Uitspraak
200702882/1
Datum uitspraak: 26 maart 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Natuur en Milieu en de stichting Stichting Zuidhollandse milieufederatie, gevestigd te onderscheidenlijk Utrecht en Rotterdam,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 14 maart 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid AVR-Afvalverwerking B.V. (hierna: de AVR) een deelrevisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een afvalverwerkende inrichting aan de Professor Gerbrandyweg 10 te Rotterdam-Botlek. Dit besluit is op 22 maart 2007 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben de stichting Stichting Natuur en Milieu (hierna: Natuur en Milieu) en de stichting Stichting Zuidhollandse milieufederatie (hierna: de Zuidhollandse milieufederatie) bij brief van 21 april 2007, bij de Raad van State ingekomen op 24 april 2007, beroep ingesteld.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. Natuur en Milieu en de Zuidhollandse milieufederatie hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
Het college heeft nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 december 2007, waar Natuur en Milieu en de Zuidhollandse milieufederatie, vertegenwoordigd door drs. ing. J.G. Vollenbroek, en het college, vertegenwoordigd door J. van der Sluis, H. van de Waal, F. Smeekens, A. van de Linde en mr. A. Bagcivan, allen werkzaam bij de DCMR Milieudienst Rijnmond, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord de AVR, vertegenwoordigd door mr. J.W.R.M. Sluiter, ing. E.T.J. Vermeulen en ir. J.A. Wassenaar.
2. Overwegingen
Inleiding
2.1. Bij het bestreden besluit is vergunning verleend voor de definitieve uitbedrijfname en verwijdering van de twee bestaande draaitrommelovens (hierna: DTO's) en daarmee samenhangende bedrijfsonderdelen en voor de realisatie van een nieuwe installatie voor de conversie van biomasssa in energie, genaamd Biomassa Energie Centrale (hierna: de BEC), die zal worden gerealiseerd op het terrein van de voormalige DTO's. Voorts zijn in verband hiermee de geluidvoorschriften die voor de gehele inrichting gelden, gewijzigd.
Ondertekening besluit
2.2. Natuur en Milieu en de Zuidhollandse milieufederatie betogen dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven, omdat het niet is ondertekend.
De Afdeling stelt vast dat het bestreden besluit is ondertekend. In de brief van het college van 7 december 2007 is gesteld dat Natuur en Milieu en de Zuidhollandse milieufederatie een exemplaar van het bestreden besluit hebben ontvangen waarop op de plaats van de handtekening abusievelijk de letters w.g. niet zijn geplaatst. Naar het oordeel van de Afdeling is er geen zodanige tekortkoming dat dit tot vernietiging van het bestreden besluit dient te leiden.
Algemeen toetsingskader
2.3. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Verlening deelrevisievergunning
2.4. Natuur en Milieu en de Zuidhollandse milieufederatie voeren aan dat een revisievergunning had moeten worden aangevraagd en verleend in plaats van een deelrevisievergunning. Zij stellen dat de Biomassa Energie Centrale (hierna: de BEC) niet als zelfstandige eenheid binnen de inrichting kan worden beschouwd, omdat er samenhang is met de bestaande onderdelen van de inrichting. Zij wijzen daarbij op de aanvraag, waarin staat dat een deel van de brandstof afkomstig is van de afvalscheidingsinstallatie in de inrichting. Voorts is de BEC op korte afstand van de bestaande operationele controlekamer voorzien en wordt in de aanvraag aangegeven dat de benodigde NaOH en HCl zal worden betrokken van de bestaande opslagtanks die in gebruik zijn voor de andere installaties in de inrichting. Door alleen de BEC te toetsen aan de beste beschikbare technieken (hierna: BBT), heeft het college volgens Natuur en Milieu en de Zuidhollandse milieufederatie gehandeld in strijd met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer, nu onder het begrip "inrichting" in dit artikellid de gehele inrichting moet worden begrepen. Volgens hen voldoet de bestaande installatie deels niet aan BBT.
