Uitspraak
200800838/1.
Datum uitspraak: 27 augustus 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Agora Stichting voor Bijzonder Primair Onderwijs in de Zaanstreek, gevestigd te Zaandam, gemeente Zaanstad,
appellante,
en
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 18 december 2007 heeft verweerder (hierna: de staatssecretaris) goedkeuring onthouden aan het op 5 juli 2007 door de raad van de gemeente Zaanstad (hierna: de gemeenteraad) vastgestelde plan van scholen basisonderwijs voor de periode 2008-2011 (hierna: het plan), waarin een bijzondere basisschool in de wijk Saendelft West is opgenomen.
Tegen dit besluit heeft appellante (hierna: de stichting) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 januari 2008, beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft de gemeenteraad een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 juli 2008, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. J.A. Keijser, advocaat te Voorburg, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.Y. van Hattum, ambtenaar in dienst van het Ministerie, zijn verschenen.
Voorts is daar de gemeenteraad, vertegenwoordigd door mr. F. Brouwer, J. Klopstra en A. van Losenoord, allen ambtenaar in dienst van de gemeente, gehoord.
Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nadere stukken in het geding gebracht.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 74, eerste lid, van de Wet op het Primair Onderwijs (hierna: de WPO), voor zover thans van belang, kan de bekostiging van een openbare en een bijzondere school slechts een aanvang nemen, indien zij voorkomt op een voor de gemeente van vestiging vastgesteld plan van nieuwe scholen.
Ingevolge het tweede lid stelt de gemeenteraad het plan, bedoeld in het eerste lid, eerste volzin, al dan niet in samenwerking met de raad van een of meer andere gemeenten, elk jaar vóór 1 augustus vast. Het plan bestrijkt 3 achtereenvolgende schooljaren volgende op het jaar van de vaststelling en vermeldt in elk geval welke scholen bij de aanvang van het eerste schooljaar van de planperiode voor bekostiging in aanmerking komen en de reden waarom de overige scholen daarvoor niet in aanmerking komen. Het plan vermeldt verder van elke school de plaats van vestiging en de te verwachten omvang. Het plan behoeft de goedkeuring van de minister van onderwijs, cultuur en wetenschap (hierna: de minister), bedoeld in artikel 79.
Ingevolge artikel 75, eerste lid, gaat een voorstel van burgemeester en wethouders aan de gemeenteraad dat de opneming in het plan van een of meer openbare scholen bevat, vergezeld van:
a. een prognose van het te verwachten aantal leerlingen,
b. de beschrijving van het voedingsgebied,
c. de aanduiding van de plaats in de gemeente waar het onderwijs moet worden gegeven en
d. de voorgestelde datum van ingang van de bekostiging.
Het derde lid bepaalt dat de in het eerste lid bedoelde prognose:
a. inzicht geeft in het te verwachten aantal leerlingen voor elk jaar van het tijdvak waarop de prognose betrekking heeft,
b. is gebaseerd op statistische gegevens over een tijdvak van 5 jaar en
c. vermeldt de berekeningen die tot de uitkomsten hebben geleid.
De prognose bevat gegevens omtrent:
1°. het voedingsgebied,
2°. de plaats in de gemeente waar het onderwijs moet worden gegeven,
3°. de bevolking in het voedingsgebied van 0 tot en met 14 jaar, verdeeld in leeftijdsgroepen van 1 jaar,
4°. de te verwachten instroom naar en uitstroom uit die bevolking,
5°. het te verwachten aantal levendgeborenen en
6°. indien het betreft openbaar onderwijs waarvoor nog geen basisonderwijs binnen de gemeente wordt gegeven: het belangstellingspercentage voor het openbaar basisonderwijs in een vergelijkbare gemeente, of
7°. indien het betreft openbaar onderwijs waarvoor reeds een school binnen de gemeente aanwezig is: het belangstellingspercentage voor de openbare school of scholen binnen de gemeente.
De prognose kan tevens gegevens bevatten naar aanleiding van de directe meting.
Ingevolge artikel 76, tweede lid, aanhef en onder b, voor zover thans van belang, vermeldt het verzoek de richting van de school en naam en adres van het bevoegd gezag en gaat het vergezeld van de gegevens genoemd in artikel 75, eerste lid, juncto artikel 75, derde lid, met dien verstande dat in afwijking van artikel 75, eerste lid, juncto artikel 75, derde lid onder c 6° en c 7° de prognose gegevens bevat omtrent, indien het betreft een school van een richting waarvoor reeds een school binnen de gemeente aanwezig is, het belangstellingspercentage voor de school of scholen van die richting binnen de gemeente.
