Uitspraak
200704864/1.
Datum uitspraak: 21 mei 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting "Stichting Regionaal Opleidingen Centrum Eindhoven", gevestigd te Eindhoven,
appellante,
tegen de uitspraak in zaak nr. 06/2843 van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 31 mei 2007 in het geding tussen voormelde rechtspersoon
en
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
1. Procesverloop
Bij besluit van 19 augustus 2005 heeft de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de staatssecretaris) de beschikkingen van 21 november 2001, 12 juli 2002, 14 oktober 2003 en 6 oktober 2004, waarbij voor de stichting "Stichting Regionaal Opleidingen Centrum Eindhoven" (hierna: de stichting) rijksbijdragen voor de jaren 2001, 2002, 2003 en 2004 zijn vastgesteld, gewijzigd in die zin, dat die rijksbijdragen nader zijn vastgesteld en een bedrag van in totaal € 6.772.761,00 is teruggevorderd, te verrekenen met de in september 2006 door de stichting te ontvangen rijksbijdrage.
Bij besluit van 25 april 2006 heeft de staatssecretaris het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover dat is gericht tegen dat deel van het besluit dat ziet op casus 4 verband houdende met twaalf deelnemers aan de opleiding werktuigbouwkunde en twee Finse deelnemers en voor het overige ongegrond verklaard. De staatssecretaris heeft hierbij de rijksbijdrage voor 2001 vastgesteld op het oorspronkelijke bedrag.
Bij uitspraak van 31 mei 2007, verzonden op 4 juni 2007, heeft de rechtbank 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank) het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de stichting bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 juli 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 10 augustus 2007.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 maart 2008, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. W.E. Pors, advocaat te Den Haag, mr. H.E. van Ipenburg en C. Tetteroo, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A.J. Boorsma, advocaat te Den Haag, en mr. P.M. Feenstra, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1.1.1, aanhef, onder b, onder 1, van de Wet educatie en beroepsonderwijs (hierna: de WEB) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder een instelling onder meer verstaan een regionaal opleidingencentrum als bedoeld in artikel 1.3.1.
Ingevolge aanhef en onder r wordt onder studiejaar verstaan het tijdvak dat aanvangt op 1 augustus en eindigt op 31 juli van het daarop volgend jaar.
Ingevolge artikel 1.3.1, eerste lid, worden aan regionale opleidingencentra opleidingen educatie en beroepsonderwijs verzorgd.
Ingevolge het tweede lid heeft het regionaal opleidingencentrum dat daarvoor op grond van artikel 2.1.3, eerste en tweede lid, in aanmerking komt, aanspraak op bekostiging uit 's Rijks kas voor het verzorgen van beroepsopleidingen die op de voet van artikel 2.1.1 voor bekostiging in aanmerking komen, en die zijn geregistreerd in het Centraal register.
Ingevolge artikel 2.1.1, eerste lid, besluit de minister jaarlijks voor 1 september of een beroepsopleiding ten aanzien waarvan de minister eindtermen heeft vastgesteld, voor bekostiging in aanmerking komt. De aanspraak op bekostiging ontstaat met ingang van het studiejaar volgend op het in de eerste volzin bedoelde jaar.
Ingevolge artikel 2.1.3, eerste lid voor zover thans van belang, worden instellingen bij wet voor bekostiging in aanmerking gebracht.
Ingevolge artikel 2.2.1, eerste lid, voor zover thans van belang, wordt de rijksbijdrage voor het beroepsonderwijs waarop de in artikel 1.3.1 bedoelde aanspraak betrekking heeft, binnen het raam van de door de begrotingswetgever beschikbaar gestelde middelen, per instelling berekend aan de hand van een bij of krachtens algemene maatregel van bestuur vastgestelde berekeningswijze die ten aanzien van de in artikel 2.2.2, tweede lid, onder a en b, bedoelde gegevens betrekking heeft op het tweede aan het desbetreffende jaar voorafgaande jaar.
Ingevolge artikel 2.2.2, eerste lid, bevat de in artikel 2.2.1 bedoelde berekeningswijze voor elke instelling en elke opleiding gelijkelijk geldende maatstaven.
