Uitspraak
200704147/1.
Datum uitspraak: 2 april 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Bont voor Dieren, gevestigd te Amsterdam,
appellante,
en
het college van burgemeester en wethouders van Borsele,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 april 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Borsele (hierna: het college) aan [vergunninghouder] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een nertsenhouderij aan de [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 18 mei 2007 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft de stichting Stichting Bont voor Dieren (hierna: de stichting) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 juni 2007, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 februari 2008, waar de stichting, vertegenwoordigd door ir. A.K.M. van Hoof, en het college, vertegenwoordigd door R.A.M. Loos, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting vergunninghouder, in persoon en bijgestaan door ing. B.H. Wopereis, als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat de bij deze wetten doorgevoerde wetswijzigingen niet van toepassing zijn op het geding.
2.2. Bij het bestreden besluit is vergunning verleend voor het houden van 8.000 nertsen. Dit betekent dat de inrichting wordt uitgebreid ten opzichte van de eerder bij besluit van 19 december 1995 voor de inrichting verleende vergunning voor het houden van 3.075 nertsen.
Eerder heeft het college bij besluit van 10 mei 2005 op de aan het bestreden besluit ten grondslag liggende aanvraag beslist. Dit besluit heeft de Afdeling bij uitspraak van 12 april 2006 in zaak nr.
200505699/1vernietigd, omdat het college onvoldoende had onderzocht of de inrichting significante effecten heeft voor het natuurgebied "Westerschelde".
200505699/1vernietigd, omdat het college onvoldoende had onderzocht of de inrichting significante effecten heeft voor het natuurgebied "Westerschelde".
2.3. De stichting betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met de Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna: de Habitatrichtlijn). Volgens de stichting heeft het college onvoldoende onderzocht of de inrichting significante effecten heeft voor het nabijgelegen natuurgebied "Westerschelde", dat een gebied van communautair belang (hierna: habitatgebied) in de zin van de Habitatrichtlijn is. De stichting voert hiertoe aan dat het college bij de beoordeling van een te hoge kritische depositiewaarde van het habitattype 2110 en 2120 (duinhabitat) en het habitattype 1130 en 1140 (estuaria) is uitgegaan. Bovendien heeft het college miskend dat de gegevens omtrent de achtergronddeposities een onnauwkeurigheid bevatten van 75%, zodat niet zeker is dat de achtergronddepositie ter plaatse van het habitattype duinhabitat 1.200 mol en ter plaatse van het habitattype estuaria 1.800 mol bedraagt, aldus de stichting.
2.3.1. Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, voor zover hier van belang, wordt voor plannen of projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een speciale beschermingszone een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor dat gebied. De bevoegde instanties mogen slechts toestemming voor het plan of project geven nadat zij zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet zal aantasten.
Uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 7 september 2004, zaak C-127/02, JM 2004/112, volgt dat wanneer een nationale rechter moet nagaan of de toestemming voor een plan of project in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn rechtmatig is verleend, hij kan toetsen of de door deze bepaling aan de beoordelingsmarge van de bevoegde nationale autoriteiten gestelde grenzen in acht zijn genomen, ook als de bepaling niet in de rechtsorde van de betrokken lidstaat is omgezet ofschoon de daartoe gestelde termijn is verstreken.
Blijkens genoemd arrest dient te worden bezien of verweerder op grond van objectieve gegevens kon uitsluiten dat het plan of project, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, significante gevolgen heeft voor het onderhavige natuurgebied, afgezet tegen de instandhoudingsdoelstellingen van dit gebied.
Uit de uitspraak van de Afdeling van 7 september 2005 in zaak nr.
200409681/1, volgt dat voor de beantwoording van de vraag of sprake is van significante gevolgen voor het natuurgebied, afgezet tegen de instandhoudingsdoelstellingen daarvan, dient te worden uitgegaan van de veranderingen ten opzichte van de onderliggende voor de inrichting geldende vergunningen.
