Uitspraak
200706130/1.
Datum uitspraak: 2 juli 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten], beiden wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 3 juli 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Fryslân (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Gaasterlân-Sleat (hierna: de raad) bij besluit van 15 maart 2007 vastgestelde bestemmingsplan "Herziening Bestemmingsplan Buitengebied (Teatertún)" (hierna: het plan).
Tegen dit besluit hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 augustus 2007, beroep ingesteld.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 mei 2007, waar [appellanten], in persoon en bijgestaan door mr. J.S. Leenstra, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord de raad, vertegenwoordigd door
mr. J.V. van Ophem, advocaat te Leeuwarden, en drs. A. Overwijk, ambtenaar van de gemeente.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht, rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
2.2. Op de kaart behorende bij het bestemmingsplan
"Buitengebied 2004" zijn de gronden van de zogenoemde Teatertún gedeeltelijk bestemd voor "Maatschappelijke doeleinden" en voorzien van de aanduiding "I".
2.3. Het plan voorziet in een aanvulling van de begripsbepalingen in artikel 1 van de planvoorschriften, een nieuwe bestemmingsomschrijving voor de bestemming "Maatschappelijke doeleinden" in artikel 10 van de planvoorschriften en een aanvulling ten aanzien van het strijdig gebruik in artikel 10 van de planvoorschriften.
2.4. Het plan betreft de navolgende herziening:
"Artikel 1: Begripsbepalingen
In artikel 1 wordt na artikellid 46 het volgende artikellid toegevoegd:
46.a kleinschalige muziekvoorstellingen:
een muziekvoorstelling dan wel een naar de aard en de invloed op de omgeving daarmee gelijk te stellen kleinschalige activiteit, die geen zware geluidbelasting en geen grote publieksaantrekkende werking met zich meebrengt;
Artikel 10: Maatschappelijke doeleinden
Bestemmingsomschrijving
In artikel 10 komt lid A sub 1 onder a te vervallen en wordt vervangen door het volgende sublid:
1. gebouwen en terreinen ten behoeve van:
a. het uitvoeren van kleinschalige muziek- en theatervoorstellingen, exposities, activiteiten gericht op educatie, sociaal-maatschappelijke activiteiten en naar de aard daarmee gelijk te stellen activiteiten, met de daarbij behorende ondersteunende en ondergeschikte horecadoeleinden ten behoeve van de voorstellingen, concerten, exposities, etcetera, indien de gronden op de kaart zijn voorzien van de aanduiding "I".
Strijdig gebruik
In lid E worden de volgende subleden toegevoegd:
- het gebruik van de gronden en bouwwerken voor meer dan 12 kleinschalige muziekvoorstellingen per jaar;
- het gebruik van de gronden en bouwwerken voor meer dan 3 markten per jaar."
2.5. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is af te leiden dat het openluchttheater in 1959 is aangelegd. In dit theater werden voorstellingen van verschillende aard gegeven. Het theater had 1600 zitplaatsen en 1500 staanplaatsen. Begin jaren '70 zijn de muziek- en theateractiviteiten in het openluchttheater beëindigd. Daarna zijn incidenteel activiteiten georganiseerd in het openluchttheater, zoals dorpsfeesten en een fierljeptoernooi. Vervolgens is het openluchttheater gesloten en is het terrein in de jaren '80 gebruikt als weiland en heeft ter plaatse vee gegraasd.
In 1991 heeft B.W. van der Wal de gronden van het openluchttheater gekocht, waarna hij de tuin ter plaatse heeft aangelegd en het openluchttheater heeft heropend. Sinds 1994 worden in het openluchttheater theater- en muziekvoorstellingen gehouden alsmede andere activiteiten georganiseerd.
De totale oppervlakte van de tuin inclusief het openluchttheater bedraagt 8.000 m2 . De tuin en het theater worden omgeven door bos. Op de gronden van de Teatertún staan een ontvangstruimte, een tuinpaviljoen en een omkleedgebouw. De Teatertún ligt ten westen van de kern Rijs. De tuin grenst in het zuidoosten aan de tuinen van de woningen aan de [locatie], waaronder de woningen van [appellanten]. Ten zuiden en ten westen grenst de tuin aan het natuurgebied het Rijsterbos.
2.6. P. Bohle en J. Meijer hebben aangevoerd dat zij ten onrechte door het college niet in de gelegenheid zijn gesteld tot het geven van een mondelinge toelichting op hun bedenkingen. Per 1 juli 2005 is de hoorplicht ingevolge artikel 27, derde lid, van de WRO komen te vervallen. Gelet op het feit dat het ontwerpplan niet vóór 1 juli 2005 ter inzage is gelegd, was het college niet wettelijk verplicht om P. Bohle en J. Meijer te horen in het kader van deze bestemmingsplanprocedure. Dit argument leidt dan ook niet tot het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of genomen in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. Dit betoog faalt.
