Uitspraak
200703309/1.
Datum uitspraak: 26 maart 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
appellant,
en
het college van gedeputeerde staten van Flevoland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 13 maart 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Flevoland (hierna: het college) aan de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (Rijksgebouwendienst, Directie Projecten; hierna: vergunninghouder) een vergunning onder voorschriften als bedoeld in artikel 14 van de Grondwaterwet verleend voor het onttrekken en terug in de bodem brengen van grondwater tot een hoeveelheid van maximaal 40.000 m3 per jaar ten behoeve van energieopslag in de bodem te Almere. Dit besluit is op 29 maart 2007 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft vergunninghouder bij brief van 9 mei 2007, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. Het college heeft zijn zienswijze daarop naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 januari 2008, waar vergunninghouder, vertegenwoordigd door H.J. Broekhuizen, en het college, vertegenwoordigd door P. Visser en J. Hörst, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Het bestreden besluit heeft betrekking op een systeem voor koude- en warmteopslag in de bodem ten behoeve van klimaatbeheersing van de TBS-kliniek te Almere (hierna: het KWO-systeem). Het KWO-systeem bestaat uit een boorgat (ook wel monobron genoemd) waarmee in de diepe ondergrond een warm- en een koudwaterbel worden gecreëerd. Afhankelijk van de koude- of warmtevraag wordt aan de bellen koud onderscheidenlijk warm grondwater onttrokken dat door een warmtewisselaar wordt geleid. In deze warmtewisselaar wordt energie uitgewisseld met het klimaatbeheerssysteem van de TBS-kliniek. Nadat energieoverdracht heeft plaatsgevonden, wordt het grondwater in de bellen geïnfiltreerd. Op korte afstand van de monobron zijn twee peilbuizen aanwezig waarmee metingen in het grondwater kunnen worden verricht.
2.2. Het college stelt zich op het standpunt dat het beroep van vergunninghouder niet-ontvankelijk moet worden verklaard voor zover hij aanvoert dat het college bij het stellen van de vergunningvoorschriften ten onrechte niet heeft aangesloten bij het rapport van de IPO-werkgroep Harmonisatie en stroomlijning vergunningen KWO.
2.2.1. Uit artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht vloeit voort dat een belanghebbende geen beroep kan instellen tegen onderdelen van een besluit waarover hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij het niet naar voren brengen van een zienswijze hem redelijkerwijs niet kan worden verweten. Bij besluiten inzake een vergunning als bedoeld in artikel 14, eerste lid, van de Grondwaterwet worden de beslissingen over de aanvaardbaarheid van de gevolgen van een grondwateronttrekking en -infiltratie als onderdelen van een besluit in vorenbedoelde zin aangemerkt.
De beroepsgrond dat het college niet heeft aangesloten bij het rapport van de IPO-werkgroep heeft betrekking op de besluitonderdelen als hiervoor bedoeld. Nu vergunninghouder zienswijzen naar voren heeft gebracht over deze besluitonderdelen, staat artikel 6:13 er niet aan in de weg dat voornoemde grond eerst in beroep wordt aangevoerd. Anders dan het college stelt bestaat dan ook geen grond het beroep op dit punt niet-ontvankelijk te verklaren.
2.3. In artikel 14, eerste lid, van de Grondwaterwet is bepaald dat het verboden is grondwater te onttrekken of water te infiltreren, tenzij daarvoor door gedeputeerde staten een vergunning is verleend.
Ingevolge het tweede lid kunnen aan de vergunning voorschriften worden verbonden ter bescherming van bij het grondwaterbeheer betrokken belangen. Hierbij komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
2.4. Vergunninghouder voert aan dat het college bij het stellen van de voorschriften ten onrechte niet heeft aangesloten bij het rapport "Energieopslagsystemen: Voorstel voor een beschikking en de daaraan verbonden voorschriften op grond van de Grondwaterwet voor kleinere energieopslagsystemen" van de IPO-werkgroep Harmonisatie en stroomlijning vergunningen KWO van augustus 2006 (hierna: het IPO-rapport).
