Uitspraak
200800056/1.
Datum uitspraak: 9 juli 2008.
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting Belangengroep Berkhout is boos!, gevestigd te Berkhout, gemeente Koggenland,
appellante,
tegen de uitspraak in zaak nrs. 07/2423 en 07/2424 van de voorzieningenrechter van de rechtbank Alkmaar van 20 november 2007 in het geding tussen:
de stichting Stichting Belangengroep Berkhout is boos!
en
het college van burgemeester en wethouders van Koggenland.
1. Procesverloop
Bij besluit van 25 mei 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Koggenland (hierna: het college) naar aanleiding van het verzoek van de stichting Stichting Belangengroep Berkhout is boos! (hierna: de stichting) om openbaarmaking van de documenten betreffende het bedrijventerrein Jaagweg over de termijn van 1 maart 2007 tot en met 8 mei 2007, besloten een deel van de gevraagde stukken toe te zenden.
Bij besluit van 23 juli 2007 heeft het college het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 20 november 2007, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Alkmaar (hierna: de voorzieningenrechter), voor zover thans van belang, het door de stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 23 juli 2007 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dit besluit gedeeltelijk in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij besluit van 20 december 2007 heeft het college een verslag van de bijeenkomst van het portefeuillehoudersoverleg VVRE op 26 april 2007 aan de stichting verstrekt. Tevens is hierbij openbaarmaking van het door het onderzoeksbureau Goudappel Coffeng opgestelde rapport "Ontwerp-aansluiting industrieterrein Jaagweg op de N243" van 20 maart 2007 geweigerd.
Tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van 20 november 2007 heeft de stichting bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 31 december 2007, hoger beroep ingesteld.
De stichting heeft de toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) verleend.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De stichting en het college hebben nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 april 2008, waar de stichting, vertegenwoordigd door [voorzitter] en [penningmeester] van de stichting, en het college, vertegenwoordigd door M.J.M. Neefjes en J.H. Mels, beiden ambtenaar in dienst van de gemeente Koggenland, zijn verschenen.
Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nog stukken in het geding gebracht.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1 van Pro de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
[…]
c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
[…]
f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;
g. milieu-informatie: hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer;
[…].
Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, voor zover thans van belang, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
a. […];
b. de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen;
[…]
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Ingevolge het zesde lid is het tweede lid, aanhef en onder g, niet van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Ingevolge het tweede lid kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie over persoonlijke beleidsopvattingen worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm.
Ingevolge het vierde lid, voor zover thans van belang, wordt in afwijking van het eerste lid bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm.
2.1.1. Ingevolge artikel 19.1a van de Wet milieubeheer (hierna: de Wm) wordt onder milieu-informatie verstaan alle informatie neergelegd in documenten over:
a. de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;
b. factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu die de onder a bedoelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten;
c. maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma's, milieuakkoorden en activiteiten die op de onder a en b bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen;
d. verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving;
e. kosten-baten- en andere economische analyses en veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de onder c bedoelde maatregelen en activiteiten;
f. de toestand van de gezondheid en veiligheid van de mens, met inbegrip van de verontreiniging van de voedselketen, indien van toepassing, de levensomstandigheden van de mens, waardevolle cultuurgebieden en bouwwerken, voor zover zij worden of kunnen worden aangetast door de onder a bedoelde toestand van elementen van het milieu of, via deze elementen, door de onder b en c bedoelde factoren, maatregelen of activiteiten.
2.2. De stichting heeft bij brief van 8 mei 2007 een verzoek gedaan om openbaarmaking van alle documenten betreffende het bedrijventerrein Jaagweg van 1 maart 2007 tot en met de dagtekening van het verzoek. Bij besluit van 25 mei 2007 heeft het college te kennen gegeven dat het bereid is een aantal stukken toe te zenden. Bij het besluit op bezwaar heeft het college gewezen op een aantal brieven waarin is vermeld welke stukken in de project- en stuurgroep aan de orde zijn geweest en op welk moment deze stukken een openbare status zouden krijgen. Voorts heeft het college zich bereid verklaard die stukken toe te sturen. In dit verband heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het zich niet meer gehouden acht inhoudelijk op het bezwaarschrift in te gaan. Met het besluit op bezwaar is feitelijk wederom openbaarmaking van in elk geval de volgende stukken geweigerd: de ontwerpovereenkomsten van 21, 22 maart en 4 april 2007, de conceptnotities van 23 en 24 april 2007, de plannen van aanpak van 22 maart en 8 mei 2007, de vergaderverslagen van de projectgroep van 26 februari, 28 maart en 11 april 2007 en het vergaderverslag van de stuurgroep van 25 april 2007.
