Uitspraak
200704162/1.
Datum uitspraak: 27 augustus 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. Platform N57, gevestigd te Serooskerke, gemeente Veere,
2. GroenLinks Veere, gevestigd te Veere, en [appellanten sub 2a] wonend te Veere,
3. [appellante sub 3], waarvan de vennoten zijn [vennoot a en b], gevestigd te Serooskerke, gemeente Veere,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Zeeland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 april 2007, kenmerk RMW0704573/184/23dg, heeft het college van gedeputeerde staten van Zeeland (hierna: het college) opnieuw besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Veere (hierna: de raad) bij besluit van 7 juli 2004 vastgestelde bestemmingsplan "Rijksweg N57 en rondweg Serooskerke".
Tegen dit besluit hebben Platform N57 bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 juni 2007, GroenLinks Veere, [appellanten sub 2a] (hierna: GroenLinks Veere en anderen) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 juni 2007, en [appellante sub 3] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 19 juni 2007, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De raad, de minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: de minister) en [derden-belanghebbenden] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Platform N57, GroenLinks Veere en anderen, [appellante sub 3], de minister en [derde belanghebbende] hebben nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. Platform N57, GroenLinks Veere en anderen, het college, de raad en de minister hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 juli 2008, waar Platform N57, vertegenwoordigd door L.P. Dalebout, GroenLinks Veere en anderen, vertegenwoordigd door mr. J.E. Dijk, advocaat te Amsterdam, [appellante sub 3], vertegenwoordigd door [vennoot a], het college, vertegenwoordigd door mr. J.R.F. de Keijzer en drs. F.H. Schumacher, ambtenaren in dienst van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting gehoord [derde-belanghebbende], de raad, vertegenwoordigd door mr. E.C.M. Schippers, advocaat te Den Haag, en L.M. Louwerse, ambtenaar in dienst van de gemeente, de minister, vertegenwoordigd door mr. E.C.M. Schippers, voornoemd, en mr. H.A.J. Gierveld, ing. E.A. Mostert en mr. J.C. Hooftman, ambtenaren in dienst van het ministerie, en drs. H.W.M. Pijnappels, werkzaam bij Goudappel Coffeng, en S. Teeuwisse, werkzaam bij DHV.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
2.2. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het college rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
2.3. Het plan voorziet - voor zover in geding - in een juridisch-planologische regeling voor de aanpassing van de bestaande rijksweg N57 over een gedeeltelijk nieuw tracé tussen de Veersedam en de grens met de gemeente Middelburg. Met de aanpassing van het gehele tracé tussen de Veersedam en de rijksweg A58 wordt beoogd de verkeersveiligheid en de doorstroming op de weg alsmede de leefbaarheid in de omgeving te verbeteren.
2.4. In de uitspraak van de Afdeling van 17 mei 2006, nr.
200503122/1, is het eerdere goedkeuringsbesluit van 8 februari 2005 vernietigd, voor zover daarbij goedkeuring was verleend aan de plandelen met de bestemming "Verkeersdoeleinden (V)" en de plandelen met de bestemming "Waterstaatswerken (WW)".
200503122/1, is het eerdere goedkeuringsbesluit van 8 februari 2005 vernietigd, voor zover daarbij goedkeuring was verleend aan de plandelen met de bestemming "Verkeersdoeleinden (V)" en de plandelen met de bestemming "Waterstaatswerken (WW)".
2.5. Het college heeft voornoemde plandelen goedgekeurd met uitzondering van de bepaling van de hoogtemaat van 3,5 meter in artikel 6, eerste lid, aanhef en onder d, aanhef en onder 1, van de planvoorschriften bij de bestemming "Verkeersdoeleinden (V)".
Rechtsgeldigheid tracébesluit
2.6. Platform N57, GroenLinks Veere en anderen en [appellante sub 3] stellen dat het onderliggende tracébesluit voor de aanpassing van de N57 inmiddels geheel of gedeeltelijk van rechtswege is vervallen, omdat het niet binnen 13 jaar ten uitvoer is gebracht. Volgens hen had het college dit ten tijde van het nemen van het bestreden besluit moeten voorzien en heeft het college daarin ten onrechte geen aanleiding gezien om goedkeuring aan het plan te onthouden.
2.6.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Tracéwet, voor zover hier van belang, geschiedt de aanleg van een hoofdweg overeenkomstig het daarvoor met toepassing van deze wet vastgestelde tracé.
Ingevolge artikel IIIb van de Wijzigingswet Tracéwet (eerste tranche) blijft ten aanzien van tracébesluiten die zijn vastgesteld vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet (15 oktober 2000) artikel 18, eerste lid, tweede volzin, zoals dit luidde vóór dat tijdstip, van toepassing.
Ingevolge artikel 18, eerste lid, tweede volzin van de Tracéwet, zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, vervalt het tracébesluit van rechtswege indien dit niet ten uitvoer wordt gebracht binnen dertien jaar na het jaar waarin het van kracht is geworden.