2.4.1. Het college heeft bij zijn besluitvorming het Omgevingsplan Flevoland 2000 (hierna: het Omgevingsplan) en de provinciale milieuverordening tot uitgangspunt genomen. In het Omgevingsplan is, voor zover hier van belang, vermeld dat wordt gestreefd naar het ontwikkelen en in stand houden van een zodanige grondwatersituatie (zowel kwalitatief als kwantitatief) dat een duurzaam gebruik van grondwater is gewaarborgd. Tevens is hierin bepaald dat bij de verlening van vergunningen voor de opslag van energie het uitgangspunt wordt gehanteerd dat in de vergunning eisen worden gesteld ten aanzien van de kwaliteit en de temperatuur van het water dat wordt geïnfiltreerd, waarbij wordt uitgegaan van een gesloten energiebalans.
Het college voert aan dat hij bij het opstellen van voorschriften voor het KWO-systeem zoveel mogelijk heeft willen aansluiten bij het IPO-rapport. De relatief hoge grondwaterkwaliteit van de provincie Flevoland en het provinciaal beleid, dat is gericht op het handhaven en waar mogelijk verbeteren van de grondwaterkwaliteit, kunnen volgens hem echter aanleiding geven hiervan af te wijken.
Niet in geschil is dat het IPO-rapport, dat een handreiking biedt voor het opstellen van voorschriften voor KWO-systemen, geen wettelijke status heeft. In het deskundigenbericht is vermeld dat de langetermijneffecten van KWO-systemen op de bodemtemperatuur en grondwaterstromingen niet bekend zijn en vooralsnog alleen met modelberekeningen kunnen worden voorspeld. Niet gebleken is dat de bevindingen in het deskundigenbericht in zoverre onjuist zijn. Gelet op de onbekendheid met de langetermijneffecten van KWO-systemen en in aanmerking nemende dat het provinciaal beleid is gericht op handhaving van de grondwaterkwaliteit, heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat in dit concrete geval kan worden afgeweken van het IPO-rapport, voor zover de voorschriften uit dit rapport onvoldoende bescherming bieden tegen mogelijke effecten op de grondwaterkwaliteit. De beroepsgrond faalt.
2.5. Vergunninghouder betoogt dat voorschrift 2.8 onredelijk bezwarend is, voor zover hierin is bepaald dat de energiebalans van het KWO-systeem jaarlijks gesloten dient te zijn. Hiertoe voert hij aan dat een dergelijke balans, in tegenstelling tot een langjarig gemiddelde energiebalans, hem belemmert om klimatologische fluctuaties in achtereenvolgende jaren op te vangen. Tevens voert vergunninghouder aan dat het niet mogelijk is om binnen het eerste kalenderjaar na de start van het KWO-systeem een gesloten energiebalans te verkrijgen.
2.5.1. In voorschrift 2.8 is, voor zover thans van belang, bepaald dat de hoeveelheid thermische energie die jaarlijks in de bodem wordt gebracht niet hoger mag zijn dan de thermische energie die in hetzelfde jaar aan het grondwater wordt onttrokken.
2.5.2. Volgens het college heeft voorschrift 2.8 geen betrekking op een kalenderjaar maar op een aaneengesloten periode van 365 dagen. Hij stelt zich op het standpunt dat de energiebalans over een periode van 365 dagen gesloten kan worden gehouden, ook na het opstarten van het KWO-systeem, omdat binnen dit tijdbestek zowel een koude als warme periode optreedt. Hij acht een gesloten energiebalans over het eerste jaar na opstarten van het KWO-systeem van bijzonder belang omdat volgens hem veel KWO-systemen na een jaar een dermate grote onbalans kennen dat de goede werking ervan wordt bedreigd. Tevens bestaat het risico op het ontstaan van een dergelijke onbalans indien wordt uitgegaan van een langjarig gemiddelde energiebalans omdat in dat geval cumulatie kan optreden van jaarlijks optredende energietekorten of -overschotten, aldus het college.
2.5.3. Niet in geschil is dat een balans tussen de onttrokken en geleverde energie in het grondwater van belang is voor een goede werking van het KWO-systeem. De te creëren warm- onderscheidenlijk koudwaterbellen blijven hiermee op hun plaats en kunnen daardoor duurzaam energie leveren. Vergunninghouder heeft niet aannemelijk gemaakt dat de jaarlijkse energiebalans niet gesloten kan worden gehouden. Gelet hierop en in aanmerking nemende dat in het deskundigenbericht is vermeld dat een aaneengesloten periode van 365 dagen een logische keuze is omdat hierbinnen zowel koude als warme periodes zullen optreden, heeft het college in redelijkheid voorschrift 2.8 aan de vergunning kunnen verbinden. De beroepsgrond faalt.
