Uitspraak
200705782/1.
Datum uitspraak: 23 april 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de gemeente Amsterdam,
appellant,
tegen de uitspraak in zaak nr. 06/2637 van de rechtbank Amsterdam van 18 juni 2007 in het geding tussen:
de gemeente Amsterdam
en
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
1. Procesverloop
Bij besluit van 3 oktober 2005 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de staatssecretaris) de bij besluit van 16 mei 2003 aan de gemeente Amsterdam (hierna: de gemeente) verleende subsidie ten bedrage van € 126.515.200,-- vastgesteld op € 116.368.269,-- en € 10.146.931,-- teruggevorderd.
Bij besluit van 6 april 2006 heeft de staatssecretaris het daartegen door de gemeente gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 juni 2007, verzonden op 3 juli 2007, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) het daartegen door de gemeente ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de gemeente bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 14 augustus 2007, hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 maart 2008, waar de gemeente, vertegenwoordigd door mr. J.C. Arendse, werkzaam bij Arendse Adviesbureau, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A. Moesker, ambtenaar in dienst van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 4:46, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) stelt het bestuursorgaan, indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
Ingevolge het tweede lid kan de subsidie lager worden vastgesteld indien:
a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
c. de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of
d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten.
Ingevolge artikel 1, derde lid, aanhef en onder g, wordt in het Besluit in- en doorstroombanen (hierna: besluit ID-banen), zoals dat luidt na wijziging bij besluit van 18 december 2002 (Stb. 2002 648; hierna: het wijzigingsbesluit) en de daarop berustende bepalingen onder vergoeding verstaan: de vergoeding die door de gemeente aan de werkgever wordt verstrekt om een arbeidsplaats in de vorm van een dienstbetrekking met een langdurig werkloze te vervullen.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het besluit ID-banen verstrekt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) subsidie aan de gemeente voor arbeidsplaatsen voor langdurig werklozen die in de vorm van dienstbetrekking bij werkgevers worden vervuld en, voor zover de subsidie daarvoor toereikend is, andere voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling voor werkzoekenden.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, ontvangt een werkgever van de gemeente een vergoeding voor de kosten die voortvloeien uit een dienstbetrekking die is aangegaan met een langdurige werkloze.
Ingevolge het tweede lid verstrekt de gemeente de vergoeding slechts aan de werkgever indien aan de daar vermelde voorwaarden is voldaan.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, verleent de minister, op of omstreeks 15 mei 2003 aan de gemeente voor het jaar 2003 een subsidie voor de uitvoering van artikel 3, eerste lid, op basis van een door het college bij wijze van aanvraag uiterlijk op 1 februari 2003 gedane opgave van het aantal feitelijk bezette arbeidsplaatsen op 30 juni 2002.
2.2. Hetgeen partijen verdeeld houdt is de verlaagde vaststelling van de verleende subsidie voor zover deze betrekking heeft op een bedrag van € 4.969.417,--.
2.3. De staatssecretaris heeft de verlaagde vaststelling van de subsidie bij besluit van 6 april 2006 enerzijds gehandhaafd omdat, samengevat weergegeven en voor zover thans van belang, uit accountantsonderzoek is gebleken dat de gemeente eind 2003 van de verleende subsidie € 3.515.995,-- heeft besteed aan een extra betaling aan werkgevers en € 1.453.422,-- aan een extra betaling ten behoeve van werknemers. Hij heeft in dit verband verwezen naar een brief van de toenmalige wethouder Sociale Zaken van de gemeente van 26 november 2003 aan ID-werkgevers, waarin deze heeft geschreven, samengevat weergegeven, die werkgevers en hun ID-werknemers voor hun inzet in 2003 een kleine beloning te willen geven, en een brief van NV Werk - een uitvoeringsorganisatie van de gemeente - van 27 november 2003 waarin deze aan die werkgevers heeft geschreven, samengevat weergegeven, dat de uitstroom van ID-werknemers in 2003 financiële ruimte heeft geschapen die het mogelijk maakt hun last aan het eind van het jaar iets te verlichten en dat daarom bij de eindafrekening 2003 aan werkgevers een bonus van € 500,-- voor iedere op 1 januari 2003 in dienst zijnde ID-werknemer wordt uitgekeerd en via de werkgever aan iedere op 31 december 2003 in dienst zijnde ID-werknemer een bonus van € 250,-- bruto wordt uitgekeerd. Volgens de staatssecretaris blijkt uit deze brieven duidelijk dat de bonussen geen betrekking hebben op uit de ID-dienstbetrekking voorvloeiende kosten noch dat zij zijn gericht op arbeidsinschakeling, maar dat het onverplichte giften zijn die de gemeente ten onrechte ten laste van het ID-budget heeft gedeclareerd. De staatssecretaris heeft zich daarom op het standpunt gesteld dat voormelde bonussen niet vallen onder de reikwijdte van artikel 3, eerste lid, van het besluit ID-banen. Hij heeft de lagere vaststelling anderzijds gehandhaafd omdat, samengevat weergegeven, de bonussen door NV Werk zijn toegekend, terwijl het verlenen van subsidie ingevolge het besluit ID-banen een bevoegdheid is van het college van burgemeester en wethouders. In dit verband is ter zitting desgevraagd van de zijde van de gemeente verklaard dat het college de toekenningen niet achteraf bij besluit heeft bekrachtigd.