Ingevolge artikel 77, eerste lid, neemt de gemeenteraad een bijzondere school in elk geval in het plan op, indien op grond van de bij het verzoek overgelegde gegevens aannemelijk is dat zij binnen 5 jaar vanaf de datum van ingang van de bekostiging en voorts gedurende 15 jaar na die periode van 5 jaar zal worden bezocht door ten minste het aantal leerlingen dat overeenkomt met de voor de gemeente geldende stichtingsnorm.
Ingevolge artikel 78 worden bij de berekening van het aantal leerlingen dat een openbare of een bijzondere school zal bezoeken, niet meegeteld leerlingen die wonen binnen redelijke afstand van een openbare school, onderscheidenlijk van een bijzondere school van de desbetreffende richting of richtingen en voor wie op die school plaatsruimte aanwezig is.
Ingevolge artikel 79, tweede lid, wordt het plan binnen 2 weken na de vaststelling ter goedkeuring aan de minister gezonden. Het gaat vergezeld van de ingewilligde verzoeken en de stukken genoemd in het eerste lid. Indien de bij het verzoek gevoegde gegevens onvoldoende zijn om het verzoek te kunnen beoordelen, deelt de minister vóór 15 september volgend op de in de eerste volzin bedoelde datum aan burgemeester en wethouders mede dat de gegevens vóór 15 oktober daaropvolgend dienen te worden aangevuld. Indien de aanvullende gegevens niet vóór 15 oktober zijn verstrekt, wordt het verzoek buiten behandeling gelaten.
Ingevolge het vierde lid, aanhef en onder b, onder 1, onthoudt de minister zijn goedkeuring voor zover op grond van de bij het verzoek om goedkeuring overgelegde gegevens niet aannemelijk is dat een school overeenkomstig de artikelen 77 en 78 zal worden bezocht door het ingevolge artikel 77 vereiste aantal leerlingen.
Ingevolge die aanhef en onder d onthoudt de minister zijn goedkeuring voor zover niet is voldaan aan het bij en krachtens deze wet bepaalde met betrekking tot de prognoses.
2.2. Bij het bestreden besluit heeft de staatssecretaris ingevolge artikel 79, vierde lid, aanhef en onder b, onder 1 en onder d, van de WPO goedkeuring onthouden aan het plan. De staatssecretaris heeft zich hierbij op het standpunt gesteld dat op grond van de bij het verzoek om goedkeuring overgelegde gegevens niet aannemelijk is geworden dat de school overeenkomstig de artikelen 77 en 78 zal worden bezocht door het ingevolge artikel 77 vereiste aantal leerlingen, omdat de voor de gemeente vereiste stichtingsnorm niet binnen 5 jaar vanaf de datum van ingang van de bekostiging wordt bereikt. Voorts voldoet volgens de staatssecretaris de ingediende prognose niet aan het uit artikel 77, eerste lid, voortvloeiende vereiste dat deze een tijdvak dient te beslaan van ten minste 20 jaar.
2.3. De stichting betoogt dat de staatssecretaris ten onrechte goedkeuring aan het plan heeft onthouden. Hiertoe voert zij aan dat de staatssecretaris is uitgegaan van een onjuist belangstellingspercentage en een onjuiste stichtingsnorm. Uitgaande van het juiste belangstellingspercentage, te weten 45,34%, en de juiste stichtingsnorm, te weten 282 leerlingen, voldoet de aangevraagde bijzondere basisschool wel aan de wettelijke vereisten voor opneming in het plan, aldus de stichting.
2.3.1. Thans is niet meer in geschil dat de stichtingsnorm voor de gemeente Zaanstad 282 leerlingen en het belangstellingspercentage voor het rooms-katholiek en protestants-christelijk onderwijs gezamenlijk in de gemeente Zaanstad 45,3% bedraagt.
Nu de staatssecretaris bij zijn besluit van 18 december 2007 van een onjuiste stichtingsnorm en een onjuist belangstellingspercentage is uitgegaan, is dit besluit onzorgvuldig voorbereid en berust dit niet op een deugdelijke motivering, zodat het in dit geval, nu het om een wezenlijk element van het besluit gaat, reeds hierom voor vernietiging in aanmerking komt.
2.4. Het beroep is derhalve gegrond. Het besluit van 18 december 2007 dient wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) te worden vernietigd.