2.6.2. Het tracébesluit voor het traject van de N57 tussen de Veersedam en de A58 bij Middelburg is op 27 december 1994 vastgesteld.
Uit de totstandkomingsgeschiedenis van het bepaalde in artikel 18, eerste lid, tweede volzin van de Tracéwet (Kamerstukken II 1992/93, 22 500, nr. 10, p. 9) volgt dat is vereist dat het tracébesluit binnen dertien jaar na de vaststelling daarvan "in uitvoering is genomen", zoals die bepaling op dit punt ook thans luidt. Naar het oordeel van de Afdeling is aan dat vereiste voldaan indien vóór de vervaldatum een aanvang is genomen met de feitelijke uitvoering van de werkzaamheden die rechtstreeks verband houden met het project waarin het tracébesluit voorziet. Ter zitting is vanwege de minister toegelicht dat, zowel voor het deel van het tracé op het grondgebied van de gemeente Middelburg als voor het deel in de gemeente Veere, vóór 27 december 2007 dergelijke werkzaamheden zijn verricht, waaronder het verleggen van kabels en leidingen en het kappen van bomen en struweel. Platform N57, GroenLinks Veere en anderen en [appellante sub 3] hebben dit niet bestreden. Gelet hierop dient te worden geoordeeld dat het tracébesluit tijdig in uitvoering is genomen en derhalve niet van rechtswege is vervallen. De vraag of het van rechtswege vervallen van het tracébesluit met terugwerkende kracht van invloed zou zijn op de rechtsgeldigheid of de uitvoerbaarheid van het reeds goedgekeurde bestemmingsplan, zoals onder meer de minister heeft opgeworpen, behoeft derhalve geen bespreking meer.
Milieubeoordeling
2.7. Platform N57 stelt dat, gelet op de cumulatieve effecten van diverse ontwikkelingen in de omgeving van het plangebied, op grond van richtlijn 2001/42/EG betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's (hierna: de SMB-richtlijn), een milieubeoordeling als bedoeld in deze richtlijn had moeten worden uitgevoerd.
2.7.1. Daargelaten de vraag of een rechtstreeks beroep kan worden gedaan op de SMB-richtlijn, is de verplichting tot het uitvoeren van een milieubeoordeling op grond van artikel 13, derde lid, van deze richtlijn van toepassing op plannen en programma's waarvoor de eerste formele voorbereidende handeling plaatsvindt na 21 juli 2004, dan wel op plannen en programma's waarvoor de eerste formele voorbereidende handeling vóór deze datum plaatsvindt en die later dan 24 maanden na dat tijdstip worden aangenomen of ingediend ten behoeve van wetgeving. Nu het voorontwerp-bestemmingsplan met ingang van 11 oktober 2001 ter inzage is gelegd en het plan op 7 juli 2004 is vastgesteld, is de SMB-richtlijn hier niet van toepassing, zodat op grond daarvan geen verplichting bestond een milieubeoordeling uit te voeren. Dit betoog faalt derhalve.
Luchtkwaliteit
2.8. In de uitspraak van 17 mei 2006, nr.
200503122/1, heeft de Afdeling ten aanzien van het eerdere goedkeuringsbesluit overwogen dat het college het plan heeft goedgekeurd in strijd met artikel 13, aanhef en onder d, van het destijds geldende Besluit luchtkwaliteit, nu uit het destijds uitgevoerde luchtkwaliteitonderzoek volgde dat, na realisering van het plan in 2010, de grenswaarde voor zwevende deeltjes (PM10) van 50 microgram per m³ als vierentwintig-uurgemiddelde concentratie meer dan 35 maal per kalenderjaar zou worden overschreden.
200503122/1, heeft de Afdeling ten aanzien van het eerdere goedkeuringsbesluit overwogen dat het college het plan heeft goedgekeurd in strijd met artikel 13, aanhef en onder d, van het destijds geldende Besluit luchtkwaliteit, nu uit het destijds uitgevoerde luchtkwaliteitonderzoek volgde dat, na realisering van het plan in 2010, de grenswaarde voor zwevende deeltjes (PM10) van 50 microgram per m³ als vierentwintig-uurgemiddelde concentratie meer dan 35 maal per kalenderjaar zou worden overschreden.
Ingevolge artikel 15 van Pro het in deze procedure geldende Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: Blk 2005) geldt voor stikstofdioxide (NO2) onder meer de volgende grenswaarde voor de bescherming van de gezondheid van de mens: 40 microgram per m³ als jaargemiddelde concentratie, uiterlijk op 1 januari 2010.
Ingevolge artikel 20 van Pro het Blk 2005 gelden voor zwevende deeltjes (PM10) de volgende grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens: 40 microgram per m³ als jaargemiddelde concentratie en 50 microgram per m³ als vierentwintig-uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze laatste maximaal 35 maal per kalenderjaar mag worden overschreden.