2.3. De stichting heeft ter zitting gesteld, dat uit een overzicht van de provincie Noord-Holland van stukken die betrekking hebben op het bedrijventerrein Jaagweg blijkt dat er een verslag van een bijeenkomst van de stuurgroep van 25 april 2007 moet bestaan. Voor zover de stichting hiermee beoogt te betogen dat de voorzieningenrechter in zijn uitspraak dit document niet heeft beoordeeld, berust dit op een onjuiste lezing van de uitspraak, nu hierin uitdrukkelijk is vermeld dat dit stuk behoorde tot een van de vertrouwelijk overgelegde stukken. Na met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis te hebben genomen van de door het college vertrouwelijk overgelegde stukken stelt de Afdeling vast dat een afschrift van voormeld verslag zich bij de vertrouwelijk aan haar overgelegde stukken bevindt.
2.4. De stichting betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte de rechtsgevolgen van het besluit van 23 juli 2007, voor zover dit betreft de verslagen van de stuur- en projectgroep, in stand heeft gelaten, nu deze niet kunnen worden aangemerkt als documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad, aangezien deze verslagen door de stuur- en projectgroep naar de gemeente zijn gestuurd.
2.5. Dit betoog faalt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 november 2003 in zaak nr.
200301597/1) kunnen ook documenten afkomstig van derden die niet tot de kring van de overheid behoren worden aangemerkt als documenten die zijn opgemaakt ten behoeve van intern beraad. Hierbij is het oogmerk waarmee zij zijn opgemaakt bepalend. Gelet op hetgeen het college ter zitting bij de voorzieningenrechter heeft verklaard over de verschillende verslagen kan worden geconcludeerd dat deze zijn opgesteld om te komen tot een voorstel voor de bestuurlijke instanties. De voorzieningenrechter heeft daarom terecht geoordeeld dat het college zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat de verschillende verslagen zijn opgesteld voor intern beraad.
200301597/1) kunnen ook documenten afkomstig van derden die niet tot de kring van de overheid behoren worden aangemerkt als documenten die zijn opgemaakt ten behoeve van intern beraad. Hierbij is het oogmerk waarmee zij zijn opgemaakt bepalend. Gelet op hetgeen het college ter zitting bij de voorzieningenrechter heeft verklaard over de verschillende verslagen kan worden geconcludeerd dat deze zijn opgesteld om te komen tot een voorstel voor de bestuurlijke instanties. De voorzieningenrechter heeft daarom terecht geoordeeld dat het college zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat de verschillende verslagen zijn opgesteld voor intern beraad.
2.6. De stichting betoogt voorts dat de voorzieningenrechter de rechtsgevolgen ten onrechte in stand heeft gelaten, omdat de gevraagde informatie bestaat uit milieu-informatie, zodat de weigeringsgronden waar het college zich op beroept in een ander licht dienen te worden bezien.
2.6.1. In artikel 19.1a van de Wm is neergelegd wat verstaan dient te worden onder milieu-informatie. De Afdeling stelt vast dat de voorovereenkomsten van 21 en 22 maart 2007 milieu-informatie bevatten voor zover het de zinsnede "minimaal 10% (...) waarden" op pagina 5 van beide overeenkomsten betreft. In beide plannen van aanpak bevindt zich milieu-informatie voor zover het hoofdstuk 10 betreft, waarin wordt ingegaan op de duurzaamheid. Tevens bevat het plan van aanpak van 8 mei 2007 milieu-informatie voor zover hierin onder paragraaf 6.1 wordt ingegaan op de milieu-effectrapportage.
De Afdeling stelt echter voorts vast dat met de openbaarmaking van het plan van aanpak van 30 mei 2007 en van de annex bij de "Voorovereenkomst Ontwikkeling Regionaal Bedrijventerrein Jaagweg" (aangepaste versie d.d. 21 februari 2007) de bovenvermelde informatie reeds aan de stichting openbaar is gemaakt, zodat het college openbaarmaking van die passages achterwege heeft mogen laten. De voorzieningenrechter is, zij het op andere gronden, tot dezelfde conclusie gekomen.
2.6.2. Voorts bevat het vergaderverslag van de projectgroep van 28 maart 2007 onder punt 6 "Rondvraag" milieu-informatie. Ten slotte bevat het vergaderverslag van de projectgroep van 11 april 2007 eveneens milieu-informatie onder punt 2, voor zover hierin wordt ingegaan op punt 6 van de vergadering van 28 maart 2007.