Ingevolge het tweede lid voorzien de maatstaven in bekostiging aan de hand van:
a. de instroom van deelnemers, en
b. het aantal deelnemers en examendeelnemers dat een diploma als bedoeld in artikel 7.4.6 heeft behaald.
Ingevolge artikel 2.2.4, eerste lid, voor zover thans van belang, maakt de minister aan elke instelling jaarlijks in september bekend welke rijksbijdrage voor het daarop volgende jaar wordt verstrekt. Hij deelt daarbij mee op welke wijze de rijksbijdrage is berekend.
Ingevolge het vierde lid worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere voorschriften gegeven met betrekking tot de uitvoering van deze paragraaf. Deze voorschriften hebben in elk geval betrekking op aard, inrichting en wijze van verstrekking van gegevens met betrekking tot de deelnemers.
Ingevolge het vijfde lid gaan de in het vierde lid bedoelde gegevens die op enigerlei wijze een rol spelen in de berekeningswijze, bedoeld in artikel 2.2.2, vergezeld van een verklaring omtrent de getrouwheid, afgegeven door een door het bevoegd gezag aangewezen accountant als bedoeld in artikel 393, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek. Deze gegevens en de verklaring worden ingediend voor een bij algemene maatregel van bestuur te bepalen tijdstip.
2.2. Ingevolge artikel 2.2.2, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit WEB berekent de minister de rijksbijdrage voor een instelling voor de exploitatiekosten voor het beroepsonderwijs voor een kalenderjaar door bij elkaar op te tellen:
a. het rijksbijdragedeel op grond van de maatstaf ingeschreven deelnemers,
b. het rijksbijdragedeel op grond van de maatstaf diploma's beroepsonderwijs, en
c. het rijksbijdragedeel ten behoeve van voorbereidende en ondersteunende activiteiten, zoals deze delen voor het desbetreffende jaar voor de instelling worden berekend op grond van artikel 2.2.3, artikel 2.2.4 respectievelijk artikel 2.2.5.
In artikel 2.2.3, eerste lid, is de berekeningswijze van het rijksbijdragedeel op grond van de maatstaf ingeschreven deelnemers neergelegd. In dit verband is van belang het aantal deelnemers dat op 1 oktober van het tweede kalenderjaar voorafgaand aan het desbetreffende jaar aan de desbetreffende instelling voor de desbetreffende opleiding is ingeschreven en daadwerkelijk die opleiding volgt.
2.3. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, van de Les- en cursusgeldwet (hierna: Lcw) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover niet anders bepaald, verstaan onder cursusjaar het tijdvak van 1 augustus tot en met 31 juli daaraanvolgend;
Ingevolge onder f, ten vierde, wordt onder cursus onder meer verstaan een beroepsopleiding of opleiding voortgezet algemeen volwassenenonderwijs anders dan bedoeld onder e, die aan een instelling als bedoeld in 1.1.1, onderdeel b, van de WEB ten laste van 's Rijks kas wordt verzorgd.
Ingevolge artikel 2, voor zover thans van belang, wordt ter zake van het volgen van uit de openbare kas bekostigde cursussen cursusgeld geheven met inachtneming van de bepalingen van deze wet.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, is lesgeld verschuldigd ter zake van het door een leerling die vóór de aanvang van het desbetreffende cursusjaar de leeftijd van 16 jaren heeft bereikt, volgen van uit de openbare kas bekostigd onderwijs - daaronder begrepen de van het onderwijs deel uitmakende praktijktijd - aan een dagschool. Geen lesgeld is verschuldigd voor een leerling die uit de openbare kas bekostigd speciaal onderwijs of voortgezet speciaal onderwijs volgt en vóór de aanvang van het desbetreffende cursusjaar de leeftijd van 19 jaren heeft bereikt.
Ingevolge het tweede lid is het lesgeld verschuldigd door de leerling dan wel, indien deze de leeftijd van 18 jaren nog niet heeft bereikt en minderjarig is, door zijn wettelijke vertegenwoordiger.