Uit het luchtkwaliteitrapport van DHV van 28 november 2006 (hierna: luchtkwaliteitrapport) volgt dat, na realisering van het plan in 2010, de jaargemiddelde concentratie stikstofdioxide (NO2) 29,5 microgram per m³ bedraagt, dat de jaargemiddelde concentratie zwevende deeltjes (PM10) 18,5 microgram per m³ bedraagt en dat de grenswaarde voor zwevende deeltjes (PM10) van 50 microgram per m³ als vierentwintig-uurgemiddelde concentratie 13 maal per jaar wordt overschreden, zodat de voornoemde grenswaarden van het Blk 2005 in acht worden genomen.
Volgens Platform N57 en GroenLinks Veere en anderen kennen het luchtkwaliteitonderzoek en het desbetreffende rapport zodanige gebreken dat deze niet kunnen dienen ter onderbouwing van de conclusie dat de voornoemde grenswaarden van het Blk 2005 in acht worden genomen.
2.9. Platform N57 en GroenLinks Veere en anderen stellen dat onjuiste invoergegevens zijn gehanteerd in het onderzoek dat is neergelegd in het luchtkwaliteitrapport.
Platform N57 stelt dat de luchtvervuiling door zeeschepen onvoldoende is betrokken in de gehanteerde achtergrondconcentraties. Voorts stelt Platform N57 dat de voor 2010 berekende emissiefactoren ten onrechte zijn gebaseerd op de aanname dat motorvoertuigen minder vervuilende stoffen zullen uitstoten.
Platform N57 stelt dat van een substantieel te lage intensiteit van het vrachtverkeer is uitgegaan. Hierbij stelt Platform N57 dat de vernieuwde N57 zal leiden tot een (internationale) transportroute voor doorgaand vrachtverkeer en daarmee tot een aanzienlijke toename van het vrachtverkeer. Voorts stelt Platform N57 dat zich na de uitspraak van de Afdeling van 17 mei 2006, nr.
200503122/1, nieuwe ontwikkelingen hebben voorgedaan die leiden tot meer vrachtverkeer op de N57 dan waarvan in het luchtkwaliteitrapport is uitgegaan.
200503122/1, nieuwe ontwikkelingen hebben voorgedaan die leiden tot meer vrachtverkeer op de N57 dan waarvan in het luchtkwaliteitrapport is uitgegaan.
2.9.1. In het luchtkwaliteitrapport is vermeld dat de gehanteerde achtergrondconcentraties afkomstig zijn van de database "Generieke Concentraties Nederland" van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu en dat deze zijn gebaseerd op het zogeheten referentiescenario van maart 2006. Volgens het college waren deze achtergrondconcentraties ten tijde van het nemen van het bestreden besluit de meest recente beschikbare gegevens. Voorts stelt het college dat de zeescheepvaart en de ontwikkeling daarvan in de prognoseberekeningen van de achtergrondconcentraties zijn verwerkt. Volgens het deskundigenbericht dient de zeescheepvaart niet als lokale bron te worden aangemerkt, omdat de afstand van het plangebied tot mogelijke zeescheepvaartroutes ten minste tien kilometer bedraagt.
Platform N57 heeft niet aannemelijk gemaakt dat niettemin van te lage achtergrondconcentraties is uitgegaan. Evenmin heeft Platform N57 aannemelijk gemaakt dat de berekende emissiefactoren van het verkeer onvoldoende representatief zijn voor de situatie in 2010.
2.9.2. In de uitspraak van 17 mei 2006, nr.
200503122/1, heeft de Afdeling overwogen dat uit onderzoeken, waaronder het rapport "Achtergronden verkeersintensiteit N57" van Goudappel Coffeng van 5 juli 2004, kan worden afgeleid dat de gevolgen van de vernieuwde N57 voor het (doorgaande) vrachtverkeer op de nieuwe route, binnen een zekere bandbreedte, beperkt zullen blijven. De Afdeling zag geen aanleiding voor het oordeel dat de onderzoeken zodanige gebreken of leemten in kennis bevatten dat het college zich daarop niet had mogen baseren. Ten slotte heeft de Afdeling geconcludeerd dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat, gegeven het beschikbare onderzoeksmateriaal, een substantiële toename van het aantal vrachtwagens op de vernieuwde N57 niet waarschijnlijk is.
200503122/1, heeft de Afdeling overwogen dat uit onderzoeken, waaronder het rapport "Achtergronden verkeersintensiteit N57" van Goudappel Coffeng van 5 juli 2004, kan worden afgeleid dat de gevolgen van de vernieuwde N57 voor het (doorgaande) vrachtverkeer op de nieuwe route, binnen een zekere bandbreedte, beperkt zullen blijven. De Afdeling zag geen aanleiding voor het oordeel dat de onderzoeken zodanige gebreken of leemten in kennis bevatten dat het college zich daarop niet had mogen baseren. Ten slotte heeft de Afdeling geconcludeerd dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat, gegeven het beschikbare onderzoeksmateriaal, een substantiële toename van het aantal vrachtwagens op de vernieuwde N57 niet waarschijnlijk is.
