Uitspraak
RECTIFICATIE, bladzijde 7, dictum onder VI
200705016/1.
Datum uitspraak: 9 april 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Middelburg,
appellant,
tegen de uitspraak in zaak nr. 06/785 van de rechtbank Middelburg van 7 juni 2007 in het geding tussen:
de rechtspersoon naar Belgisch recht AKD Prinsen Van Wijmen B.V.B.A., gevestigd te Brussel (België),
en
appellant.
1. Procesverloop
Bij besluit van 20 januari 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Middelburg (hierna: het college) geweigerd aan de rechtspersoon naar Belgisch recht AKD Prinsen Van Wijmen B.V.B.A. (hierna: AKD) afschriften te verstrekken van documenten die betrekking hebben op een klacht die is onderzocht door de Europese Commissie over de aanbesteding van de bouw van het stadskantoor van Middelburg.
Bij besluit van 29 mei 2006 heeft het college het door AKD daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 7 juni 2007, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Middelburg (hierna: de rechtbank) het daartegen door AKD ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, doch bepaald dat de rechtsgevolgen ervan in stand blijven, voor zover het de documenten 9 tot en met 14, 16, 16.1 en 16.2 betreft, en het college opgedragen een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak voor zover het de documenten 1 tot en met 8, 15, 16.3 en 16.4 betreft, is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 juli 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 14 augustus 2007
Bij besluit van 14 augustus 2007 heeft het college de documenten 2, 3, 4, 7 en 8 met uitzondering van enkele passages openbaargemaakt.
AKD heeft een verweerschrift ingediend.
AKD heeft de toestemming verleend, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 december 2007, waar het college, vertegenwoordigd door mr. drs. B.F.T. de Moor, advocaat te Middelburg, en AKD, vertegenwoordigd door mr. S.G.J. Smallegange, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Verordening (EG) nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (hierna: de verordening), voor zover thans van belang, heeft iedere rechtspersoon met statutaire zetel in een lidstaat een recht van toegang tot documenten van de instellingen, volgens de beginselen en onder de voorwaarden en beperkingen, die in deze verordening worden bepaald.
Ingevolge artikel 5, voor zover thans van belang, raadpleegt een lidstaat, indien hem een document wordt gevraagd dat hij in zijn bezit heeft en dat van een instelling afkomstig is, de betrokken instelling, om een besluit te kunnen nemen waardoor het doel van deze verordening niet in gevaar komt - tenzij het duidelijk is dat het document wel of niet wordt vrijgegeven.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, voor zover thans van belang, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
a. de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties;
b. de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen;
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
2.2. Naar aanleiding van het besluit van de Europese Commissie om de Nederlandse staat niet in gebreke te stellen ter zake van het verloop van de procedure ter aanbesteding van de bouw van het stadskantoor van de gemeente Middelburg, heeft AKD het college verzocht om openbaarmaking van de briefwisseling die in dit verband is gevoerd tussen het college en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en met het ministerie van Buitenlandse Zaken en de Europese Commissie. In het in bezwaar gehandhaafde besluit van 20 januari 2006 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de artikelen 10, tweede lid, aanhef en onder a, b en g en 11 van de Wob zich tegen openbaarmaking van deze stukken verzetten.
Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank van 7 juni 2007 heeft het college de documenten 2, 3, 4, 7 en 8 openbaar gemaakt met uitzondering van enkele passages.
2.2.1. Voor zover het college aanvoert dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de weigering de stukken openbaar te maken onvoldoende is gemotiveerd, faalt dit betoog. Toepassing van de Wob vereist dat de afweging tussen het openbaarheidsbelang en de belangen die worden beschermd door de in de Wob vermelde weigeringsgronden zo nodig per concreet document of onderdeel daarvan wordt gemaakt. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb van de door het college vertrouwelijk overgelegde stukken kennis genomen. De documenten waarvan openbaarmaking is gevraagd zijn zo uiteenlopend van aard en inhoud, dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college er niet mee mocht volstaan in het algemeen te verwijzen naar de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, b en g en artikel 11 van de Wob neergelegde weigeringsgronden. Derhalve heeft zij de motivering, op grond waarvan het college openbaarmaking van deze stukken geweigerd heeft, terecht ontoereikend geacht.