2.7. Voor zover [appellanten] betogen dat het college ten onrechte niet is uitgegaan van zijn eigen constatering, maar van die van de raad, overweegt de Afdeling dat niet is gebleken dat het college zich geen zelfstandig oordeel heeft gevormd omtrent de planregeling dan wel de ingediende bedenkingen. Verder staat er geen rechtsregel aan in de weg dat het college ter motivering van zijn standpunt verwijst naar het standpunt van de raad.
2.8. [appellanten] voeren aan dat het plan in strijd is met het Streekplan Fryslân gezien de bescherming die dit streekplan biedt aan het Rijsterbos als onderdeel van de duurzame ecologische hoofdstructuur (hierna: EHS). Zij voeren daartoe aan dat de uitbreiding van de gebruiksmogelijkheden van de Teatertún een ruimtelijke ingreep is, met als resultaat een intensieve vorm van dagrecreatie, die wezenlijke waarden, zoals in het Rijsterbos aanwezige natuurlijke rust, significant aantast terwijl er geen sprake is van 'redenen van groot openbaar belang'.
[appellanten] betogen verder dat het college niet heeft onderkend dat ten gevolge van het plan sprake is van een uitbreiding van de activiteiten in vergelijking met hetgeen was toegestaan op grond van het voorafgaande bestemmingsplan "Rijs" met als gevolg dat hun woongenot ernstig wordt verstoord door de toegenomen geluidsoverlast.
2.9. Blijkens het goedkeuringsbesluit van 3 juli 2007 stelt het college zich op het standpunt dat de onderhavige planherziening bestaande functies nabij EHS-gebieden ongemoeid laat. Daarbij is geconstateerd dat de Teatertún in zijn huidige omvang een bestaande functie is. Naar de mening van het college is er geen sprake van een uitbreiding van activiteiten die een nadere belangenafweging ten aanzien van het Rijsterbos rechtvaardigt en levert de voorliggende bestemmingsregeling geen strijd op met het provinciaal beleid. Voorts heeft het college de activiteiten die ter plaatse op grond van het plan worden toegelaten aanvaardbaar geacht.
2.10. Ingevolge het bestemmingsplan "Rijs" rustte op het perceel de bestemming "Passieve recreatie P.R.". Ingevolge artikel 11 van dit bestemmingsplan zijn de voor "Passieve recreatie P.R." aangewezen gronden uitsluitend bestemd voor openlucht theater met daarbij behorende gebouwen, andere bouwwerken en andere werken.
2.11. In de begripsbepalingen van het bestemmingsplan "Rijs" is niet nader omschreven wat onder het begrip openlucht theater moet worden verstaan. Gelet hierop is voor de uitleg van het begrip openlucht theater het normale spraakgebruik richtgevend. Gedacht moet dan worden aan voorstellingen voor publiek in de open lucht, waarbij naar het oordeel van de Afdeling ook muziekvoorstellingen kunnen worden begrepen. Daarbij kan gedacht worden aan bijvoorbeeld een optreden van een kamerorkest, muziek, dans, toneel en hiermee vergelijkbare culturele uitvoeringen. Verder is horeca die ondergeschikt is aan de toegestane functies, niet uitgesloten.
2.12. Het Streekplan Fryslân 2007 is in werking getreden op 5 februari 2007 en kent geen overgangsrecht zodat ten tijde van het nemen van het goedkeuringsbesluit het Streekplan Fryslân 2007 (hierna: het streekplan) van kracht was. Op grond van het streekplan behoort het Rijsterbos tot de Provinciale ecologische hoofdstructuur. Op kaart 11 waarbij de Provinciale ecologische hoofdstructuur is aangegeven, staat vermeld dat het Rijsterbos wordt bestemd met de bestemming "Overige natuur".
In hoofdstuk 2.9.3. "Provinciale ecologische hoofdstructuur" van het streekplan is onder meer opgenomen dat "de provincie inzet op de realisering, bescherming en ontwikkeling van een duurzame EHS, zoals op kaart 11 aangegeven. We versterken de samenhang van de EHS door ecologische verbindingen (EVZ's), waaronder de robuuste natte verbinding. We beschermen de EHS tegen negatieve ontwikkelingen van buiten. Zo is instandhouding van de EHS gewaarborgd. We stellen ons tot doel om de EHS in 2018 gerealiseerd te hebben".