2.4.1. Het college stelt dat de BEC een zelfstandig functionerende installatie binnen de inrichting is, omdat de activiteiten van de BEC zich duidelijk onderscheiden van de overige installaties binnen de inrichting. Voor de NaOH en HCl wordt een nieuwe tank geplaatst en voor de toelevering van NaOH zal gebruik worden gemaakt van de ringleiding van AKZO. Beide tanks zullen, anders dan Natuur en Milieu en de Zuidhollandse milieufederatie stellen, uitsluitend voor de BEC worden gebruikt. Afgezien daarvan zou ook een mineure relatie in het gezamenlijk gebruik van de opslag van NaOH en HCl volgens het college niets afdoen aan het feit dat er bij de BEC sprake is van een zelfstandig functionerende installatie. Het in werking zijn van de overige delen van de inrichting zal als gevolg van de oprichting van de BEC niet wijzigen, met uitzondering van de ontmanteling van de DTO's en de geluidsituatie, aldus het college. De wijze waarop de onderhavige vergunning is aangevraagd en verleend is volgens het college dan ook niet in strijd met artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Het college stelt dat het daarom niet nodig is de gehele inrichting te toetsen aan de BBT, met uitzondering van het aspect geluid.
2.4.2. Ingevolge artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag, indien een vergunning wordt aangevraagd als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, onder b, voor het veranderen van een inrichting of van de werking daarvan en voor die inrichting al een of meer vergunningen krachtens deze wet zijn verleend, uit eigen beweging of op verzoek, bepalen dat een vergunning moet worden aangevraagd voor die verandering en voor het in werking hebben na die verandering van de gehele inrichting of onderdelen daarvan, waarmee die verandering samenhangt.
2.4.3. In het deskundigenbericht is gesteld dat de BEC in grote mate zelfstandig functioneert op het terrein van de AVR. De BEC heeft een eigen toegangsweg met weegbrug en een eigen opslagruimte en voorbewerking. Voor de BEC geldt een separaat acceptatie- en verwerkingsbeleid. Voorts vindt een volledig gescheiden toevoer plaats van houtachtige afvalstromen. Ook de verbrandingsinstallatie en de rookgasreinigingsinstallatie functioneren zelfstandig en zijn gescheiden van de overige onderdelen van de AVR. Ofschoon ten aanzien van enkele ondersteunende processen gebruik wordt gemaakt van de faciliteiten van de AVR, is het in technisch opzicht goed mogelijk om de BEC separaat te beoordelen, aldus het deskundigenbericht.
Niet is gebleken dat deze bevinding onjuist is. Nu voldoende onderscheid kan worden gemaakt tussen het niet veranderde gedeelte van de inrichting en het veranderde gedeelte, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen afzien van zijn bevoegdheid een revisievergunning voor de gehele inrichting te verlangen. Ten aanzien van de stelling van Natuur en Milieu en de Zuidhollandse milieufederatie dat artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer noopt tot het toetsen van de gehele inrichting aan BBT, overweegt de Afdeling dat het bevoegd gezag, gezien de wettelijke systematiek, alleen de in het verzoek om een deelrevisievergunning aangegeven activiteiten behoefde te toetsen aan dit artikellid. De beroepsgrond dat de bestaande installatie deels niet aan BBT voldoet, kan dan ook niet slagen, omdat het bestreden besluit hierop geen betrekking heeft.
Geluid
2.5. Over de gewijzigde geluidvoorschriften voor de gehele inrichting voeren Natuur en Milieu en de Zuidhollandse milieufederatie aan dat uit het bestreden besluit niet blijkt dat naast het verlenen van een deelrevisievergunning ook een wijzigingsvergunning is verleend.
2.5.1. Het college heeft ter zitting gesteld dat abusievelijk niet expliciet in het bestreden besluit is vermeld dat toepassing is gegeven aan artikel 8.24 van de Wet milieubeheer.