Het betoog van Platform N57 op dit punt strekt ertoe dat deze conclusie ten tijde van het nemen van het bestreden besluit niet meer juist was, omdat zich na de voornoemde uitspraak nieuwe relevante ontwikkelingen zouden hebben voorgedaan. Blijkens de stukken, waaronder het deskundigenbericht, en het verhandelde ter zitting heeft over de door Platform N57 aangevoerde mogelijke ontwikkelingen nog geen concrete besluitvorming plaatsgevonden, zodat het college bij het nemen van het bestreden besluit in redelijkheid geen rekening behoefde te houden met de eventuele effecten van deze ontwikkelingen. Ook verder is in het deskundigenbericht vermeld dat er geen aanleiding is tot twijfel over de juistheid van de gehanteerde vrachtverkeersintensiteiten. Gelet hierop en op de uitkomsten van de in 2007 op de N57 gehouden tellingen heeft Platform N57 in deze procedure evenmin aannemelijk gemaakt dat de vernieuwde N57 ertoe zal leiden dat een (internationale) transportroute voor doorgaand vrachtverkeer ontstaat. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding om thans te oordelen dat het college zich bij het nemen van het bestreden besluit niet heeft mogen baseren op het luchtkwaliteitrapport, voor zover de daarin gehanteerde verkeersgegevens zijn ontleend aan het voornoemde rapport van Goudappel Coffeng.
2.10. Platform N57 stelt dat niet duidelijk is of het luchtkwaliteitonderzoek is uitgevoerd volgens de voorgeschreven standaardrekenmethode 2. Voorts stelt Platform N57 dat de gehanteerde versie 1.1 van het model Pluim Snelweg niet geschikt is voor de berekening van de gevolgen voor de luchtkwaliteit in geval van een provinciale weg als de onderhavige.
GroenLinks Veere en anderen voeren aan dat geen inzicht is verschaft in de typering van het verkeer als stadsverkeer of doorstromend verkeer en in de aanwezigheid van bomen en rotondes.
Platform N57 betoogt dat de concentraties ten onrechte niet boven de weg zijn berekend en betoogt voorts dat de concentraties op een afstand van vier meter van het midden van de dichtstbijzijnde rijstrook hadden moeten worden berekend.
GroenLinks Veere en anderen voeren aan dat niet de concentraties per wegvak zijn weergegeven, maar de gemiddelden van de concentraties voor het gehele studiegebied. Volgens hen is daardoor onduidelijk of op onderdelen van het traject relatief hogere concentraties stikstofdioxide en zwevende deeltjes (PM10) worden gemeten en berekend ten gevolge van de verschillende situaties per wegvak.
2.10.1. Uit het luchtkwaliteitrapport blijkt dat bij het uitvoeren van het onderzoek rekening is gehouden met het bepaalde in het Meet- en rekenvoorschrift bevoegdheden luchtkwaliteit (hierna: Meet- en rekenvoorschrift), dat op 1 december 2006 in werking is getreden en op 11 oktober 2007 is vervallen en derhalve ten tijde van het nemen van het bestreden besluit van toepassing was.
2.10.2. In artikel 9, eerste lid, en bijlage 1B van het Meet- en rekenvoorschrift was standaardrekenmethode 2 voorgeschreven voor het berekenen van de gevolgen voor de luchtkwaliteit in geval van een buitenstedelijke weg als de onderhavige. Volgens het luchtkwaliteitrapport zijn de daarin neergelegde berekeningen uitgevoerd met versie 1.1 van het model Pluim Snelweg, dat blijkens het deskundigenbericht is vrijgegeven voor het gebruik in situaties waarin standaardrekenmethode 2 van toepassing is. Platform N57 heeft niet onderbouwd dat versie 1.1 van Pluim Snelweg niettemin ongeschikt moet worden geacht voor de berekening van de gevolgen van dit plan voor de luchtkwaliteit.
2.10.3. De door GroenLinks Veere en anderen genoemde kenmerken van het verkeer en de omgeving zien op situaties waarin standaardrekenmethode 1 is voorgeschreven en derhalve niet op de voorliggende situatie. Voorts heeft het college in zijn verweerschrift aangegeven dat in de gehanteerde emissiefactoren rekening is gehouden met de aanwezigheid van rotondes. GroenLinks en anderen hebben dit niet bestreden.
2.10.4. Met het betoog over de berekeningslocaties verwijst Platform N57 kennelijk naar de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2006, nr.
