Uitspraak
200706218/1.
Datum uitspraak: 23 juli 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Nederlands Instituut voor Psychosynthese Amsterdam B.V., gevestigd te Amsterdam,
appellante,
en
de Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie,
verweerster.
1. Procesverloop
Bij besluit van 13 november 2006 heeft Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie (hierna: de NVAO) een aanvraag van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Nederlands Instituut voor Psychosynthese Amsterdam B.V. (hierna: het NIvP) om accreditatie van de opleiding hbo-bachelor Psychosynthese afgewezen.
Bij besluit van 23 juli 2007 heeft de NVAO het door het NIvP hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft het NIvP bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 augustus 2007, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 10 oktober 2007.
De NVAO heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 april 2008, waar het NIvP, vertegenwoordigd door P.P.A. van Rossum, advocaat te Witmarsum, en [directeur] van het NIvP, en E.V. Schalkwijk, werkzaam bij de Netherlands Quality Agency (hierna: de NQA), en de NVAO, vertegenwoordigd door mr. J. Bootsma, advocaat te Den Haag, en mr. M.G. Tuinhout en W. de Boer, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1.2 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna: WHW) heeft deze wet betrekking op:
a. de in artikel 1.8 bedoelde universiteiten, hogescholen en de Open Universiteit,
b. universiteiten en hogescholen die krachtens artikel 6.9 zijn aangewezen,
[…]
Ingevolge artikel 1.18, eerste lid, draagt het instellingsbestuur van een in artikel 1.2, onder a, b en d, bedoelde instelling er zorg voor dat, zoveel mogelijk in samenwerking met andere instellingen, wordt voorzien in een regelmatige beoordeling, mede door onafhankelijke deskundigen, van de kwaliteit van de werkzaamheden van de instelling. De beoordeling bij instellingen voor hoger onderwijs geschiedt mede aan de hand van het oordeel van studenten over de kwaliteit van het onderwijs van de instelling. Voorzover die beoordeling mede geschiedt door onafhankelijke deskundigen, zijn de uitkomsten daarvan openbaar.
Ingevolge artikel 1.18, derde lid, draagt het instellingsbestuur van een in artikel 1.2, onderdelen a en b, bedoelde instelling er zorg voor dat, zoveel mogelijk in samenwerking met andere instellingen, wordt voorzien in een regelmatige beoordeling, mede door onafhankelijke deskundigen, van de kwaliteit van de opleidingen. De laatste twee volzinnen van het eerste lid zijn van overeenkomstige toepassing. De beoordeling bevat een samenvattend oordeel. Bij de beoordeling worden ten minste de accreditatiekaders, bedoeld in artikel 5a.8, eerste lid, en de aspecten van kwaliteit, bedoeld in artikel 5a.8, tweede lid, in acht genomen.
Ingevolge het vierde lid is het derde lid van overeenkomstige toepassing op een rechtspersoon, als bedoeld in artikel 5a.1, tweede lid.
Ingevolge artikel 5a.1, tweede lid, voor zover hier van belang, heeft hoofdstuk 5a tevens betrekking op de rechtspersonen met volledige rechtsbevoegdheid die een opleiding als bedoeld in artikel 7.3b verzorgen.
Ingevolge artikel 5a.2, eerste lid, is de Nederlands-Vlaamse Accreditatie Organisatie, gevestigd te Den Haag, het accreditatieorgaan hoger onderwijs. Het accreditatieorgaan heeft rechtspersoonlijkheid.
Ingevolge artikel 5a.8, tweede lid, wordt bij het verlenen van accreditatie aandacht geschonken aan de aspecten van kwaliteit, die betrekking hebben op het niveau van de opleiding, de onderwijsinhoud, het onderwijsproces, de opbrengsten van het onderwijs van de opleiding, voldoende voorzieningen die noodzakelijk zijn om de opleiding te kunnen verzorgen, en op een adequate methode die bij de beoordeling, bedoeld in artikel 1.18, derde lid, wordt gehanteerd.