2.6. Vergunninghouder betoogt dat vergunningvoorschrift 3.1 onredelijk bezwarend is, voor zover hierin is bepaald dat peilbuizen en peilfilters zo dienen te worden geplaatst dat minimaal over het gehele filtertraject het temperatuurprofiel kan worden gemeten. Hij voert hiertoe aan dat met de huidige filterstelling in de peilbuizen de temperatuur van de warm- onderscheidenlijk koudwaterbel voldoende kan worden bepaald.
2.6.1. In voorschrift 3.1 is, voor zover thans van belang, bepaald dat in het boorgat voor de monobron of in een apart boorgat nabij de monobron peilfilters geplaatst dienen te worden die geschikt zijn voor temperatuurmetingen van het grondwater in het derde watervoerende pakket in de "warme laag" en in de "koude laag". De peilbuizen en peilfilters dienen zo te worden geplaatst dat minimaal over het gehele filtertraject het temperatuurprofiel kan worden gemeten.
2.6.2. Het college stelt zich op het standpunt dat met de huidige filterstelling slechts het temperatuurverloop van het bovenste deel van de warm- onderscheidenlijk koudwaterbel kan worden bepaald waardoor niet goed kan worden gecontroleerd of een overschot aan warmte in de bodem wordt gebracht.
2.6.3. In het deskundigenbericht is vermeld dat het belangrijk is om het temperatuurverloop in de warm- en koudwaterbel te meten om te kunnen controleren of de bellen zijn gelegen op de in de aanvraag aangegeven hoogte en er geen energie uit het KWO-systeem weglekt. Niet gebleken is dat de bevindingen in het deskundigenbericht in zoverre onjuist zijn. Mede gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het college in redelijkheid heeft kunnen bepalen dat de peilbuizen en peilfilters zo dienen te worden geplaatst dat minimaal over het gehele filtertraject het temperatuurprofiel kan worden gemeten. De beroepsgrond faalt.
2.7. Vergunninghouder betoogt, kort weergegeven, dat de in voorschrift 3.3 voorgeschreven stijghoogtemeting geen betrouwbare informatie oplevert omdat de grondwaterstanden sterk worden beïnvloed door de inzet van het KWO-systeem.
2.7.1. In voorschrift 3.3 is bepaald dat de meting en registratie van de stijghoogten en grondwaterstanden twee maal per jaar dienen plaats te vinden tijdens beide onttrekkings- en injectieperiodes in februari en augustus.
2.7.2. In het deskundigenbericht is, kort weergegeven, vermeld dat meting van de stijghoogtes zonder dat daarbij de bijbehorende debieten van het geïnfiltreerde dan wel het onttrokken grondwater worden geregistreerd, een meetreeks oplevert waarvan de waarden niet vergelijkbaar zijn. Het college heeft bevestigd dat de inzet van de bron dient te worden betrokken bij de interpretatie van de metingen. Gelet hierop verdraagt het bestreden besluit zich, wat dit voorschrift betreft, niet met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig dient te worden genomen. De beroepsgrond slaagt.
2.8. Vergunninghouder betoogt dat de vergunningvoorschriften 4.1, 4.2 en 4.3 onredelijk bezwarend zijn. Hiertoe voert hij aan dat geen sterke effecten op de samenstelling van het grondwater worden verwacht als gevolg van het in werking zijn van het KWO-systeem. Het voorgeschreven analysepakket is derhalve te uitgebreid. Tevens is de voorgeschreven bemonsteringsfrequentie te hoog, aldus vergunninghouder.
2.8.1. Het college verwacht weliswaar geen sterke effecten op de grondwaterkwaliteit door het gebruik van het KWO-systeem maar het optreden van dergelijke effecten kan volgens hem niet worden uitgesloten. Hij stelt zich, kort weergegeven, op het standpunt dat de voorschriften 4.1, 4.2 en 4.3 noodzakelijk zijn voor een goede monitoring van de grondwaterkwaliteit.
2.8.2. In voorschrift 4.1 is bepaald dat in de maand voorafgaand aan de inwerkingtreding van de inrichting het grondwater in alle peilfilters bemonsterd en geanalyseerd dient te worden. De grondwatermonsters dienen te worden geanalyseerd op de grondwaterparameters van de NEN 5740, opgelost zuurstof, totaal organisch koolstof, (totale) alkaliniteit, (totale) hardheid, Al, Ca, K, Mg, Mn, Na, carbonaat en bicarbonaat, nitriet, nitraat, ammonium, totaal-fosfaat, F, Cl, sulfaat, sulfide, twee- en driewaardig ijzer, aangevuld met een bepaling van de temperatuur, pH, het elektrisch geleidingsvermogen en de redoxpotentiaal van het grondwater in het veld.