2.4. De gemeente betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de voormelde door NV Werk uitbetaalde bedragen niet op grond van artikel 3, eerste lid, van het besluit ID-banen zijn verstrekt. Zij voert aan, samengevat weergegeven en voor zover thans van belang, dat begin 2003 fors op de loonkostensubsidies voor ID-banen is bezuinigd en dat die bezuinigingen enigszins zijn teruggedraaid door de verstrekte compensatie aan het eind van het jaar. Volgens de gemeente moeten de eind 2003 door NV Werk verstrekte bedragen daarom worden aangemerkt als subsidie voor de rechtstreekse loonkosten van de ID-werknemers. Die compensatie was volgens de gemeente bovendien van belang om het voortbestaan van de instellingen met ID-banen te waarborgen. Zij voert verder aan dat volgens de nota van toelichting bij het besluit ID-banen de beleidsruimte van gemeenten voor het krachtens dat besluit verstrekken van subsidie voor het jaar 2003, vanwege de voor dat jaar geldende bezuinigingen, is verruimd en dat aan die verruimde beleidsruimte geen grenzen zijn gesteld. Volgens de gemeente valt voormelde compensatie binnen die verruimde beleidsruimte.
2.4.1. In de nota van toelichting bij het wijzigingsbesluit is vermeld dat met het wijzigingsbesluit is beoogd gemeenten een grotere beleidsruimte te geven voor een activerend reïntegratiebeleid en dat gemeenten met die beleidsruimte tevens de bezuiniging op de middelen voor ID-banen in 2003 zoveel als mogelijk binnen de beschikbare middelen kunnen opvangen. Daarin is verder vermeld dat gemeenten het budget voor ID-banen door de verruiming van het doel waarvoor subsidie wordt verleend ook kunnen besteden aan andere voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling voor werkzoekenden zoals training, scholing, (loopbaan-)begeleiding, arbeidsbemiddeling en stimuleringspremies, zowel ten behoeve van de overstap van werknemers in ID-banen naar ongesubsidieerde banen als ten behoeve van de arbeidsinschakeling van andere werkzoekenden.
De in de nota van toelichting geschetste doelen van het besluit ID-banen voorzien aldus in waarborgen die de wetgever aan dat besluit heeft willen verbinden teneinde te verzekeren dat de aan de gemeente verleende subsidie wordt besteed aan arbeidsplaatsen voor langdurig werklozen in de vorm van dienstbetrekkingen die bij werkgevers worden vervuld en, voor zover de subsidie daarvoor toereikend is, voor andere voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling van werkzoekenden, zoals in artikel 3, eerste lid, van het besluit ID-banen is bepaald. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat die waarborgen de beleidsruimte van de gemeente bij de besteding van krachtens het besluit ID-banen ontvangen subsidie begrenzen.
Uit artikel 6, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 1, derde lid, aanhef en onder g, van het besluit ID-banen, die bij het wijzigingsbesluit niet zijn gewijzigd, volgt dat een door de gemeente aan een werkgever verstrekte vergoeding moet worden verstrekt om een arbeidsplaats in de vorm van een dienstbetrekking met een langdurig werkloze te vervullen. Nu NV Werk eind 2003 forfaitair bepaalde bedragen heeft toegekend met het doel eerdere bezuinigingen gedeeltelijk te compenseren, voldoen die toekenningen niet aan dit vereiste.
Daarbij komt dat de toekenningen achteraf bij de eindafrekening 2003 zijn gedaan en dat de bedragen niet door het college bij beschikking zijn toegekend. Daarmee wordt afbreuk gedaan aan de publiekrechtelijke rechtsbescherming die een beschikking biedt.
Gezien het voorgaande zijn de door NV Werk eind 2003 aan werkgevers en ten behoeve van werknemers toegekende gelden, ten bedrage van totaal € 4.969.417,--, niet verstrekt voor activiteiten waarvoor de staatssecretaris krachtens artikel 3, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 13, eerste lid, van het besluit ID-banen subsidie aan de gemeente heeft verleend. Hieruit volgt dat de staatssecretaris bevoegd was de verleende subsidie met toepassing van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder a, van de Awb verlaagd vast te stellen met, voor zover thans van belang, € 4.969.417,--, omdat de activiteiten waarvoor hij dit bedrag als subsidie aan de gemeente heeft verleend niet hebben plaatsgevonden. De rechtbank is tot hetzelfde oordeel gekomen.
Het betoog faalt.
2.5. De gemeente betwist voorts de overweging van de rechtbank dat niet is gebleken dat de staatssecretaris van zijn bevoegdheid de subsidie lager vast te stellen in redelijkheid geen gebruik heeft kunnen maken. Zij voert daartoe in essentie aan dat de toekenning van de compensatie eind 2003 het gevolg is van de omstandigheid dat zij pas in mei 2003 op de hoogte is gesteld van de exacte omvang van de voor dat jaar geldende bezuinigingen op de loonkostensubsidies voor de ID-banen.
2.5.1. Ook dit betoog faalt. Volgens voormelde brief van NV Werk is, samengevat weergegeven en voor zover thans van belang, door een uitzonderlijk hoge uitstroom van werknemers met een ID-baan in 2003 financiële ruimte ontstaan om aan het eind van dat jaar de last van de werkgevers iets te verlichten. Uit deze brief noch anderszins is gebleken dat de omstandigheid dat de gemeente eerst bij beschikking van 16 mei 2003 krachtens het besluit ID-banen voor 2003 subsidie is verleend relevant is geweest voor de toekenning van de extra gelden bij de eindafrekening 2003. De rechtbank heeft dan ook met juistheid overwogen dat niet is gebleken dat de staatssecretaris niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid de subsidie lager vast te stellen gebruik heeft kunnen maken.
2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. van Meurs-Heuvel, ambtenaar van Staat.
w.g. Polak w.g. Van Meurs-Heuvel
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 april 2008
47-507.