Ingevolge het derde lid is het lesgeld verschuldigd per cursusjaar en wordt het voldaan aan de Informatie Beheer Groep.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, is cursusgeld verschuldigd ter zake van het volgen van uit de openbare kas bekostigd onderwijs aan cursussen.
Ingevolge het tweede lid dient degene die tot het onderwijs aan een cursus is toegelaten, zich om in een bepaald cursusjaar onderwijs te kunnen volgen, te laten inschrijven.
Ingevolge het derde lid wordt tot de inschrijving niet overgegaan dan nadat het bewijs is overgelegd dat het verschuldigde cursusgeld is of zal worden voldaan.
2.4. Ingevolge artikel 1 van het Uitvoeringsbesluit Les- en cursusgeldwet 2000 (hierna: het ULcw) wordt onder cursist verstaan degene die een opleiding volgt als bedoeld in artikel 15, eerste lid.
Ingevolge datzelfde artikel wordt onder cursusgeldperiode verstaan de periode die gelijk is aan de duur van de opleiding met een maximum van een cursusjaar.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, kan een aanvraag tot inschrijving van een cursist bij een cursus uitsluitend worden gedaan door degene die op grond van de inschrijving cursusgeldplichtig zal zijn.
Ingevolge het vierde lid geschiedt inschrijving niet dan nadat:
a. het cursusgeld is voldaan, tenzij artikel 13 van toepassing is, of
b. een betalingsregeling als bedoeld in artikel 11 is getroffen.
2.5. In de periode vanaf maart 2002 tot en met september 2002 heeft de minister naar aanleiding van een onderzoek bij 7 HBO-instellingen een zogenaamd "Zelfreinigend Onderzoek" doen uitvoeren bij alle instellingen in het hoger beroepsonderwijs (HBO), het wetenschappelijk onderwijs (WO) en het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie (BVE), inclusief de instellingen voor landbouwonderwijs dat ten doel had die instellingen uit te nodigen hun wijze van omgang met de bekostigingsregels uiteen te zetten. De uitkomsten van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport "Ruimte voor Rekenschap" (eindrapport Zelfreinigend onderzoek naar de handelwijzen van onderwijsinstellingen ten aanzien van de bekostigingsregels in de BVE, HBO en WO sector). Naar aanleiding van voormeld onderzoek hebben de minister en de staatssecretaris op 2 mei 2003 de Commissie Vervolgonderzoek Rekenschap (hierna: de commissie Schutte) opdracht gegeven onderzoek uit te voeren naar onregelmatigheden in de bekostiging van het hoger onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs. De commissie diende een feitenonderzoek in te stellen ter beantwoording van de vraag of bij de instellingen in de sectoren WO, HBO en BVE één of meer van de in het rapport "Ruimte voor Rekenschap" in de categorieën rood I tot en met rood V ingedeelde handelwijzen zijn toegepast.
Op 5 maart 2004 heeft de Projectorganisatie Overheidsaccountants in opdracht van de commissie Schutte haar rapport van bevindingen van het door haar bij de stichting uitgevoerde onderzoek uitgebracht. Op grond van dit rapport heeft de commissie Schutte geconcludeerd dat deelnemers, in strijd met artikel 6, derde lid, van de Lcw zijn ingeschreven zonder dat een bewijs is overgelegd dat het cursusgeld is of zal worden voldaan (casus 1), dat ten onrechte deelnemers aan contractonderwijs voor bekostiging in aanmerking zijn gebracht (casus 2), dat ten onrechte deelnemers aan een opleiding die slechts kon leiden tot een deelkwalificatie voor bekostiging in aanmerking zijn gebracht (casus 3) en ten onrechte bekostigingsgelden zijn aangewend voor het financieren van les- en cursusgelden (casus 4).