In voorschrift 4.2 is bepaald dat de bemonstering en analyse van het grondwater zoals beschreven in artikel 4.1 na twee jaar en na vijf jaar in dezelfde maand als de eerste bemonstering moet worden herhaald. In de overige jaren dient grondwater in de peilfilters in dezelfde maand als de eerste bemonstering te worden bemonsterd en geanalyseerd op de grondwaterparameters van de NEN 5740 zoals vermeld in voorschrift 4.1, aangevuld met een bepaling van de temperatuur, pH en het elektrisch geleidingsvermogen van het grondwater in het veld.
In voorschrift 4.3 is bepaald dat het bevoegd gezag, al dan niet op verzoek van de vergunninghouder, de meet- en analysefrequentie en de te meten of analyseren parameters kan aanpassen, indien de meet- en analyseresultaten hiertoe aanleiding geven.
2.8.3. In het deskundigenbericht is vermeld dat weinig bekend is over de invloed van KWO-systemen op het chemische evenwicht in bodem en grondwater waardoor niet kan worden uitgesloten dat zich door het toevoegen van warmte en koude een verschuiving van dit evenwicht zal voordoen die gevolgen kan hebben voor de grondwaterkwaliteit. Voorts is vermeld dat voor het bepalen van het chemische evenwicht de voorgeschreven parameters een minimumvereiste zijn. Niet gebleken is dat de bevindingen in het deskundigenbericht in zoverre onjuist zijn. Gelet hierop ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college voorschrift 4.1 niet in redelijkheid aan de vergunning heeft kunnen verbinden. De beroepsgrond treft in zoverre geen doel.
2.8.4. De Afdeling is van oordeel dat de zinsnede "overige jaren" in de tweede volzin van voorschrift 4.2 onvoldoende duidelijkheid biedt of de bemonsteringsplicht is beperkt tot de eerste vijf jaar na de ingebruikname van het KWO-systeem of zich tevens uitstrekt over de daaropvolgende jaren. Daarnaast biedt voorschrift 4.3 geen duidelijkheid in welke situatie de meet- en analyseresultaten het college aanleiding geven om de meet- en analysefrequentie en de te meten of analyseren parameters aan te passen. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Dit beginsel brengt onder meer met zich dat uit een vergunning duidelijk blijkt welke rechten en plichten deze in het leven roept. Het beroep van vergunninghouder treft in zoverre doel.
2.9. Vergunninghouder betoogt dat de voorschriften 5.1, 5.2 en 5.3, waarin, kort weergegeven, de meting en registratie van de bodemtemperatuur is voorgeschreven, onredelijk bezwarend zijn. Hiertoe voert hij aan dat deze meting niet betrouwbaar is en tevens een toetsingskader ontbreekt waaraan moet worden getoetst.
2.9.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de temperatuurmeting noodzakelijk is om het uitgangspunt van de bij de aanvraag gevoegde effectenstudie te verifiëren dat de verplaatsing van het geïnjecteerde warme en koude water alleen in de 10 meter dikke laag ter hoogte van de filters zal plaatsvinden.
2.9.2. In het deskundigenbericht is vermeld dat uit de voorschriften niet blijkt op welke manier en onder welke omstandigheden gemeten moet worden waardoor de meting niet in alle gevallen een representatief beeld geeft. Niet gebleken is dat deze bevindingen in zoverre onjuist zijn. Tevens heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat boven de afsluitende laag die zich boven de warm- onderscheidenlijk koudwaterbel bevindt, nog temperatuureffecten optreden. Gelet hierop heeft het college de voorschriften 5.1, 5.2 en 5.3 niet in redelijkheid aan de vergunning kunnen verbinden. De beroepsgrond slaagt.
2.10. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd, voor zover het de voorschriften 3.3, 4.2, 4.3, 5.1, 5.2 en 5.3 betreft.
2.11. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Flevoland van 13 maart 2007, kenmerk 506744, voor zover het de voorschriften 3.3, 4.2, 4.3, 5.1, 5.2 en 5.3 betreft;
III. draagt het college van gedeputeerde staten van Flevoland op binnen 13 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
IV. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
V. gelast dat de provincie Flevoland aan de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, ambtenaar van Staat.
w.g. Boll w.g. Plambeck
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 26 maart 2008
159-542.