Het college heeft zich ten aanzien van deze informatie op het standpunt gesteld dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en g, en artikel 11 van Pro de Wob zich tegen openbaarmaking verzetten. Ingevolge artikel 10, zesde lid, van de Wob is artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, echter niet van toepassing op milieu-informatie, zodat deze bepaling niet aan openbaarmaking in de weg kan staan. Met betrekking tot het beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, stelt de Afdeling vast dat het door dit artikel beschermde belang niet aan de orde is, nu niet valt in te zien op welke wijze openbaarmaking van voormelde informatie de economische of financiële belangen van de gemeente zou kunnen schaden. De Afdeling is anders dan de voorzieningenrechter van oordeel dat artikel 11 van Pro de Wob evenmin aan openbaarmaking van voormelde informatie in de weg staat, nu deze niet kan worden aangemerkt als persoonlijke beleidsopvattingen.
2.6.3. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient dan ook te worden vernietigd, voor zover de voorzieningenrechter de rechtsgevolgen van het besluit van 23 juli 2007 ten aanzien van de in 2.6.2. vermelde passages in stand heeft gelaten. De Afdeling ziet tevens aanleiding om zelf in de zaak voorziend te bepalen dat het college de in 2.6.2. vermelde informatie openbaar maakt.
2.7. Het besluit van het college van 20 december 2007 moet worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 6:18 van Pro de Awb, zodat het hoger beroep ingevolge artikel 6:19, eerste lid, in verbinding met artikel 6:24, eerste lid, van die wet moet worden geacht mede een beroep in te houden tegen dit besluit.
2.8. Bij het besluit van 20 december 2007 heeft het college openbaarmaking van het door het onderzoeksbureau Goudappel Coffeng opgestelde rapport "Ontwerp-aansluiting industrieterrein Jaagweg op de N243" van 20 maart 2007 geweigerd. Aan dit besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat openbaarmaking van het rapport ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob achterwege dient te blijven, nu dit is opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevat.
2.9. De stichting betoogt dat het college het rapport van Goudappel Coffeng ten onrechte niet openbaar heeft gemaakt.
2.9.1. Het rapport van Goudappel Coffeng bevat kruispuntberekeningen en suggesties voor mogelijke ontsluitingswijzen van het bedrijventerrein Jaagweg. De in het rapport uitgewerkte suggesties voor de ontsluiting van het bedrijventerrein Jaagweg zijn gebaseerd op verkeerskundige modellen en de overige informatie is veelal feitelijk of technisch van aard. Hoewel het college kan worden toegegeven dat het rapport is opgesteld ten behoeve van intern beraad, bestaat geen grond om de in het rapport neergelegde informatie, gelet op de aard hiervan, als persoonlijke beleidsopvatting aan te merken. Het college heeft derhalve ten onrechte geweigerd deze informatie openbaar te maken.
2.10. Het beroep is gegrond en het besluit van het college van 20 december 2007 dient te worden vernietigd. Gelet op hetgeen is overwogen in 2.9.1. ziet de Afdeling aanleiding om zelf in de zaak voorziend te bepalen dat het college het door het onderzoeksbureau Goudappel Coffeng opgestelde rapport "Ontwerp-aansluiting industrieterrein Jaagweg op de N243" van 20 maart 2007 openbaar dient te maken.
2.11. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Alkmaar van 20 november 2007 in zaak nrs. 07/2423 en 07/2424 voor zover de rechtsgevolgen van het besluit van 23 juli 2007 ten aanzien van punt 6 "Rondvraag" van het verslag van de projectgroep van 28 maart 2007 en punt 2 van het vergaderverslag van de projectgroep van 11 april 2007, voor zover hierin wordt ingegaan op punt 6 van het vergaderverslag van 28 maart 2007, in stand zijn gelaten;
III. herroept het besluit van 25 mei 2007, kenmerk 07.4775, voor zover het college hierbij heeft geweigerd de onder II. vermelde informatie openbaar te maken;
IV. bepaalt dat het college de onder II. genoemde informatie openbaar maakt;
V. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 23 juli 2007;
VI. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige voor zover aangevallen;
VII. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van 20 december 2007, kenmerk 07.10085, gegrond;
VIII. vernietigt het besluit van het college van 20 december 2007, kenmerk 07.10085, voor zover het college hierbij het bezwaar tegen de weigering het door het onderzoeksbureau Goudappel Coffeng opgestelde rapport "Ontwerp-aansluiting industrieterrein Jaagweg op de N243" van 20 maart 2007 openbaar te maken ongegrond heeft verklaard;
IX. herroept het besluit van 25 mei 2007, kenmerk 07.4775, voor zover het college hierbij heeft geweigerd het onder VIII. vermelde rapport openbaar te maken;
X. bepaalt dat het college het onder VIII. vermelde rapport openbaar maakt;
XI. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 20 december 2007;
XII. gelast dat de gemeente Koggenland aan de stichting Stichting Belangengroep Berkhout is boos! het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 713,00 (zegge: zevenhonderddertien euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. C.H.M. van Altena, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van Staat.
w.g. Polak w.g. Klein
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2008.
176-538.