2.5.2. In samenhang met de deelrevisievergunning heeft het college de op grond van een eerdere voor de inrichting verleende vergunning geldende geluidvoorschriften vervangen door nieuwe, voor de gehele inrichting geldende, geluidvoorschriften, omdat die geluidvoorschriften niet meer toereikend zijn voor de huidige bedrijfssituatie en ook niet voor de toekomstige bedrijfssituaties. Deze vervanging moet als een toepassing van artikel 8.24 van de Wet milieubeheer worden aangemerkt. Een dergelijke toepassing is niet in strijd met het stelsel van de Wet milieubeheer, nu de wijziging van de geluidvoorschriften binnen het kader van de aanvraag voortvloeit uit de aangevraagde verandering. Omdat voor het besluit tot wijziging van een vergunning op grond van artikel 8.24 van de Wet milieubeheer dezelfde procedure dient te worden gevolgd als voor een deelrevisievergunning op grond van artikel 8.4 van de Wet milieubeheer, ziet de Afdeling in deze omissie geen aanleiding tot het geheel dan wel gedeeltelijk vernietigen van het bestreden besluit.
2.6. Natuur en Milieu en de Zuidhollandse milieufederatie betogen voorts dat de gewijzigde geluidvoorschriften niet waarborgen dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende BBT worden toegepast.
2.6.1. In het bestreden besluit heeft het college gesteld dat de bronsterktes en de voorgenomen geluidreducerende maatregelen voor de BEC zijn getoetst aan BBT in het algemeen en het "Reference Document on the Best Available Techniques for Waste Incineration"(hierna: BREF WI) in het bijzonder. De geluidisolatie van de opslaghal voldoet volgens het college niet geheel aan BBT volgens de BREF WI. Aangezien verdergaande geluidisolatie niet tot een significante geluidreductie leidt, maar wel een aanzienlijke investering vereist en de opslaghal niet de geluidbepalende bron is bij de BEC, stelt het college dat deze geluidreducerende maatregel redelijkerwijs niet te vergen is.
Bij toetsing van de geluidemissie van de gehele inrichting aan de BREF WI voldoen vooral de vloeistofovens niet aan BBT, aldus het college. De AVR heeft volgens het college uitgebreid onderzoek laten verrichten naar mogelijke geluidreducerende maatregelen. Met de realisatie van de BEC en een aanvullend pakket geluidreducerende maatregelen (maatregelvariant 5) wordt de geluidemissie van de vloeistofovens en enkele andere dominante geluidbronnen volgens het college zodanig gereduceerd, dat de inrichting voldoet aan BBT. Mocht de BEC niet gerealiseerd worden voor 1 januari 2010, dan kan volgens het college worden voldaan aan BBT door geluidreducerende maatregelen te treffen volgens maatregelvariant 4.
2.6.2. Volgens het deskundigenbericht is de geluidsituatie door het uit bedrijf nemen van de DTO's gewijzigd. Door het slopen van de DTO's is een aantal geluidbronnen weggevallen en met het oprichten van de BEC is daar een aantal nieuwe geluidbronnen voor in de plaats gekomen. In het deskundigenbericht is gesteld dat het totaal van de bronvermogens van alle installatie-onderdelen van de BEC ruimschoots voldoet aan de range die in de BREF WI is weergegeven. De opslaghal heeft echter een lagere geluidisolatie dan in de BREF WI is aangegeven, maar nu dit niet de bepalende geluidbron is, is het volgens het deskundigenbericht uit akoestisch oogpunt niet nodig om hier verdergaande maatregelen te verlangen.
De Afdeling is niet gebleken dat deze bevinding onjuist is, zodat niet kan worden geoordeeld dat de aan de vergunning verbonden geluidvoorschriften strijdig zijn met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer.
Energetisch rendement
2.7. Natuur en Milieu en de Zuidhollandse milieufederatie stellen dat het energetisch rendement van de BEC te laag is, vooral als een vergelijking wordt gemaakt met het meestoken van biomassa in nieuw te bouwen of bestaande kolencentrales. Voorts brengen zij naar voren dat alle afvalwarmte van de BEC zal worden weggekoeld.