Ingevolge het derde lid wordt bij de toepassing van het tweede lid begrepen onder:
a. het niveau van de opleiding; dit is gericht op het eindniveau van de opleiding, gelet op hetgeen gewenst en gangbaar is, bij voorkeur gemeten naar internationale standaard;
b. de onderwijsinhoud; deze omvat in ieder geval de aard van het onderwijs, voldoende samenhang in het opleidingsprogramma van de opleiding, de studielast en een duidelijke relatie tussen de doelstellingen en de inhoud van het opleidingsprogramma;
c. het onderwijsproces; dit omvat in ieder geval een voldoende afstemming tussen vormgeving van het onderwijs en de inhoud, voldoende studiebegeleiding en inzichtelijke beoordeling en toetsing van het onderwijs;
d. de opbrengsten van het onderwijs; deze omvatten in ieder geval voldoende maatschappelijke relevantie van de bereikte eindkwalificaties van afgestudeerden van de opleiding en voldoende rendement van de opleiding in relatie tot de beargumenteerde streefcijfers;
e. de voorzieningen; deze omvatten in ieder geval de materiële voorzieningen, de kwaliteit van het personeel, de organisatie en de interne kwaliteitszorg;
f. de methoden die bij de beoordeling, bedoeld in artikel 1.18, derde lid, worden gehanteerd; deze hebben in ieder geval betrekking op de mogelijkheid de opleiding te vergelijken met andere opleidingen en op een internationaal beoordelingskader.
Ingevolge artikel 5a.8a maakt het accreditatieorgaan jaarlijks aan de instellingen bekend welke instanties met behulp van onafhankelijke deskundigen als bedoeld in artikel 1.18, derde lid, eerste volzin, opleidingen beoordelen op de wijze, bedoeld in artikel 1.18, derde lid, vierde volzin.
Ingevolge artikel 5a.9, eerste lid, wordt accreditatie verleend op aanvraag van het instellingsbestuur.
Ingevolge het derde lid wordt het accreditatiebesluit gebaseerd op de beoordeling, bedoeld in artikel 1.18, derde lid.
Ingevolge het vijfde lid treedt, indien het accreditatieorgaan besluit dat geen accreditatie wordt verleend, omdat bij de beoordeling, bedoeld in artikel 1.18, derde lid, door de onafhankelijke deskundigen het bepaalde bij artikel 1.18, derde lid, vierde volzin, niet in acht is genomen, in afwijking van het vierde lid, dat besluit in werking met ingang van de dag van bekendmaking daarvan en kan binnen een jaar na die bekendmaking, een nieuwe aanvraag om accreditatie worden ingediend. In afwijking van het zesde lid, is de periode van de accreditatie alsdan verlengd tot het moment dat, onder de voorwaarden van het zevende lid, onherroepelijk op de aanvraag om accreditatie is beslist.
Ingevolge artikel 5a.10, eerste lid, legt het accreditatieorgaan de bevindingen naar aanleiding van de beoordeling van de opleiding, bedoeld in artikel 5a.9, derde lid, en het besluit over de accreditatie van de opleiding vast in een accreditatierapport. Het accreditatieorgaan kan in het accreditatierapport overige opmerkingen opnemen over de bijzondere kwaliteitskenmerken van de opleiding.
Ingevolge het tweede lid stelt het accreditatieorgaan het instellingsbestuur in de gelegenheid binnen een door het accreditatieorgaan te bepalen termijn zijn zienswijze over het voorgenomen accreditatierapport naar voren te brengen, alvorens het accreditatierapport vast te stellen.
2.2. Het NIvP heeft bij brief van 23 december 2004 de NVAO om accreditatie van een door hem te verzorgen opleiding hbo-bachelor Psychosynthese (hierna: de opleiding) verzocht. Het heeft daarbij een rapport van de visiterende en beoordelende instantie de NQA ter beoordeling voor accreditatie van de opleiding aan de NVAO overgelegd.
De NVAO heeft vanwege bij haar gerezen twijfels inzake het door de NQA gehanteerde referentiekader en de gegrondheid van de conclusies een aantal deskundigen (hierna: de verificatiecommissie) verzocht in dat verband de juistheid van het door de NQA verrichte onderzoek te verifiëren. De verificatiecommissie heeft op 28 maart 2006 geadviseerd de opleiding niet te accrediteren. De verificatiecommissie heeft in haar advies de te accrediteren opleiding ten aanzien van de doelstellingen onvoldoende beoordeeld op de punten 'domeinspecifieke eisen' en 'oriëntatie hbo'.
Nadat de NIvP zijn zienswijze op het voornemen om de aanvraag af te wijzen had gegeven, heeft de NVAO het besluit van 13 november 2006 genomen.
