdoor wordt gewijzigd. Indien dat zo is, dient het wijzigingsverzoek ten volle inhoudelijk aan de toepasselijke regelgeving, waarvan ook een ingesteld subsidieplafond deel uitmaakt, te worden getoetst. De rechtbank heeft daarbij op zichzelf terecht overwogen dat een, na de bekendmaking van het subsidieplafond, ingediend verzoek tot wijziging van een project kan worden gehonoreerd, mits deze wijziging volledig valt binnen de kaders van een vóór de bekendmaking van het plafond verleende subsidie en de wijziging de hoogte van de verleende subsidie niet te boven gaat. Gelet op de strenge eisen die ingevolge de Subsidieregeling ESF-3 aan aanvragen worden gesteld, waarbij projecten nauwkeurig dienen te zijn beschreven en die beschrijving het kader voor de subsidieverlening vormt, zal veelal geen sprake zijn van een wijziging die dat kader niet te buiten gaat. De enkele wijziging van de naam van een project of van een daarin opgenomen opleiding, of een andere administratieve wijziging die geen inhoudelijke betekenis heeft, kan echter wel worden geaccepteerd.
2.5.1. Uit de door FCB op 18 oktober 2004 ingediende aanvraag om subsidieverlening blijkt dat het project ‘Opleidingsplan ZNB 2004-2006' de inzetbaarheid van beroepsbevolking (preventie instroom in arbeidsongeschiktheid) en de scholing van werkenden tot doel heeft. In het kader van dit project zal aan 3.000 werknemers van Zorggroep Noorderbreedte scholing worden aangeboden ter verbreding van de inzetbaarheid en verbetering van de vakbekwaamheid op het gebied van zorgverlening en daaraan verwante activiteiten. Een gespecificeerde lijst van aan te bieden opleidingen is als bijlage bij de aanvraag gevoegd. De op deze lijst opgenomen opleidingen vormen, gelet op het hiervoor overwogene, een essentieel onderdeel van het kader van de bij besluit van 11 november 2004 verleende subsidie. In dat besluit is ook uitdrukkelijk vermeld dat de projectsubsidie wordt verleend onder de voorwaarde dat het project wordt gerealiseerd overeenkomstig het in de aanvraag en projectbeschrijving gestelde en dat de bij en krachtens de Subsidieregeling ESF-3 gestelde verplichtingen worden nagekomen. Tevens is vermeld dat het maximale subsidiebedrag is berekend aan de hand van de gegevens in de aanvraag.
Of het bij besluit van 24 maart 2006 afgewezen verzoek een wijziging behelst die past binnen evenbedoeld kader, vergt naar de rechtbank terecht heeft overwogen, een inhoudelijke beoordeling van het wijzigingsverzoek. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft de staatssecretaris die beoordeling evenwel bij het besluit op bezwaar, alsook bij het primaire besluit, in voldoende mate verricht. Het betreft hier een verzoek om 49 opleidingen toe te voegen aan de oorspronkelijke aanvraag, ter gedeeltelijke vervanging van niet uitgevoerde opleidingen of opleidingen die niet op de juiste wijze kunnen worden verantwoord. De in het wijzigingsverzoek opgenomen opleidingen zijn, naar de staatssecretaris bij zijn besluiten heeft geconstateerd en ook niet in geschil is, andere opleidingen dan de in de oorspronkelijke aanvraag opgenomen opleidingen, niet in de laatste plaats omdat het niet in de oorspronkelijke aanvraag opgenomen HBO-opleidingen betreft. Gelet hierop, alsmede in aanmerking genomen de hiervoor weergegeven kaders van de vóór het instellen van het subsidieplafond verleende subsidie, is het evident dat de hier aan de orde zijnde wijziging buiten die kaders valt, zodat in dit geval een nadere inhoudelijke beoordeling van het wijzigingsverzoek achterwege kon blijven en de staatssecretaris op goede gronden heeft volstaan met de motivering dat het subsidieplafond zich tegen inwilliging van het wijzigingsverzoek verzet. In dat opzicht is het wijzigingsverzoek terecht op één lijn gesteld met een nieuwe aanvraag. De rechtbank heeft dat niet onderkend en heeft dan ook ten onrechte overwogen dat de staatssecretaris het besluit waarbij het wijzigingsverzoek is afgewezen, in dit opzicht onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid en onvoldoende heeft gemotiveerd.
2.5.2. Ook overigens is er in hetgeen FCB heeft aangevoerd geen grond gelegen voor het oordeel dat het besluit op bezwaar van 29 augustus 2006, zoals gewijzigd bij het besluit van 30 mei 2007, in rechte niet in stand kan blijven. Dat wijzigingsverzoeken, ingediend vóórdat het bij besluit van 27 oktober 2005 ingestelde subsidieplafond in werking was getreden, in behandeling werden genomen, en veelal, na een inhoudelijke beoordeling aan de hand van de toepasselijke regelgeving, werden gehonoreerd, brengt anders dan FCB heeft betoogd niet mee dat de staatssecretaris door dat ná inwerkingtreding van dat plafond niet meer te doen, in strijd met het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel handelt, aangezien voor een dergelijke op de subsidieverlening betrekking hebbende handelwijze na die datum geen ruimte meer was. FCB diende daar dan ook rekening mee te houden.
Het betoog van FCB dat de verzochte wijzigingen er niet toe zullen leiden dat het bedrag van de verleende subsidie zal worden overschreden, omdat dit door het niet volledig uitvoeren van het oorspronkelijke project niet geheel zal worden benut, faalt evenzeer, aangezien, zoals hiervoor is overwogen, het wijzigingsverzoek buiten de kaders van de oorspronkelijke aanvraag valt en de staatssecretaris reeds op die grond het verzoek, net als bij een nieuwe aanvraag, heeft kunnen afwijzen onder verwijzing naar het subsidieplafond.
2.6. Uit het hiervoor overwogene volgt dat het hoger beroep gegrond is. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 29 augustus 2006, zoals gewijzigd bij besluit van 30 mei 2007, alsnog ongegrond verklaren.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 2 januari 2008 in zaak nr. 06/3618;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat.
w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Dallinga
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 september 2008
18-502.