2.7.1. Ingevolge artikel 10.14, eerste lid, van de Wet milieubeheer houdt ieder bestuursorgaan rekening met het geldende afvalbeheersplan bij het uitoefenen van een bevoegdheid krachtens deze wet, voor zover de bevoegdheid wordt uitgeoefend met betrekking tot afvalstoffen.
2.7.2. Teneinde te kunnen beoordelen of het doelmatig is om de aangevraagde biomassastromen in de BEC te verwerken, heeft blijkens het bestreden besluit een toetsing van deze biomassastromen aan het Landelijk Afvalbeheer Plan (hierna: LAP) door het college plaatsgevonden. Niet in geschil is dat het besluit in overeenstemming is met het in het LAP neergelegde beleid voor de verwerking van brandbaar afval en dat alle aangevraagde afvalstromen in de BEC mogen worden verwerkt, met uitzondering van twee specifieke afvalstromen.
Over het standpunt van Natuur en Milieu en de Zuidhollandse milieufederatie dat het meeverbranden van biomassa in een kolencentrale een hoger energetisch rendement oplevert dan wanneer de biomassa wordt verbrand in een BEC en dat oude kolencentrales minder luchtverontreinigende stoffen uitstoten dan de BEC, heeft het college terecht opgemerkt dat het dient te beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend en dat slechts ter beoordeling staat of het in werking zijn van deze installatie ter plaatse mocht worden vergund.
Voor zover Natuur en Milieu en de Zuidhollandse milieufederatie aanvoeren dat het besluit strijdig is met artikel 8.12b, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer, dat stelt dat aan de vergunning in ieder geval de voor de betrokken inrichting in aanmerking komende voorschriften worden verbonden met betrekking tot een doelmatig gebruik van energie en grondstoffen, overweegt de Afdeling dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat dit artikellid het bevoegd gezag er niet toe dwingt te bevorderen dat een eenmaal gekozen installatie met een zo min mogelijk energie- en grondstoffenverbruik wordt gedreven. Van strijdigheid van het bestreden besluit met dit artikellid is de Afdeling niet gebleken.
2.7.3. Ten aanzien van de vraag of de installatie wat energetisch rendement betreft voldoet aan bbt, overweegt de Afdeling verder als volgt. Het college heeft zich over de benutting van de restwarmte van de BEC op goede gronden op het standpunt kunnen stellen dat restwarmtebenutting vanwege het gebrek aan afzetmogelijkheden ten tijde van het nemen van het bestreden besluit niet mogelijk was en daarom niet van vergunninghoudster kon worden gevergd. Voorts moet gelet op het deskundigenbericht worden aangenomen dat de BEC wat energetisch rendement betreft voldoet aan BBT.
Selectieve Niet-Katalytische Reductie
2.8. Natuur en Milieu en de Zuidhollandse milieufederatie werpen op dat als gevolg van de keuze voor de reductie van de NOx-emissie in de rookgassen door middel van Selectieve Niet-Katalytische Reductie (hierna: SNCR) een grotere uitstoot van koolmonoxide (CO) zal plaatsvinden dan indien voor Selectieve Katalytische Reductie (hierna: SCR) zou zijn gekozen. De installatie achten zij ook daarom niet BBT.
2.8.1. Blijkens het deskundigenbericht en het BREF WI kan bij verbrandingsprocessen uit de emissie van CO informatie worden afgeleid over de mate van verbrandingsefficiency. Een hoge CO-concentratie duidt in het algemeen op een slechte verbranding. Voorts is hierin gesteld dat de concentratie van onverbrande koolwaterstoffen (CxHy) een andere parameter voor de kwaliteit van de verbranding is. De onderhavige installatie geeft een hogere CO-concentratie als gevolg van een verstoring in de naverbranding.
2.8.2. De Afdeling stelt vast dat in het BREF WI is onderkend dat de SNCR een hogere CO-emissie met zich kan brengen, maar dat deze techniek, evenals de SCR, desalniettemin als BBT is aangemerkt in het kader van de NOx-reductie.
Wat de normstelling in de vergunning voor CO betreft, overweegt de Afdeling als volgt.