2.3. Het college betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat raadpleging van de Commissie omtrent het al dan niet openbaar maken van de stukken 1 en 6 achterwege mocht blijven, omdat het college de openbaarmaking van deze stukken naar nationaal recht mocht weigeren en daarmee duidelijk was dat de stukken niet zouden worden vrijgegeven.
2.3.1. Of het college van raadpleging van de Commissie mocht afzien, omdat voormelde stukken op grond van nationaal recht konden worden geweigerd, dient te worden beoordeeld in het licht van doel en strekking van de verordening, gelezen in verbinding met artikel 10 van het EG-Verdrag.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de verordening beoogt deze een zo ruim mogelijke toegang tot documenten te waarborgen. Raadpleging van de instelling door de lidstaat blijft ingevolge artikel 5 slechts achterwege, indien duidelijk is dat het document wel of niet wordt vrijgegeven. Overweging 15 van de considerans vermeldt dat de verordening weliswaar tot doel noch gevolg heeft de nationale wetgevingen ter zake van de toegang tot documenten te wijzigen, maar dat lidstaten, gelet op het beginsel van loyale samenwerking, erop toe dienen te zien dat aan de goede toepassing van de verordening geen afbreuk wordt gedaan.
2.3.2. Hoewel de verordening de toepassing van het nationale recht onverlet laat, vloeit uit de strekking van artikel 5, bezien in het licht van overweging 15 en artikel 10 van het EG-verdrag voort dat, waar het nationale recht aan het bestuur ruimte voor beoordeling en afweging laat en niet op voorhand duidelijk is of artikel 4 van de verordening tot weigering van openbaarmaking noopt, de nationale autoriteiten niet tot weigering van openbaarmaking op grond van het nationale recht besluiten dan na raadpleging van de betrokken instelling van de Gemeenschap.
Nu het bestuursorgaan bij de toepassing van de door het college ingeroepen weigeringsgronden, neergelegd in artikel 10, tweede lid, en artikel 11 van de Wob beoordelings- en afwegingsruimte toekomt en de Commissie niet is geraadpleegd, is het bestreden besluit niet met de in artikel 3:2 voorgeschreven zorgvuldigheid voorbereid.
Hieraan doet niet af het betoog van het college dat uit de arresten van het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen in de zaken T-105/95, T-309/97 en T-191/99 van achtereenvolgens 5 maart 1997, 14 oktober 1999 en 11 december 2001, valt af te leiden dat artikel 4 van de verordening in een geval als dit noopt tot het niet vrijgeven van de documenten. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat de door het college ingeroepen uitspraken betrekking hebben op verzoeken die zijn gedaan en waarop werd beslist, hangende het onderzoek van de Commissie of de daarop gevolgde procedure. Dat is hier niet het geval.
2.4. Het college betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het besluit van 29 mei 2006 met betrekking tot de documenten 5, 15, 16.3 en 16.4 niet in stand heeft gelaten, nu de in dat besluit vermelde weigeringsgronden daarop van toepassing zijn.
2.4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 mei 2006 in zaak nr. 200505903/1; www.raadvanstate.nl), beschermt artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob tevens het belang bij het voorkomen van onevenredige benadeling van de gemeente met het oog op haar procespositie. De informatie, neergelegd in de documenten 15, 16.3 en 16.4 kan in een eventuele gerechtelijke procedure ten nadele van de gemeente worden aangewend. De rechtbank heeft hierin ten onrechte geen grond gezien de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 29 mei 2006 met betrekking tot de documenten 15, 16.3 en 16.4, in stand te laten. Dit geldt evenzeer voor de laatste twee alinea's van document 5.
Onder deze omstandigheden behoeven de overige door het college ingeroepen weigeringsgronden geen behandeling.
2.5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 29 mei 2006 ten aanzien van de informatie in de laatste twee alinea's van document 5 en de documenten 15, 16.3 en 16.4, niet in stand heeft gelaten. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit van 29 mei 2006, ook in zoverre in stand worden gelaten.