200409681/1, volgt dat voor de beantwoording van de vraag of sprake is van significante gevolgen voor het natuurgebied, afgezet tegen de instandhoudingsdoelstellingen daarvan, dient te worden uitgegaan van de veranderingen ten opzichte van de onderliggende voor de inrichting geldende vergunningen.
2.3.2. Bij de aanvraag om vergunning is naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 12 april 2006 de Voortoets natuurbeschermingswet voor uitbreiding nerstenhouderij in Borsele (hierna: de voortoets) van 7 november 2006 gevoegd, waarin onder meer is onderzocht of de inrichting significante effecten voor het habitatgebied "Westerschelde" heeft. Het college heeft zich aangesloten bij de conclusie in de voortoets dat de bij het bestreden besluit vergunde uitbreiding van de inrichting geen significante effecten heeft voor het habitatgebied "Westerschelde".
2.3.3. In de voortoets zijn de kritische depositiewaarden van de kwalificerende habitattypen en de achtergronddeposities ter plaatse van deze habitattypen vastgesteld.
2.3.4. De kritische depositiewaarden van de kwalificerende habitattypen zijn bepaald door na te gaan met welk natuurdoeltype, waarvan de kritische depositiewaarden in 2006 door het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: het ministerie van LNV) zijn bepaald, het habitattype overeen komt.
Het habitattype duinhabitat komt overeen met het natuurdoeltype 'strand en stuivend duin'. Dit wordt door de stichting niet bestreden. De kritische depositiewaarde van dit natuurdoeltype bedraagt volgens de vaststelling van het ministerie van LNV tussen 1.400 mol en 2.400 mol. In de voortoets is wat betreft de duinhabitat uitgegaan van een kritische depositiewaarde van 1.400 mol en dus van de laagst mogelijke kritische depositiewaarde voor dat habitattype.
Het habitattype estuaria komt overeen met natuurdoeltype 'nagenoeg en begeleid natuurlijk estuarium'. Voor dit natuurdoeltype is, zoals de stichting ook stelt, geen kritische depositiewaarde bepaald. Daarom is in de voortoets aangesloten bij een natuurdoeltype waaruit het natuurdoeltype 'nagenoeg en begeleid natuurlijk estuarium' is samengesteld. De kritische depositiewaarde van dit natuurdoeltype bedraagt ten minste 2.400 mol.
De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat niet van deze kritische depositiewaarden kon worden uitgegaan.
2.3.5. In de voortoets staat dat de marge van onzekerheid bij het vaststellen van de achtergronddeposities gemiddeld 75% bedraagt. Om de marge van onzekerheid zoveel mogelijk weg te nemen en om de kans op negatieve effecten zo goed mogelijk in te schatten, is in de voortoets steeds uitgegaan van de maximaal berekende achtergronddepositie per habitattype. Met deze benadering is naar het oordeel van de Afdeling voldoende zekerheid verkregen over de hoogte van de achtergronddeposities ter plaatse van deze habitattypen.
2.3.6. Ter plaatse van de habitattypen duinhabitat en estuaria bedraagt de achtergronddepositie respectievelijk 1.200 en 1.800 mol. De kritische depositiewaarden van de habitattypen duinhabitat en estuaria van respectievelijk 1.400 mol en 2.400 mol worden dan ook niet overschreden. Niet bestreden is dat de berekende toename van de ammoniakdepositie als gevolg van de bij het bestreden besluit vergunde uitbreiding van de inrichting 1,35 mol bedraagt. Deze toename van de ammoniakdepositie leidt niet tot overschrijding van de kritische depositiewaarden. Gelet hierop en gezien de geringe omvang van de toename van de ammoniakdepositie op het habitatgebied "Westerschelde", kon het college in dit geval uitsluiten dat de uitbreiding van de inrichting significante gevolgen zal hebben voor het habitatgebied "Westerschelde". De beroepsgrond inzake de Habitatrichtlijn faalt.