2.3. Het NIvP betoogt in de eerste plaats dat de NVAO niet de vereiste zorgvuldigheid heeft betracht bij het instellen van de verificatiecommissie en ook niet nader heeft gemotiveerd waarom de verificatiecommissie is ingesteld. Ook overigens is het besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen, aldus de NIvP. In dit kader heeft de NIvP onder meer aangevoerd dat de voorzitter van de NVAO zich zeer negatief heeft uitgelaten over de opleiding hier aan de orde.
2.3.1. Uit artikel 5a.9, derde lid, gelezen in samenhang met artikel 1.18, derde lid, van de WHW, volgt dat de instelling die om accreditatie van een opleiding verzoekt, aan die aanvraag een rapport van een visiterende en beoordelende instantie ten grondslag legt, waaruit blijkt dat de kwaliteit van de te accrediteren opleiding aan de in het accreditatiekader bestaande opleidingen hoger onderwijs (hierna: het accreditatiekader) gestelde eisen voldoet. Dat rapport is blijkens dat artikel het uitgangspunt bij de beoordeling van de accreditatieaanvraag door de NVAO. Daaruit vloeit evenwel niet voort dat te allen tijde het in het rapport neergelegde oordeel door de NAVO gevalideerd moet worden. Uit artikel 5a.9, vijfde lid, gelezen in het licht van de parlementaire geschiedenis, onder meer Kamerstukken II 2000-2001, 27 920, nr. 3, p. 11 en 36 en Kamerstukken II 2000-2001, 27 920, nr. 5, p. 9-10, volgt dat de NVAO dient te verifiëren of de door de visiterende en beoordelende instantie gevolgde methodiek en het in haar rapport neergelegde oordeel adequaat is, onder meer door na te gaan of met de gehanteerde normstelling de "lat" hoog genoeg is gelegd. In geval het rapport van de visiterende en beoordelende instantie gerede twijfels oproept over de toepassing van het accreditatiekader pleegt de NVAO een onafhankelijke en deskundige verificatiecommissie in te stellen die nader onderzoek doet naar de kwaliteit van de opleiding en het rapport van de visiterende en beoordelende instantie met betrekking tot de bij de NVAO gerezen twijfels. Met het instellen van deze commissie geeft de NVAO invulling aan het vereiste in artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) om het door haar te nemen besluit op de aanvraag om accreditatie van een opleiding zorgvuldig voor te bereiden. Voor het instellen van een verificatiecommissie is dan ook geen bijzondere wettelijke grondslag vereist. Dat de NVAO geen protocol of beleidsregels heeft opgesteld waarin vastgelegd is onder welke omstandigheden een verificatiecommissie wordt ingesteld, doet aan de bevoegdheid om een dergelijke commissie te benoemen teneinde te komen tot zorgvuldige besluitvorming niet af. Evenmin is vereist dat de NVAO de instelling van deze commissie naar aanleiding van de gerezen twijfels over de kwaliteit van de te accrediteren opleiding nader motiveert. Wel dient de aanvragende instelling op grond van artikel 4:7 van Pro de Awb en artikel 5a.10, tweede lid van de WHW in de gelegenheid te worden gesteld op een voornemen tot afwijzing van het verzoek om accreditatie een zienswijze naar voren te brengen. Naar het oordeel van de Afdeling is het NIvP daartoe voldoende in de gelegenheid gesteld.
2.3.2. Ingevolge artikel 2:4 van Pro de Awb vervult een bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid en waakt het ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang hebben bij een besluit, de besluitvorming beïnvloeden. Zoals de Afdeling eerder, onder meer bij uitspraak van 7 augustus 2002 in zaak nr. 200200897/1, www.raadvanstate.nl, AB 2003, 3 heeft overwogen, vloeit uit deze bepaling mede voort, dat het bestuursorgaan ook de schijn van vooringenomenheid heeft te vermijden. Naar niet is bestreden door de NVAO, heeft haar voorzitter, nog voordat de NVAO de verificatiecommissie had verzocht een advies te geven over het rapport van de NQA aangaande de opleiding hier aan de orde, zich grievend uitgelaten over de NIvP en gesteld dat deze opleiding niet geaccrediteerd zou moeten worden. Door deze uitlatingen van haar voorzitter heeft de NVAO in strijd met artikel 2:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht de schijn van vooringenomenheid gewekt.