2.6. Bij besluit van 14 augustus 2007 heeft het college opnieuw op het door AKD gemaakte bezwaar beslist en de documenten 2, 3, 4, 7 en 8 met uitzondering van enkele passages openbaargemaakt. Aangezien bij dit besluit niet geheel aan de bezwaren van AKD is tegemoetgekomen, wordt het met toepassing van artikel 6:24, eerste lid, van de Awb, gelezen in verbinding met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, bij de behandeling van het hoger beroep betrokken.
2.7. AKD betoogt dat het college zijn weigering de in de documenten 2, 3, 4, 7 en 8 niet openbaar gemaakte passages openbaar te maken niet voldoende gespecificeerd heeft gemotiveerd.
2.7.1. Met betrekking tot de documenten 2, 7 en 8 is het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling in de niet openbaar gemaakte passages aan de orde, nu deze informatie in een eventuele gerechtelijke procedure ten nadele van de gemeente kan worden aangewend. Gelet op hetgeen hiervoor onder 2.4.1 is overwogen, is de Afdeling van oordeel dat het college openbaarmaking van deze informatie achterwege heeft mogen laten.
2.7.2. Ten aanzien van de niet openbaar gemaakte passage onderaan de tweede pagina van document 3 geeft het aangevoerde evenmin grond voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat openbaarmaking hiervan met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, achterwege mag blijven. Voor het achterwege laten van openbaarmaking van de overige niet openbaar gemaakte passages biedt de Wob echter geen grond.
Ten slotte geeft het in beroep aangevoerde ook geen grond voor het oordeel dat het college zich ten aanzien van de eerste niet openbaar gemaakte passage in document 4 niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat aan het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling meer gewicht toekomt dan aan dat van openbaarmaking. Met betrekking tot de tweede niet openbaar gemaakte passage kan dit echter niet geoordeeld worden en levert ook het overige door het college aangevoerde geen grond op om de weigering van de openbaarmaking ervan te rechtvaardigen.
2.8. Het beroep is gegrond. Het besluit van 14 augustus 2007 dient te worden vernietigd, voor zover het de handhaving in bezwaar betreft van de weigering de onder 2.7.2. vermelde uitgezonderde passages uit de documenten 3 en 4 openbaar te maken, het bezwaar dient in zoverre gegrond te worden verklaard en het besluit van 20 januari 2006 dient te worden herroepen, in zoverre daarbij is geweigerd de hiervoor vermelde informatie openbaar te maken. De Afdeling zal het college gelasten de desbetreffende informatie openbaar te maken en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de beslissing op bezwaar, voor zover deze is vernietigd.
2.9. In het verweerschrift heeft AKD verzocht het college te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, voor zover thans van belang, kan een veroordeling in de kosten, als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb, uitsluitend betrekking hebben op de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Uit de stukken blijkt dat mr. S.G.J. Smallegange als advocaat bij AKD werkzaam is. Door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in de zin van voormelde bepaling is haar activiteit onder die omstandigheden niet. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is ook anderszins niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 7 juni 2007 in zaak nr. 06/785, voor zover zij daarbij de rechtsgevolgen van het besluit van 29 mei 2006, ten aanzien van de informatie in de laatste twee alinea's van document 5 en de documenten 15, 16.3 en 16.4, niet in stand heeft gelaten;
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van 29 mei 2006 in zoverre in stand blijven;
IV. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
V. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Middelburg van 14 augustus 2007 gegrond;
VI. vernietigt het besluit van 14 augustus 2007, voor zover de weggelakte passages in document 3, met uitzondering van de weglakking onder aan de tweede pagina daarvan, en de tweede weggelakte passage in document 4 daarbij niet zijn openbaargemaakt;
VII. verklaart het bij het college van burgemeester en wethouders van Middelburg ingediende bezwaar tegen het besluit van 20 januari 2006 in zoverre gegrond;
VIII. herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 20 januari 2006, in zoverre;
IX. bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Middelburg de onder VI. vermelde passages openbaar maakt;
X. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 14 augustus 2007, voor zover dat is vernietigd.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. R.W.L. Loeb en mr. W. Konijnenbelt, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. van Hardeveld, ambtenaar van Staat.
w.g. Vlasblom w.g. Van Hardeveld
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 april 2008
312-538.