In hoofdstuk 2.9.3. onder het kopje "Gebruik EHS" is opgenomen dat "gemeenten zorg dragen voor een passende natuurbescherming met een goede planologische gebruiksregeling voor de EHS. Binnen de EHS zijn passende vormen van medegebruik mogelijk. Wij hebben aan de hand van de kwetsbaarheid en de natuurdoelen van EHS-gebieden bepaald welke vormen van medegebruik in EHS-gebieden mogelijk zijn, zie kaart 13".
Blijkens de bij het streekplan behorende kaart 13 gaat het met betrekking tot de gronden waar de Theatertún zich bevindt om "natuur met recreatief medegebruik" waarbij het streekplan uitgaat van recreatief medegebruik met voorzieningen die in afstemming met de natuurwaarden voor het gebied verder ontwikkeld kunnen worden, zoals paden, aanleg-, opslag- en picknickplaatsen, nader te regelen via inrichting en beheer; intensieve vormen van pad- en verblijfsrecreatie en jachthaven zijn in de EHS niet op hun plaats.
Onder het kopje "Bescherming EHS" staat dat in het streekplan nieuwe ruimtelijke plannen in of in de nabijheid van de EHS op grond van (inter)-nationale regelgeving niet zijn toegestaan als deze de wezenlijke kenmerken of waarden van het gebied significant aantasten, tenzij er geen reële alternatieven zijn en er sprake is van 'redenen van groot openbaar belang' (het zogenoemde nee, tenzij principe). Wanneer een nieuw ruimtelijk plan op grond hiervan als onontkoombaar kan worden aangemerkt en aantoonbaar aan deze criteria voldoet, wordt schade zoveel mogelijk door mitigerende maatregelen beperkt. Resterende schade wordt gecompenseerd.
2.13. Voorop dient te worden gesteld dat de Teatertún zelf geen deel uitmaakt van de EHS, maar wel het aangrenzende Rijsterbos. Ingevolge het streekplan zijn "nieuwe" ruimtelijke plannen ook in de nabijheid van de EHS op grond van (inter)-nationale regelgeving niet toegestaan als deze de wezenlijke kenmerken of waarden van het gebied significant aantasten, tenzij er geen reële alternatieven zijn en er sprake is van 'redenen van groot openbaar belang'. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat, gelet op de mogelijkheden van het oude regime en het feitelijke gebruik van het perceel, geen sprake is van een nieuw ruimtelijke plan in de zin van het streekplan.
2.14. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college de vraag of de eventuele uitbreiding van gebruiksmogelijkheden die het plan mogelijk maakt - in vergelijking met het daaraan voorafgaande regime - tot gevolg zal hebben dat er redelijkerwijs meer overlast - en met name geluidsoverlast - is te verwachten voor [appellanten] in redelijkheid ontkennend kunnen beantwoorden. Daarbij neemt de Afdeling het volgende in aanmerking.
Ingevolge het plan bevatten de op de bestemming "Maatschappelijke doeleinden" betrekking hebbende voorschriften thans expliciet een beperking tot "kleinschalige muziek- en theatervoorstellingen". Uit de definitie die is opgenomen voor kleinschalige muziekvoorstellingen is af te leiden dat het gaat om muziekvoorstellingen dan wel naar de aard en de invloed op de omgeving daarmee gelijk te stellen kleinschalige activiteiten, die geen zware geluidbelasting en geen grote publieksaantrekkende werking met zich meebrengen. Een dergelijke beperking gold ten aanzien van de onder de voormalige bestemming "Passieve recreatie P.R." betrekking hebbende voorschriften niet. Wat het toegestane aantal activiteiten betreft, bestond er onder de voormalige bestemming geen beperking, terwijl het plan maximaal 12 kleinschalige muziekvoorstellingen per jaar toestaat.
Voor zover [appellanten] in dit verband betogen dat het plan het houden van bruiloftsfeesten en andere vergelijkbare festiviteiten mogelijk maakt, ook omdat dat is vermeld in de toelichting op het plan, stelt de Afdeling voorop dat aan de toelichting geen zelfstandige betekenis toekomt en geen onderdeel uitmaakt van de planvoorschriften. Naar het oordeel van de Afdeling kunnen het houden van festiviteiten rond bruiloften en andere vergelijkbare evenementen niet onder de noemer van artikel 10 lid A van de planvoorschriften worden gebracht, omdat daarbij in het algemeen niet het sociaal-maatschappelijke element voorop staat, maar juist de horecafunctie van de locatie.