De NVAO heeft zich bij haar besluitvorming evenwel geheel laten leiden door het advies van de verificatiecommissie. Deze verificatiecommissie bestaat uit onafhankelijke en onpartijdige deskundigen. De NVAO heeft haar besluit op het uitgebreide rapport van de verificatiecommissie gebaseerd, waarin alle relevante feiten en omstandigheden zijn meegewogen. Van vooringenomenheid van de NVAO bij de besluitvorming is in zoverre dan ook niet gebleken.
De enkele omstandigheid dat een lid van de verificatiecommissie nadat het concept-advies was opgesteld in dienst is getreden bij de NVAO, leidt niet tot het oordeel dat sprake is geweest van vooringenomenheid van de verificatiecommissie. Niet aannemelijk is gemaakt dat er enige relatie bestaat tussen het oordeel van de verificatiecommissie en het in dienst treden van het desbetreffende commissielid bij de NVAO, of dat anderszins persoonlijke belangen van het commissielid een rol hebben kunnen spelen. Ook is niet aannemelijk gemaakt dat tussen de NVAO en het desbetreffende commissielid enig overleg over het onderhavige dossier heeft plaatsgevonden.
2.4. Het NIvP betoogt voorts dat de NVAO ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat de te accrediteren opleiding niet voldoet aan het accreditatiekader, omdat zij zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de opleiding niet aan de facetten "domeinspecifieke eisen" en "oriëntatie hbo" voldoen.
2.4.1. In haar rapport van november 2005 heeft de verificatiecommissie zich met betrekking tot de domeinspecifieke eisen op het standpunt gesteld dat de legitimatie van de eindtermen te beperkt is, omdat deze alleen zijn gelegitimeerd door een werkveldcommissie in 1999 en dat zij op grond van die legitimatie niet kan beoordelen of de eindkwalificaties aansluiten bij de eisen van vakgenoten. Voorts mist de commissie de inbreng van werkgevers in de huidige werkveldcommissie. De inbreng van werkgevers is onontbeerlijk voor de legitimering en evaluatie van de eindkwalificaties, aldus de verificatiecommissie. Met betrekking tot de oriëntatie HBO stelt de verificatiecommissie zich opnieuw op het standpunt dat de legitimering van de eindtermen bij de werkveldcommissie te beperkt is. Ook het beroepsprofiel is nog niet gelegitimeerd bij het huidige beroepenveld. De legitimering door het beroepenveld moet vooraf gaan aan het ontwikkelen van de opleiding. Om deze redenen heeft de verificatiecommissie het facet domeinspecifieke eisen, alsmede het facet oriëntatie hbo als onvoldoende beoordeeld. In de samenvatting van het advies stelt de verificatiecommissie zich evenwel op het standpunt dat de opleiding van bachelorniveau is, het gerealiseerde niveau voldoende is en dat aan deze opleiding mensen worden opgeleid die uitstekend een plaats in de maatschappij vinden en die zeker van hbo-bachelorniveau zijn.
Gelet op het samenvattende positieve oordeel van de verificatiecommissie met betrekking tot het gerealiseerde niveau van de opleiding alsmede over de beroepskansen van degenen die de opleiding hebben gevolgd, valt zonder nadere onderbouwing niet in te zien waarom de verificatiecommissie, in afwijking van het oordeel van de NQA, doorslaggevende betekenis heeft toegekend aan de omstandigheid dat de legitimatie van de opleiding niet van recente datum is en louter op die grond tot het advies heeft kunnen komen dat de opleiding met betrekking tot de onderwerpen domeinspecifieke eisen en oriëntatie HBO als onvoldoende moeten worden gekwalificeerd. De NVAO heeft zich dan ook niet zonder nadere motivering op het advies van de verificatiecommissie kunnen baseren.
2.5. Het beroep is gegrond. Het besluit van 23 juli 2007 komt voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
2.6. De NVAO dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de NVAO van 23 juli 2007, kenmerk NVAO/20072304/SL;
III. veroordeelt de NVAO tot vergoeding van bij NIvP in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de NVAO aan het NIvP onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
IV. gelast dat de NVAO aan IVP het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. J.H.B. van der Meer en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van Staat.
w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Poot
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2008
362.