200507534/1. Daarin is overwogen dat bij de beoordeling van de gevolgen voor de luchtkwaliteit mag worden uitgegaan van de bijdrage op een (meet)punt op minstens vier meter vanaf het midden van de dichtstbijzijnde rijstrook. In het licht van het nadien in werking getreden Meet- en rekenvoorschrift, waarin in artikel 8, eerste lid, was bepaald dat concentraties van stikstofdioxide (NO2) worden bepaald op maximaal vijf meter van de wegrand en dat concentraties van zwevende deeltjes (PM10) worden bepaald op maximaal tien meter van de wegrand, komt in het kader van deze procedure aan de voornoemde uitspraak geen betekenis meer toe. Dit betoog faalt derhalve.
200507534/1. Daarin is overwogen dat bij de beoordeling van de gevolgen voor de luchtkwaliteit mag worden uitgegaan van de bijdrage op een (meet)punt op minstens vier meter vanaf het midden van de dichtstbijzijnde rijstrook. In het licht van het nadien in werking getreden Meet- en rekenvoorschrift, waarin in artikel 8, eerste lid, was bepaald dat concentraties van stikstofdioxide (NO2) worden bepaald op maximaal vijf meter van de wegrand en dat concentraties van zwevende deeltjes (PM10) worden bepaald op maximaal tien meter van de wegrand, komt in het kader van deze procedure aan de voornoemde uitspraak geen betekenis meer toe. Dit betoog faalt derhalve.
Overigens blijkt uit het luchtkwaliteitrapport dat de concentraties zijn berekend op vijf meter van de wegrand, zodat het luchtkwaliteitonderzoek ook in zoverre in overeenstemming met het Meet- en rekenvoorschrift is uitgevoerd.
2.10.5. De stelling van GroenLinks Veere en anderen dat in het luchtkwaliteitrapport de gemiddelden van de concentraties zijn weergegeven, mist feitelijke grondslag. In dit rapport zijn de hoogst berekende concentraties in het studiegebied weergegeven.
Voorts was de door GroenLinks Veere en anderen gewenste weergave van de concentraties per wegvak niet voorgeschreven op basis van het Meet- en rekenvoorschrift. Ten aanzien van standaardrekenmethode 2 was in bijlage 1B, onder 3, van het Meet- en rekenvoorschrift bepaald dat de berekeningen voor de concentratie bijdragen van het verkeer worden uitgevoerd door onder meer de onderverdeling van het tracé in wegvakken, waaraan de eigenschappen kunnen worden toegekend als genoemd onder 2 in bijlage IB, zoals de hoogteligging van de weg ten opzichte van het maaiveld en de aanwezigheid van schermen en wallen. Blijkens het luchtkwaliteitrapport en bijlage 1 en 2 van dit rapport is het in geding zijnde tracé onderverdeeld in wegvakken en is met de voornoemde eigenschappen rekening gehouden in het onderzoek. GroenLinks Veere en anderen hebben niet onderbouwd dat daarmee onvoldoende rekening is gehouden met de verschillende situaties per wegvak, zodat de Afdeling geen aanleiding ziet om het luchtkwaliteitonderzoek in zoverre onzorgvuldig te achten.
2.11. Platform N57 en GroenLinks Veere en anderen betogen dat bij het beoordelen van de luchtkwaliteit voor zwevende deeltjes (PM10) ten onrechte de concentratie zeezout buiten beschouwing is gelaten, omdat dit in strijd is met artikel 5, eerste lid, van het Blk 2005 en richtlijn 1999/30/EG.
2.11.1. Ingevolge artikel 5, eerste lid, van het Blk 2005 worden concentraties die zich van nature in de lucht bevinden en die niet schadelijk zijn voor de gezondheid van de mens, bij het beoordelen van de luchtkwaliteit voor zwevende deeltjes (PM10) buiten beschouwing gelaten.
Ingevolge artikel 12, zesde lid, van de Meetregeling luchtkwaliteit 2005, die hier ingevolge artikel 2, tweede lid, van het Meet- en rekenvoorschrift van overeenkomstige toepassing is, wordt voor de toepassing van artikel 5, eerste lid, van het Blk 2005 ten aanzien van zeezout gebruik gemaakt van de procedure zoals beschreven in de bij deze regeling behorende bijlage. Hierin is bepaald dat in de gemeente Veere een aandeel van 6 microgram per m³ buiten beschouwing mag worden gelaten bij de bepaling van de jaargemiddelde concentratie zwevende deeltjes (PM10) en dat het voor zeezout gecorrigeerde aantal overschrijdingsdagen van de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie zwevende deeltjes (PM10) wordt verkregen door het op de gebruikelijke wijze bepaalde aantal overschrijdingsdagen met 6 dagen te verminderen.