2.4. De stichting betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 8.12, vierde lid, van de Wet milieubeheer. Het college heeft volgens haar ten onrechte geen controlevoorschriften ten aanzien van de geluidvoorschriften, die als doelvoorschriften moeten worden aangemerkt, gesteld.
2.4.1. Ingevolge artikel 8.12, eerste lid, van de Wet milieubeheer geven de aan een vergunning te verbinden voorschriften de doeleinden aan, die de vergunninghouder in het belang van de bescherming van het milieu op een door hem te bepalen wijze dient te verwezenlijken.
In het vierde lid is bepaald dat, voor zover aan een vergunning voorschriften worden verbonden als bedoeld in het eerste en tweede lid, daaraan in ieder geval ook voorschriften worden verbonden, inhoudende dat:
a. moet worden bepaald of aan de eerstbedoelde voorschriften wordt voldaan, waarbij de wijze van bepaling wordt aangegeven, die ten minste betrekking heeft op de methode en de frequentie van de bepaling en de procedure voor de beoordeling van de bij die bepaling verkregen gegevens en die tevens betrekking kan hebben op de organisatie van die bepalingen en beoordelingen en op de registratie van die gegevens en de resultaten van die beoordelingen;
b. de bij die bepaling verkregen gegevens aan het bevoegd gezag moeten worden gemeld of ter inzage gegeven of anderszins ter beschikking moeten worden gesteld van het bevoegd gezag.
2.4.2. Aan de vergunning verbonden voorschriften waarin geluidgrenswaarden zijn gesteld moeten worden aangemerkt als doelvoorschriften als bedoeld in artikel 8.12, eerste lid, van de Wet milieubeheer.
Uit de tekst van artikel 8.12, vierde lid, volgt dat, voor zover aan de vergunning doelvoorschriften zijn verbonden, in ieder geval ook een of meerdere controlevoorschriften als bedoeld in het vierde lid aan de vergunning dienen te worden verbonden. Bij die verplichting bestaat - zoals de Afdeling in de uitspraak van 20 december 2006, in zaak nr.
200605039/1heeft overwogen - geen ruimte voor een afweging voor het bevoegd gezag. Dit betekent dat het college een voorschrift aan de vergunning had moeten verbinden, inhoudende dat op een daarbij aan te geven wijze moet worden bepaald of aan de in de vergunning opgenomen geluidgrenswaarden wordt voldaan. Nu het college dit heeft nagelaten is het bestreden besluit op dit punt in strijd met artikel 8.12, vierde lid, van de Wet milieubeheer. Deze beroepsgrond slaagt.
200605039/1heeft overwogen - geen ruimte voor een afweging voor het bevoegd gezag. Dit betekent dat het college een voorschrift aan de vergunning had moeten verbinden, inhoudende dat op een daarbij aan te geven wijze moet worden bepaald of aan de in de vergunning opgenomen geluidgrenswaarden wordt voldaan. Nu het college dit heeft nagelaten is het bestreden besluit op dit punt in strijd met artikel 8.12, vierde lid, van de Wet milieubeheer. Deze beroepsgrond slaagt.
2.5. Het beroep is gedeeltelijk gegrond.
Het bestreden besluit dient te worden vernietigd, voor zover daarbij geen voorschrift is gesteld ter controle van de geluidgrenswaarden. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
2.6. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Borsele van 10 april 2007, kenmerk 06-6930, voor zover daarbij geen voorschrift is gesteld ter controle van de geluidgrenswaarden;
III. draagt het college van burgemeester en wethouders van Borsele op om binnen 6 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
IV. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Borsele tot vergoeding van bij de stichting Stichting Bont voor Dieren in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Borsele aan de stichting Stichting Bont voor Dieren onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VI. gelast dat de gemeente Borsele aan de stichting Stichting Bont voor Dieren het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.D.A.M. Zegveld, ambtenaar van Staat.
w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Zegveld
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 april 2008
43-492.