Ingevolge vergunningvoorschrift B 4.1.2 dient de BEC tenminste te voldoen aan de in het Bva gestelde eisen, behoudens het bepaalde in voorschrift 4.1.3.
Voor de emissie van CO geldt ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift B 4.1.3 de daggemiddelde emissiegrenswaarde die in het Besluit verbranden afvalstoffen (hierna: het Bva) voor deze stof is opgenomen.
De daggemiddelde grenswaarde die in het Bva voor CO is opgenomen, bedraagt 50 mg/m3. Deze norm, zo stelt de Afdeling vast, valt niet in de prestatierange van 5-30 mg/m3 voor de daggemiddelde emissieconcentratie die in het BREF WI voor deze stof is opgenomen. De halfuurgemiddelde grenswaarde voor CO is volgens het Bva 100 mg/m3. Deze norm, waaraan de inrichting op grond van voorschrift B 4.1.2 moet voldoen, valt binnen de prestatierange van 5-100 mg/m3 die in het BREF WI voor de halfuurgemiddelde emissieconcentratie voor CO is opgenomen.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van
4 april 2007 in zaak nr.
200602517/1, wordt voldaan aan BBT indien één van de twee emissiegrenswaarden van het Bva valt binnen de desbetreffende prestatierange van het BREF WI. De Afdeling stelt vast dat deze situatie zich hier voordoet, zodat moet worden geoordeeld dat de installatie voldoet aan BBT.
200602517/1, wordt voldaan aan BBT indien één van de twee emissiegrenswaarden van het Bva valt binnen de desbetreffende prestatierange van het BREF WI. De Afdeling stelt vast dat deze situatie zich hier voordoet, zodat moet worden geoordeeld dat de installatie voldoet aan BBT.
Bovendien is in het deskundigenbericht gesteld dat de in vergunningvoorschrift B 4.1.3 opgenomen daggemiddelde emissiegrenswaarde van 5 mg/m3 voor CxHy, welke norm valt binnen de prestatierange van 1-10 mg/m3 als daggemiddelde waarde die in het BREF WI voor deze stof is opgenomen, een volledige verbranding in voldoende mate waarborgt.
Niet gebleken is dat deze bevinding onjuist is, zodat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het bestreden besluit in zoverre niet strijdig is met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer.
Handhaafbaarheid streefwaarden
2.9. Natuur en Milieu en de Zuidhollandse milieufederatie betogen dat de in voorschrift B 4.1.3 opgenomen emissiestreefwaarden niet handhaafbaar zijn.
2.9.1. Ter zitting heeft het college gesteld dat het heeft beoogd emissierichtwaarden te stellen en geen emissiestreefwaarden. Het bestreden besluit, voor zover dit betrekking heeft op het woord "streefwaarde" of "emissiestreefwaarde" in de voorschriften B 4.1.3 en B 4.1.4 , is daarom genomen in strijd met het beginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen. Het beroep is in zoverre gegrond.
Conclusie
2.10. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit komt, wat het woord "streefwaarde" of "emissiestreefwaarde" in de voorschriften
B 4.1.3 en B 4.1.4 betreft, voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Het beroep is voor het overige ongegrond.
Proceskostenveroordeling
2.11. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 14 maart 2007, kenmerk 340618 20319636, voor zover in de vergunningvoorschriften B 4.1.3 en B 4.1.4 het woord "streefwaarde" of "emissiestreefwaarde" is opgenomen;
III. bepaalt dat het woord "streefwaarde" of "emissiestreefwaarde" in de vergunningvoorschriften B.4.1.3 en B 4.1.4 komt te luiden als "richtwaarde" of "emissierichtwaarde";
IV. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 14 maart 2007;
V. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij de Stichting Natuur en Milieu en de Stichting Zuidhollandse milieufederatie in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Zuid-Holland aan de Stichting Natuur en Milieu en de Stichting Zuidhollandse milieufederatie onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
VII. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan de Stichting Natuur en Milieu en de Stichting Zuidhollandse milieufederatie het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
Aldus vastgesteld door mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, ambtenaar van Staat.
w.g. Hennekens w.g. Melse
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 26 maart 2008
255.