Nu uit het luchtkwaliteitrapport volgt dat de jaargemiddelde concentratie zwevende deeltjes (PM10) 18,5 microgram per m³ bedraagt en dat de grenswaarde voor zwevende deeltjes (PM10) van 50 microgram per m³ als vierentwintig-uurgemiddelde concentratie 13 maal per jaar wordt overschreden, worden de grenswaarden van artikel 20 van Pro het Blk 2005 ook zonder toepassing van de vorenbedoelde zeezoutcorrectie in acht genomen. De vraag of deze correctie ten onrechte is toegepast wegens strijd met artikel 5, eerste lid, van het Blk 2005 en richtlijn 1999/30/EG, behoeft derhalve geen bespreking.
2.12. Platform N57 en GroenLinks Veere en anderen stellen dat geen rekening is gehouden met de bestaande verhoogde verkeersintensiteit in het zomerseizoen. GroenLinks Veere en anderen betogen hierbij dat, gelet op de verkeersintensiteit in het zomerseizoen, het aantal dagen waarop de grenswaarde voor de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie zwevende deeltjes (PM10) wordt overschreden, ten onrechte is afgeleid van de jaargemiddelde concentratie zwevende deeltjes (PM10).
2.12.1. Blijkens het luchtkwaliteitrapport en het verweerschrift is bij het onderzoek uitgegaan van de jaargemiddelde verkeersintensiteit op weekdagen. In het verweerschrift stelt het college dat deze intensiteit wordt gehanteerd voor het berekenen van de jaargemiddelde concentratie zwevende deeltjes (PM10) alsmede voor het berekenen van het aantal overschrijdingen van de grenswaarde voor de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie zwevende deeltjes (PM10), omdat dit aantal wordt afgeleid van de jaargemiddelde concentratie zwevende deeltjes (PM10). De Afdeling acht deze methode van toetsing aan artikel 20 van Pro het Blk 2005 op zich niet onzorgvuldig. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat uit het deskundigenbericht blijkt dat eerst een jaargemiddelde concentratie zwevende deeltjes (PM10) van 31,3 microgram per m³ statistisch overeenkomt met meer dan 35 overschrijdingen van de grenswaarde voor de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie zwevende deeltjes (PM10), indien geen rekening wordt gehouden met de voornoemde zeezoutcorrectie.
Gelet op de berekende jaargemiddelde concentratie zwevende deeltjes (PM10) - inclusief zeezoutcorrectie - van 18,5 microgram per m³ en - exclusief zeezoutcorrectie - van 24,5 microgram per m³, is het college in het bestreden besluit op goede gronden ervan uitgegaan dat eveneens wordt voldaan aan de grenswaarde voor de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie zwevende deeltjes (PM10).
Overigens heeft het college in het verweerschrift gewezen op aanvullende berekeningen waaruit blijkt dat, indien uitsluitend wordt uitgegaan van de vierentwintig-uurgemiddelde verkeersintensiteit in het zomerseizoen, de grenswaarden voor de concentraties zwevende deeltjes (PM10) - exclusief zeezoutcorrectie - en stikstofdioxide (NO2) evenmin worden overschreden. GroenLinks Veere en anderen hebben dit niet bestreden.
2.13. GroenLinks Veere en anderen voeren aan dat in de second opinion van bureau Peutz op het luchtkwaliteitrapport wordt gewezen op enkele omissies en onjuiste invoergegevens in dat rapport.
2.13.1. In opdracht van GroenLinks Veere en anderen is op 20 maart 2007 door het bureau Peutz een second opinion op het luchtkwaliteitrapport uitgebracht. Daarin wordt evenwel geconcludeerd dat aanpassing van het onderzoek naar aanleiding van de opmerkingen, gezien de ruime marge tussen de grenswaarden en de berekende concentraties, naar verwachting niet zal leiden tot de conclusie dat de grenswaarden van het Blk 2005 worden overschreden. Nu uit het vorenoverwogene volgt dat de overige beroepsgronden met betrekking tot de luchtkwaliteit niet slagen, hebben GroenLinks Veere en anderen niet aannemelijk gemaakt dat gezien de opmerkingen in de second opinion moet worden gevreesd voor overschrijding van de grenswaarden van het Blk 2005.
Molenbiotoop
2.14. [appellante sub 3] stelt dat de vernieuwde N57 zal leiden tot een aanzienlijke toename van het vrachtverkeer, hetgeen turbulentie en windschiftingen veroorzaakt waardoor het wiekenkruis van de molen zal worden aangetast.
2.14.1. In de uitspraak van 17 mei 2006, nr.
200503122/1, heeft de Afdeling overwogen dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de molen zal reageren op het passerende vrachtverkeer, gelet op het advies van de Rijksdienst voor de Monumentenzorg van 6 juli 2005. Daarin heeft de Rijksdienst geconcludeerd dat de passagetijd van het verkeer ter hoogte van de molen betrekkelijk kort zal zijn, zodat de verstoring kort zal zijn, en dat het onwaarschijnlijk is dat de molen hierop zal reageren, gelet op onder meer de zwaarte van het wiekenkruis.