De staatssecretaris heeft vanwege de onder casus 1 en 4 vermelde omstandigheden, mede gelet op de artikelen 4:49 en 4:57 van de Awb, bij het besluit van 19 augustus 2005 de beschikking van 21 november 2001 gewijzigd in die zin, dat de daarbij vastgestelde rijksbijdrage voor het jaar 2001 nader is vastgesteld op € 69.625.247,00, de beschikking van 12 juli 2002 gewijzigd in die zin, dat de daarbij vastgestelde rijksbijdrage voor het jaar 2002 nader is vastgesteld op € 70.127.417,00, de beschikking van 14 oktober 2003 gewijzigd in die zin, dat de daarbij vastgestelde rijksbijdrage voor het jaar 2003 nader is vastgesteld op € 75.130.696,00, de beschikking van 6 oktober 2004 gewijzigd in die zin dat de rijksbijdrage voor het jaar 2004 nader is vastgesteld op € 80.834.740,00 en een bedrag van in totaal € 6.772.761,00 teruggevorderd, te verrekenen met de in september 2006 te ontvangen rijksbijdrage.
Bij het bij de rechtbank bestreden besluit van 25 april 2006 heeft de staatssecretaris het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover dat is gericht tegen dat deel van het besluit dat ziet op casus 4 verband houdende met twaalf deelnemers aan de opleiding werktuigbouwkunde en twee Finse deelnemers, de rijksbijdrage voor het jaar 2001 nader vastgesteld op € 69.637.178,00, en voor het overige ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 31 mei 2007 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
2.6. In geding is nog slechts of de staatssecretaris een bedrag van in totaal € 6.760.830,00 heeft kunnen terugvorderen vanwege de onder casus 1 vermelde omstandigheden op de teldata 1 oktober 2000, 2001 en 2002.
Niet in geschil is dat de stichting deelnemers die voor één opleiding cursus- of lesgeld hebben betaald en op de desbetreffende teldata voor twee of meer opleidingen stonden ingeschreven, tweemaal voor de bekostiging heeft meegeteld.
2.7. De stichting betoogt in de eerste plaats dat de rechtbank heeft miskend dat de bekostigingsvoorwaarden door de regionale opleidingscentra liggen besloten in artikel 1.3.1, tweede lid, van de WEB en dat in de Lcw geen aanvullende bekostigingsvoorwaarden zijn opgenomen. De omstandigheid dat door deelnemers geen les- of cursusgeld is betaald, maakt niet, dat voor wat betreft die leerlingen niet zou zijn voldaan aan de bekostigingsvoorwaarden. Die leerlingen mochten dan ook voor bekostiging in aanmerking worden gebracht. Ook heeft de rechtbank miskend dat een voltijd deelnemer aan een beroepsopleidende leerweg die ook staat ingeschreven als deelnemer aan een beroepsbegeleidende leerweg naast lesgeld niet ook cursusgeld hoeft te betalen, aldus de stichting.
2.7.1. Het betoog slaagt niet. Uit het bepaalde in artikel 6, eerste, tweede en derde lid, van de Les- en cursusgeldwet volgt dat een deelnemer die in een bepaald cursusjaar onderwijs wenst te volgen, zich moet laten inschrijven en daartoe een bewijs dient over te leggen dat het verschuldigde cursusgeld is of zal worden voldaan. Is het cursusgeld voor de desbetreffende cursus niet voldaan, dan is derhalve geen sprake van een rechtmatige inschrijving. Gelet op artikel 2.2.3, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit WEB is voor de berekening van de rijksbijdrage op grond van de maatstaf ingeschreven deelnemers voor de kalenderjaren 2002 en 2003 relevant het aantal deelnemers dat respectievelijk op 1 oktober 2000 en 1 oktober 2001 aan de desbetreffende instelling voor de desbetreffende opleiding is ingeschreven en daadwerkelijk die opleiding volgt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het rijksbijdragedeel op grond van de maatstaf ingeschreven deelnemers slechts ziet op rechtmatig ingeschreven deelnemers. Daarbij heeft de rechtbank terecht overwogen dat anders dan in artikel 7.48 van de WHW, in de WEB noch de Lcw een artikel is opgenomen waarin is bepaald dat indien cursus- of lesgeld is betaald, voor een tweede inschrijving geldt dat indien het cursus-/lesgeld hoger is het meerdere moet worden betaald en indien het lager is geen cursus-/lesgeld is verschuldigd. Ook voor cumulatie van een voltijdse beroepsopleidende leerweg en een cursus bestaat een dergelijke bepaling niet. Anders dan de stichting betoogt blijkt uit de toelichting op artikel 15 van het ULcw niet dat in het geval naast een opleiding een cursus wordt gevolgd slechts lesgeld en geen cursusgeld is verschuldigd, maar dat voor de BOL lesgeld in plaats van cursusgeld moet worden betaald wanneer de bol 850 uren les en stage overdag behelst.