2.5. De Afdeling zal vervolgens bezien of er aanleiding is om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
2.5.1. Voor zover de staatssecretaris zich bij het vernietigde besluit op het standpunt heeft gesteld dat de bij het verzoek om goedkeuring overgelegde prognose ten onrechte een tijdvak van minder dan 20 jaar beloopt, wordt overwogen dat het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad (hierna: het college) na een telefonisch verzoek van de behandelend ambtenaar bij de Centrale Financiën Instellingen (een agentschap van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap) bij e-mailbericht van 5 november 2007 alsnog een prognose heeft overgelegd die vanaf de datum van ingang van de bekostiging een periode van 20 jaar beloopt. Ter zitting heeft de staatssecretaris bevestigd dat op grond van de bij het verzoek om goedkeuring overgelegde gegevens aannemelijk is dat gedurende de eerste vijftien jaar vanaf de datum van ingang van de bekostiging, zijnde 1 augustus 2008, de vereiste stichtingsnorm van 282 leerlingen wordt behaald en de bij dat verzoek overgelegde prognose van 29 mei 2007, die betrekking heeft op de periode 2008-2023, voldoet aan het in de artikelen 75 en 76 van de WPO bepaalde met betrekking tot de prognoses. Voorts heeft hij bevestigd dat niet meer in geschil is dat ingevolge artikel 78 van de WPO niet meer dan 40% van het aantal leerlingen dat op 1 oktober 2006 de rooms-katholieke basisschool De Bijenkorf bezocht, in mindering dient te worden gebracht op het voor de nieuwe basisschool geprognosticeerde aantal leerlingen.
De staatssecretaris heeft echter eerst ter zitting nader toegelicht dat wat betreft de in de prognose van 29 mei 2007 ontbrekende laatste vijf jaren, de periode 2023-2028, die alsnog zijn opgenomen in de op 5 november 2007 overgelegde prognose, niet is voldaan aan het bepaalde in artikel 75, derde lid, aanhef en onder c, van de WPO. De staatssecretaris heeft bij het vernietigde besluit weliswaar als wettelijke grondslag voor het onthouden van goedkeuring, naast artikel 79, vierde lid, aanhef en onder b, onder 1, van de WPO, ook die aanhef en onder d genoemd, maar hij heeft zich in dat verband uitsluitend op het standpunt gesteld dat de ingediende prognose niet voldeed aan het uit artikel 77, eerste lid, voortvloeiende vereiste dat deze een tijdvak dient te beslaan van ten minste 20 jaar.
Ter zitting heeft de staatssecretaris voorts naar voren gebracht dat normaliter, indien de bij het verzoek om goedkeuring gevoegde gegevens onvoldoende zijn om dat verzoek te kunnen beoordelen, telefonisch contact wordt opgenomen met de indiener daarvan en dat er in het onderhavige geval telefonisch- en e-mailcontact is geweest tussen de behandelend ambtenaar en het college. Uit het bepaalde in artikel 79, tweede lid, van de WPO vloeit voort dat de staatssecretaris het college had moeten meedelen dat de gegevens met betrekking tot de jaren 2023-2028 onvoldoende waren om het verzoek te kunnen beoordelen, en had moeten aangeven welke aanvullende gegevens verschaft dienden te worden. Niet inzichtelijk is echter of ter voldoening aan deze wettelijke verplichting om deze gegevens is gevraagd. Met betrekking tot het contact ontbreken telefoonnotities of andere stukken. Ter zitting heeft de staatssecretaris daarover geen duidelijkheid kunnen verschaffen. In een ter zitting voorgelezen aantekening van de behandelend ambtenaar staat slechts dat een prognose wordt nagestuurd en dat de overgelegde prognose maar loopt tot 2022.
2.5.2. Uit het voorgaande volgt dat de staatssecretaris zich bij het besluit van 18 december 2007 ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de ingediende stukken niet een tijdvak beslaan van ten minste 20 jaar. Voor zover de staatssecretaris zich nader op het standpunt heeft gesteld dat de prognose met betrekking tot de laatste vijf jaar niet de ingevolge de WPO vereiste gegevens bevat, is niet gebleken dat aan het college voldoende duidelijk is gemaakt welke aanvullende gegevens dienden te worden verstrekt teneinde het verzoek om goedkeuring te kunnen beoordelen. De Afdeling ziet, gelet op het vorenstaande, geen grond om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. De staatssecretaris dient een nieuw besluit op het verzoek om goedkeuring te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Met het oog op deze besluitvorming dient de staatssecretaris het college in de gelegenheid te stellen de ontbrekende gegevens over te leggen. Ter zitting heeft de staatssecretaris overigens verklaard dat uitsluitend de gegevens betreffende de basisgeneratie in het voedingsgebied ontbreken.
2.6. De staatssecretaris dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van 18 december 2007, kenmerk CFI/BPO/PCR-2007/97063 U;
III. veroordeelt de staatssecretaris tot vergoeding van bij de stichting in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap) aan de stichting onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
IV. gelast dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap) aan de stichting het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat.
w.g. Polak w.g. Dallinga
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 27 augustus 2008
18-505.