200503122/1, heeft de Afdeling overwogen dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de molen zal reageren op het passerende vrachtverkeer, gelet op het advies van de Rijksdienst voor de Monumentenzorg van 6 juli 2005. Daarin heeft de Rijksdienst geconcludeerd dat de passagetijd van het verkeer ter hoogte van de molen betrekkelijk kort zal zijn, zodat de verstoring kort zal zijn, en dat het onwaarschijnlijk is dat de molen hierop zal reageren, gelet op onder meer de zwaarte van het wiekenkruis.
Uit hetgeen hiervoor ten aanzien van het aspect luchtkwaliteit is overwogen, volgt dat de Afdeling geen aanleiding ziet om ten aanzien van het aspect vrachtverkeer thans anders te oordelen dan in de voornoemde uitspraak, waarin is geconcludeerd dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat, gegeven het beschikbare onderzoeksmateriaal, een substantiële toename van het aantal vrachtwagens op de vernieuwde N57 niet waarschijnlijk is. Gelet hierop ziet de Afdeling evenmin grond voor het oordeel dat het college thans niet in redelijkheid heeft kunnen stellen dat de molen niet zal reageren op het passerende vrachtverkeer.
2.15. [appellante sub 3] stelt dat de windvang van de molen aanzienlijk wordt beperkt door de geluidsafschermende voorziening die ten westen van de molen is voorzien bij de begraafplaats.
2.15.1. Aan gronden ten westen van [appellante sub 3] is de bestemming "Verkeersdoeleinden (V)" toegekend met de nadere aanwijzing "geluidsafschermende voorziening I" ter hoogte van de begraafplaats.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, aanhef en onder d, aanhef en onder 1, van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, zijn de gronden ter plaatse van de nadere aanwijzing "geluidsafschermende voorziening I" bestemd voor een geluidswal, geluidsscherm en daarmee vergelijkbare geluidsafschermende voorzieningen, met dien verstande dat de hoogte van de geluidsafschermende voorziening, gemeten ten opzichte van het wegdek, niet meer mag bedragen dan 3,5 meter.
2.15.2. In de uitspraak van 17 mei 2006, nr.
200503122/1, heeft de Afdeling overwogen dat niet is gebleken dat een geluidswal met een maximale hoogte van 2,5 meter de rust en verstaanbaarheid op de begraafplaats onvoldoende zou kunnen verzekeren en, in verband daarmee, dat het college het belang van [appellante sub 3] bij een goede windvang voor de molen onvoldoende bij zijn beoordeling heeft betrokken.
200503122/1, heeft de Afdeling overwogen dat niet is gebleken dat een geluidswal met een maximale hoogte van 2,5 meter de rust en verstaanbaarheid op de begraafplaats onvoldoende zou kunnen verzekeren en, in verband daarmee, dat het college het belang van [appellante sub 3] bij een goede windvang voor de molen onvoldoende bij zijn beoordeling heeft betrokken.
2.15.3. Het college wijst erop dat naar aanleiding van de voornoemde uitspraak opnieuw onderzoek is gedaan naar de effecten van de aanleg van een grondwal bij de begraafplaats op de molenbiotoop. In opdracht van [appellante sub 3] is door Vereniging De Hollandsche Molen een reactie op dit onderzoek uitgebracht. Vervolgens is een second opinion op dit onderzoek uitgevoerd. Mede naar aanleiding van de reactie van Vereniging De Hollandsche Molen wordt in de second opinion geconcludeerd dat het onderzoeksrapport onjuistheden bevat en dat de conclusies van het onderzoek niet altijd wetenschappelijk zijn onderbouwd. Gelet hierop stelt het college dat de effecten van de verhoging van de geluidswal van 2,5 naar 3,5 meter op de windvang van de molen nog altijd onvoldoende zijn aangetoond. In verband hiermee heeft het college goedkeuring onthouden aan de bepaling van de hoogte van 3,5 meter in artikel 6, eerste lid, aanhef en onder d, aanhef en onder 1, van de planvoorschriften. Voorts heeft het college op basis van artikel 28, vierde lid, van de WRO het volgende voorschrift opgenomen:
"Het is verboden om zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning) op gronden die op de plankaart zijn voorzien van de aanduiding "I" (kaartblad 3, artikel 6, lid 1, sub d onder 1) de volgende werken, geen bouwwerken zijnde en/of werkzaamheden uit te voeren:
a. het aanleggen of aanbrengen van geluidsafschermende voorzieningen.
Het verbod geldt niet voor het uitvoeren van werken en/of werkzaamheden die het normale onderhoud betreffen. De vergunning mag slechts worden verleend indien daardoor de windvang van de [appellante sub 3] ([locatie] te Serooskerke) […] niet onevenredig in gevaar wordt of kan worden gebracht.