2.8. Het betoog van de stichting dat de rechtbank heeft miskend dat de terugvordering niet kan worden gebaseerd op de artikelen 4:49 en 4:57 van de Algemene wet bestuursrecht is louter een herhaling van hetgeen zij bij de rechtbank hieromtrent heeft aangevoerd. Gelet op de uitspraken van de Afdeling van onder meer 14 februari 2007 in zaak nr.
200602889/1, 18 april 2007 in zaak nr.
200604022/1en 21 november 2007 in zaak nrs.
200701010/1 en 200701011/1heeft de rechtbank terecht overwogen dat de artikelen 4:49 en 4:57 van de Awb in beginsel de grondslag kunnen vormen voor de wijziging en terugvordering van een op grond van bijzondere onderwijswetgeving toegekende rijksbijdrage. Daarbij heeft de rechtbank terecht overwogen dat de omstandigheden waarop de in artikel 2.5.9 van de WEB neergelegde bevoegdheid ziet zich niet voordoen, zodat deze bepaling niet in de weg staat aan toepassing van de in voormelde bepalingen van de Awb neergelegde bevoegdheid tot wijziging van de vaststelling en terugvordering. Het betoog faalt derhalve.
200602889/1, 18 april 2007 in zaak nr.
200604022/1en 21 november 2007 in zaak nrs.
200701010/1 en 200701011/1heeft de rechtbank terecht overwogen dat de artikelen 4:49 en 4:57 van de Awb in beginsel de grondslag kunnen vormen voor de wijziging en terugvordering van een op grond van bijzondere onderwijswetgeving toegekende rijksbijdrage. Daarbij heeft de rechtbank terecht overwogen dat de omstandigheden waarop de in artikel 2.5.9 van de WEB neergelegde bevoegdheid ziet zich niet voordoen, zodat deze bepaling niet in de weg staat aan toepassing van de in voormelde bepalingen van de Awb neergelegde bevoegdheid tot wijziging van de vaststelling en terugvordering. Het betoog faalt derhalve.
2.9. De stichting betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat geen van de limitatieve gronden voor wijziging van de vaststelling die in artikel 4:49 zijn opgenomen van toepassing is in het onderhavige geval.
2.9.1. Vast staat dat het "Zelfreinigend Onderzoek" de periode maart 2002 tot en met september 2002 in beslag heeft genomen en dat de staatssecretaris de bevindingen en uitkomsten van dat onderzoek, neergelegd in het rapport "Ruimte voor Rekenschap"van 23 oktober 2002, bij brief van 13 december 2002 aan de Tweede Kamer heeft aangeboden. Gelet hierop, op het uitgangspunt dat het de verantwoordelijkheid van de stichting was op 1 oktober 2000 en 1 oktober 2001 de juiste telgegevens over te leggen voor de berekening van de rijksbijdrage, en in aanmerking genomen dat de staatssecretaris niet aannemelijk heeft gemaakt dat de in het kader van het "Zelfreinigend Onderzoek" door de stichting overgelegde gegevens onvoldoende in kaart waren gebracht, is de Afdeling van oordeel dat de staatssecretaris reeds op 23 oktober 2002, namelijk ten tijde van het verschijnen van de uitkomsten van het "Zelfreinigend Onderzoek", redelijkerwijs op de hoogte was van de door de stichting overgelegde onjuiste telgegevens. Dat de staatssecretaris er, met het oog op het voor alle gevallen verkrijgen van voor het nemen van besluiten tot wijziging en lagere vaststelling van de rijksbijdragen en tot terugvordering van de ten onrechte ontvangen bedragen vereiste duidelijkheid, voor heeft gekozen de resultaten af te wachten van het aan de Commissie Schutte opgedragen nader onderzoek, neemt niet weg dat, wat betreft de stichting, de voor de toepassing van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb relevante feiten en omstandigheden reeds op 23 oktober 2002 en niet pas op 22 maart 2004 bekend waren.