De huidige bestemmingsregeling laat weliswaar ook andersoortige activiteiten toe dan het voorafgaande regime, namelijk drie markten per jaar alsmede activiteiten gericht op exposities, educatieve en sociaal-maatschappelijke doeleinden en naar aard daarmee gelijk te stellen activiteiten, maar naar het oordeel van de Afdeling zal hier in de regel niet een grotere overlast vanuit gaan dan van de activiteiten die onder het oude regime onbeperkt mogelijk waren.
Voor zover [appellanten] in dit verband vrezen dat de Theatertún in strijd met de bestemming zal worden gebruikt, overweegt de Afdeling dat dit argument geen betrekking heeft op het plan maar op de uitvoering daarvan. Uitvoeringsaspecten kunnen in deze procedure niet aan de orde komen. Dit bezwaar dient derhalve buiten beschouwing te blijven.
Wel hecht de Afdeling er nog aan op te merken dat voor zover [appellanten] vrezen voor geluidsoverlast door de bestemde activiteiten, dit een aspect betreft dat regeling in andere regelingen heeft gevonden, waaronder het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer en het Activiteitenbesluit.
2.15. [appellanten] voeren ten slotte aan dat het college heeft miskend dat de uitbreiding van activiteiten in strijd is met de Flora- en faunawet (hierna: de Ffw). Zij stellen dat de uitbreiding van activiteiten een schadelijk effect heeft op de in het nabijgelegen Rijsterbos voorkomende beschermde diersoorten.
2.15.1. Het college heeft zich aangesloten bij het standpunt van de raad dat er geen ontheffing nodig is omdat er geen sprake is van strijd met de verbodsbepalingen. Gelet hierop staan de bepalingen van de Ffw niet in de weg aan de uitvoerbaarheid van het plan. De raad heeft er op gewezen dat de natuurbeheerder van het Rijsterbos It Fryske Gea zich ook op het standpunt heeft gesteld dat de Ffw geen strijdigheid oplevert. Volgens de natuurbeheerder It Fryske Gea heeft de tuin juist een aantrekkende werking op diverse flora- en fauna, is de tuin een rustplaats en vergroot de tuin de biodiversiteit in het gebied en versterkt deze het behoud en de ontwikkeling van de waarden in het bos. Van verstoring, vernieling, of wat dies meer zij is, aldus It Fryske Gea, geen enkele sprake.
2.15.2. De vraag of voor de uitvoering van het plan een ontheffing op grond van de Ffw nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komt in beginsel aan de orde in een procedure op grond van de Ffw. Dat doet er niet aan af dat het college geen goedkeuring aan het plan kan verlenen, indien en voor zover het op voorhand had moeten inzien dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. In dit verband stelt de Afdeling voorop dat uit het verslag van de Stichting Advisering bestuursrechtspraak dat is uitgebracht inzake het bestemmingsplan "Buitengebied 2004", is af te leiden dat enkel indien in de Teatertún op structurele basis grootschalige muziekvoorstellingen worden georganiseerd, het niet ondenkbaar is dat een verstoring van de fauna in het Rijsterbos niet is uit te sluiten. De Afdeling heeft geen aanknopingspunten gezien voor het oordeel dat het college ook ten aanzien van de kleinschalige in aantal gelimiteerde evenementen een mogelijk verstorend effect had moeten aannemen. In dit verband neemt de Afdeling met name de door de raad en het college bedoelde verklaringen van It Fryske Gea in aanmerking. Tegenover deze verklaring hebben [appellanten] geen gegevens aangedragen die het college ertoe hadden moeten brengen niettemin te twijfelen aan de uitvoerbaarheid van het plan in relatie tot de Ffw. Het door hen eerst bij brief van 7 mei 2008, bij de Afdeling ingekomen op 8 mei, overgelegde rapport "zoogdiergegevens Rijsterbos" van januari 2008, dat in opdracht van [appellanten] is opgesteld door de Zoogdierenvereniging VZZ, dient met het oog op een goede procesorde buiten beschouwing te worden gelaten. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat gelet op de omvang en aard van dit stuk het voor de wederpartij niet mogelijk was ter zitting op passende wijze te reageren.
[appellanten] hebben voorts geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan van hun redelijkerwijs niet kon worden verlangd dat zij dit eerder naar voren had gebracht. Het rapport dateerde immers al van januari 2008.
2.16. De conclusie is dat hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
2.17. Het beroep is ongegrond.
2.18. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.M. Ouwehand, ambtenaar van Staat.
w.g. Bartel w.g. Ouwehand
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2008
224