Alvorens te beslissen omtrent een aanlegvergunning die betrekking heeft op het aanleggen of aanbrengen van geluidsafschermende voorzieningen, winnen burgemeester en wethouders schriftelijk advies in bij een molendeskundige omtrent de vraag of door het verlenen van een aanlegvergunning de windvang voor de molen […] nit (lees: niet) onevenredig in gevaar wordt of kan worden gebracht."
2.15.4. Uit het bestreden besluit volgt dat het plan niet in werking is getreden wat betreft de toegelaten hoogte van 3,5 meter van de geluidsafschermende voorziening bij de begraafplaats en dat de aanleg hiervan eerst is toegelaten na een daartoe strekkende aanlegvergunning van burgemeester en wethouders. De aanleg van de geluidsafschermende voorziening is derhalve niet mogelijk op basis van het goedkeuringsbesluit dat in deze procedure voorligt. In zoverre is het college tegemoet gekomen aan de bedenkingen van [appellante sub 3].
Voorts volgt uit het bestreden besluit dat de vorenbedoelde vergunning slechts mag worden verleend indien daardoor de windvang van de molen niet onevenredig in gevaar wordt of kan worden gebracht. De bezwaren van [appellante sub 3] tegen een geluidsafschermende voorziening in relatie tot de windvang van de molen kunnen derhalve naar voren worden gebracht in een procedure omtrent het verlenen van de aanlegvergunning dan wel in het kader van een nieuw op te stellen bestemmingsplan.
Financiële uitvoerbaarheid
2.16. Platform N57 en GroenLinks Veere en anderen stellen dat het plan niet financieel uitvoerbaar is, omdat inmiddels voor de uitvoering van het plan een financieringstekort bestaat. Gelet hierop is het volgens GroenLinks Veere en anderen niet zeker dat het plan binnen de planperiode wordt gerealiseerd.
2.16.1. Ingevolge artikel 9, eerste lid, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 verrichten burgemeester en wethouders ten behoeve van de ruimtelijke ontwikkeling van het gebied der gemeente onderzoek naar de bestaande toestand in en naar de mogelijke en wenselijke ontwikkeling van de gemeente.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel heeft het in het eerste lid bedoelde onderzoek bij de voorbereiding van een ontwerp voor een bestemmingsplan van stonde af aan mede betrekking op de uitvoerbaarheid van het plan.
2.16.2. Volgens de plantoelichting is in 1998 besloten dat de aanleg van de N57 (opnieuw) wordt opgenomen in het zogeheten Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport (hierna: MIT) en dat vanaf 2006 financiële middelen beschikbaar worden gesteld voor de aanleg van de N57, waarmee de economische uitvoerbaarheid van de aanleg van de N57 is gewaarborgd.
Ook ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was het project opgenomen in het MIT.
Het door Platform N57 en GroenLinks Veere en anderen aangevoerde financieringstekort is naar voren gekomen naar aanleiding van de biedingen in het kader van de aanbesteding van de realisatie van het project, die eerst na het nemen van het bestreden besluit zijn gedaan. Daargelaten de vraag of dit tekort zodanig groot is dat het plan daardoor niet langer financieel uitvoerbaar is, mede gelet op de mogelijkheid om in de uitvoering daarvan versoberingen aan te brengen, hebben Platform N57 en GroenLinks Veere en anderen niet aannemelijk gemaakt dat het college een mogelijk tekort bij het nemen van het bestreden besluit had kunnen en moeten voorzien.
Ter zitting is namens de raad en de minister nog uiteengezet dat inmiddels tussen het rijk en de regio nieuwe afspraken zijn gemaakt over het binnen de planperiode gefaseerd uitvoeren van het Veerse deel van het traject, waarbij de voor de financiering van de eerste fase benodigde financiële middelen reeds beschikbaar zijn gesteld en is voorts verzekerd dat ook voor de verdere uitvoering dekking zal zijn. Dit betoog faalt derhalve.
Hetgeen ter zitting nog is aangevoerd over de financiering van de landschappelijke inpassing van de N57 en van de aansluiting van het tracé in Middelburg op het bestaande deel van de N57 in Veere, kan hier niet aan de orde komen, nu het plan geen betrekking heeft op deze aspecten.
Conclusie
2.17. De conclusie is dat hetgeen Platform N57, GroenLinks Veere en anderen en [appellante sub 3] hebben aangevoerd, geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de plandelen met de bestemming "Verkeersdoeleinden (V)" en de plandelen met de bestemming "Waterstaatswerken (WW)" niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen zij hebben aangevoerd wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. De beroepen zijn ongegrond.
2.18. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. M.A.A. Mondt-Schouten en mr. K.J.M. Mortelmans, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.M. van der Heijden, ambtenaar van Staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van der Heijden
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 27 augustus 2008
516.