2.9.2. Het voorgaande neemt evenwel niet weg dat de bevindingen en uitkomsten van het "Zelfreinigend Onderzoek" kunnen worden aangemerkt als feiten en omstandigheden waarvan de staatssecretaris bij de vaststelling van de rijksbijdrage voor het jaar 2002 bij besluit van 12 juli 2002, dat wil zeggen voordat de uitkomsten van het "Zelfreinigend Onderzoek" waren verschenen, redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan, was hij er wel van op de hoogte geweest, de rijksbijdrage lager zou zijn vastgesteld. Gelet op het vorenstaande, kwam de staatssecretaris in beginsel de bevoegdheid toe het besluit van 12 juli 2002 te wijzigen op grond van het ingevolge artikel 4:21, vierde lid, van de Awb van overeenkomstige toepassing zijnde artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb.
2.9.3. Ten tijde van het besluit van 14 oktober 2003 kon de staatssecretaris er redelijkerwijs wel van op de hoogte zijn dat de op de telgegevens van 1 oktober 2001 gebaseerde rijksbijdrage onjuist was. In de op de rijksbijdrage van 2003 ziende en aan het besluit van 14 oktober 2003 voorafgaande besluiten van 11 oktober 2002 en 20 februari 2003 is echter het voorbehoud opgenomen dat er rekening mee moest worden gehouden dat de telgegevens van oktober 2001 werden bijgesteld als gevolg van de uitkomst van het project Rekenschap en dientengevolge de rijksbijdrage 2003 zou kunnen worden gewijzigd. In zoverre hebben deze besluiten een voorwaardelijk karakter. Vast staat dat tegen deze eerdere besluiten geen bezwaar is gemaakt. Gelet hierop staat de rechtmatigheid van deze besluiten - en ook van het in die besluiten gemaakte voorbehoud - vast.
Gelet op het gemaakte voorbehoud, heeft tussen partijen te gelden dat de staatssecretaris bevoegd is om de rijksbijdrage over het jaar 2003 te wijzigen overeenkomstig de in het rapport van de Commissie Schutte van 1 april 2004 neergelegde resultaten van het project Rekenschap. Dat in het besluit van 14 oktober 2003 het voorbehoud niet uitdrukkelijk is herhaald, maakt dit niet anders, nu ten tijde van dat besluit het onderzoek van de Commissie Schutte nog niet was afgerond en het voorbehoud, opgenomen in de besluiten van 11 oktober 2002 en 20 februari 2003, zijn betekenis derhalve nog niet had verloren.
2.10. Het betoog van de stichting dat de terugvordering is strijd is met artikel 1 van het Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (hierna: het Protocol) faalt. Voor zover de staatssecretaris, gelet op het vorenoverwogene, de in beschikkingen van 21 november 2001, 12 juli 2002, 14 oktober 2003 en 6 oktober 2004 vastgestelde rijksbijdragen heeft mogen verlagen, is aan de betaling daarvan de rechtsgrond komen te ontvallen. In zoverre heeft de staatssecretaris derhalve onverschuldigd aan de stichting betaald. Niet kan worden staande gehouden dat de terugvordering van wat onverschuldigd is betaald het ontnemen van eigendom is als bedoeld in artikel 1 van het Protocol. Reeds daarom faalt het beroep van de stichting op deze bepaling.
2.11. De stichting betoogt ten slotte dat de staatssecretaris niet in redelijkheid tot terugvordering van het gehele bedrag heeft kunnen komen.
2.11.1. De rechtbank heeft terecht gewicht toegekend aan de omstandigheid dat de stichting door deelnemers ten onrechte, in strijd met de WEB en de Lcw voor bekostiging in aanmerking te brengen een te hoge rijksbijdrage heeft ontvangen en voorts aan de omstandigheid dat het de rijksbijdrage schaarse middelen uit 's Rijks kas betreft die het onderwijs als geheel ten goede moeten komen. In aanmerking genomen dat het hier gaat om herstel van de rechtmatige situatie, kan niet worden geoordeeld dat beslissende betekenis had moeten worden toegekend aan de stelling van de stichting dat zij bij de gewraakte handelwijze financieel voordeel heeft beoogd noch behaald.
2.11.2. Voor zover de stichting in dit kader heeft aangevoerd dat de staatssecretaris niet het gehele bedrag heeft kunnen terugvorderen, omdat hij niet tijdig haar brief van 4 februari 2003 heeft beantwoord en zij daardoor niet in staat is gesteld maatregelen te treffen die zouden hebben kunnen leiden tot een geringere terugvordering, slaagt dit betoog.
De stichting heeft bij voormelde brief de staatssecretaris expliciet gevraagd aan te geven of haar handelwijze en interpretatie van de wet met betrekking tot heffen van het les- en cursusgeld juist is, dan wel aanpassing behoeft. De staatssecretaris heeft die brief eerst bij brief van 13 augustus 2003 beantwoord. Hij heeft daarbij evenwel nagelaten een adequaat antwoord te geven op de vragen van de stichting met betrekking tot het les- en cursusgeld en volstaan met verwijzing naar een bij de presentatie van het rapport "Ruimte voor rekenschap" aangekondigd 'bekostigingsoverleg' en opgemerkt dat een wetsvoorstel is ingediend dat beoogt de deelnemer die meer opleidingen volgt in ieder geval maar éénmaal meetelt voor de bekostiging. Het lag evenwel op de weg van de staatssecretaris zo spoedig als mogelijk een adequaat antwoord te geven op de door de stichting gestelde vragen. Hieruit had het de staatssecretaris duidelijk moeten zijn dat de stichting mogelijk een onjuiste interpretatie van de wet hanteerde bij het inschrijven van studenten die meer dan een opleiding volgden. Door niet zo spoedig mogelijk een adequaat antwoord te geven op de door de stichting gestelde vragen en haar zo de kans te geven te haar handelwijze tijdig te corrigeren, heeft hij dan ook onzorgvuldig jegens de stichting gehandeld.
Gelet hierop had de staatssecretaris bij het besluit van 19 augustus 2005 tot wijziging van de vaststelling en terugvordering van moeten onderzoeken of de stichting door deze onzorgvuldigheid niet in staat is gesteld om in het jaar 2003 voorzieningen te treffen die zouden hebben kunnen leiden tot terugvordering van een geringer bedrag. De staatssecretaris heeft dat besluit aldus niet zorgvuldig voorbereid. Hij dient alsnog nader te onderzoeken in hoeverre de stichting door de niet adequate beantwoording van de vraag op welke wijze moet worden omgegaan met het heffen van cursus- en lesgelden in het geval van een dubbele cursus voorzieningen is benadeeld, en bezien of er aanleiding is om het terug te vorderen bedrag te matigen. De rechtbank is ten onrechte niet tot die slotsom gekomen.
2.12. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 19 augustus 2005 van de staatssecretaris alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt eveneens voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb.
2.13. De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 31 mei 2007 in zaak nr. 06/2843;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van 25 april 2006, kenmerk BVE/Stelsel/2006/11105;
V. veroordeelt de staatssecretaris tot vergoeding van bij de stichting in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.288,00 (zegge: twaalfhonderdachtentachtig euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden (ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap) aan de stichting onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VI. gelast dat de Staat der Nederlanden (ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap) aan de stichting het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 709,00 (zegge: zevenhonderdnegen euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. J.H.B. van der Meer en mr. D. Roemers, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van Staat.
w.g. Polak w.g. Poot
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2008
362.