Uitspraak
200707377/1.
Datum uitspraak: 26 februari 2008
RAAD VAN STATE
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie,
appellant,
tegen de uitspraak in zaken nrs. 07/4250 en 07/4248 van de rechtbank ’s Gravenhage, nevenzittingsplaats Zutphen, van 18 september 2007 in de gedingen tussen:
[de vreemdelingen]
en
de staatssecretaris van Justitie.
1. Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 29 augustus 2005 heeft de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie aanvragen van [de vreemdelingen] (hierna: de vreemdelingen) om wijziging van de beperking van de aan hen verleende verblijfsvergunningen regulier voor bepaalde tijd buiten behandeling gesteld.
Bij onderscheiden besluiten van 29 december 2006 heeft de minister van Justitie (hierna: de minister) de daartegen door de vreemdelingen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Deze besluiten zijn aangehecht.
Bij uitspraak van 18 september 2007, verzonden op 21 september 2007, heeft de rechtbank ’s Gravenhage, nevenzittingsplaats Zutphen, (hierna: de rechtbank) de daartegen door de vreemdelingen ingestelde beroepen gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris van Justitie (hierna: de staatssecretaris) nieuwe besluiten op de gemaakte bezwaren neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 19 oktober 2007, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De vreemdelingen hebben een verweerschrift ingediend.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
2. Overwegingen
2.1. In de enige grief klaagt de staatssecretaris dat de rechtbank, door te overwegen dat hij, samengevat weergegeven, ten onrechte is voorbijgegaan aan een mogelijke aanspraak van de vreemdelingen op voortgezet verblijf op basis van Besluit nr. 1/80 van de Associatieraad tussen de Europese Gemeenschap en Turkije van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de Associatie (hierna: Besluit nr. 1/80), heeft miskend dat de aan de onderscheiden besluiten van 29 augustus 2005 ten grondslag liggende aanvragen, waarin geen verblijfsdoel was opgegeven, krachtens artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) buiten behandeling zijn gesteld en derhalve in bezwaar uitsluitend die buitenbehandelingstelling ter beoordeling stond. De stukken waaruit volgens de rechtbank het verblijfsdoel van de vreemdelingen mogelijk had kunnen worden afgeleid dateren van na de besluiten van 29 augustus 2005 en betreffen bovendien een andere procedure. Die stukken kunnen derhalve bij de beoordeling van de juistheid van de buitenbehandelingstelling geen rol spelen, zodat de rechtbank deze ten onrechte van betekenis heeft geacht, aldus de staatssecretaris. Voorts heeft de staatssecretaris betoogd dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een vreemdeling geheel vrij is in de keuze van de beperking op grond waarvan hij hier te lande wenst te verblijven en hij desgewenst meerdere aanvragen tot verblijf met verschillende beperkingen kan indienen, zodat het aan de vreemdelingen was om reeds bij hun aanvragen de door hen gewenste beperking aan te geven en niet aan de staatssecretaris om dit ambtshalve te doen.
2.1.1. Ingevolge artikel 4:2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb, wordt de aanvraag ondertekend en bevat deze ten minste een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd.
Ingevolge het tweede lid verschaft de aanvrager voorts de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.
Ingevolge artikel 4:5, eerste lid, kan het bestuursorgaan, indien de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag of indien de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, besluiten de aanvraag niet te behandelen, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn de aanvraag aan te vullen.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) is de minister bevoegd de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd in te willigen, af te wijzen dan wel niet in behandeling te nemen.
Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, wordt een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd verleend onder beperkingen, verband houdende met het doel waarvoor het verblijf is toegestaan. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen over de beperkingen regels worden gesteld.
Ingevolge artikel 24, eerste lid, aanhef en onder a, worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur omtrent de wijze van indiening en behandeling van een aanvraag regels gesteld.
In artikel 3.4 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000) zijn beperkingen als bedoeld in artikel 14, tweede lid, van de Vw 2000 vermeld.
Volgens paragraaf B1/4.1.1.8 van de Vreemdelingencirculaire 2000, zoals deze luidde ten tijde van belang en voor zover thans van belang, geeft de vreemdeling aan welke verblijfsvergunning regulier hij wenst te verkrijgen, en voor welk verblijfsdoel hij in Nederland wenst te verblijven. Indien de vreemdeling aangeeft op grond van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd zonder beperking in Nederland te willen verblijven, wordt hij in de gelegenheid gesteld de aanvraag nader aan te vullen met een concreet verblijfsdoel en dat doel nader met gegevens en bescheiden te onderbouwen. De verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd wordt immers niet zonder beperking verleend, maar altijd onder een beperking die verband houdt met het verblijfsdoel, aldus deze passage.
2.1.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 november 2004, in zaak nr. 200406402/1; JV 2005/45) betreft de ingevolge artikel 14, tweede lid, van de Vw 2000 aan een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verbinden beperking een specifiek doel, waarvoor of in verband waarmee een vreemdeling wordt toegelaten. Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 maart 2006 in zaak nr. 200507991/1; JV 2006/171), dient een vreemdeling bij zijn aanvraag het verblijfsdoel, dat wil zeggen het doel waarvoor of in verband waarmee hij in Nederland wenst te verblijven, gespecificeerd op te geven, opdat onderzocht kan worden of een en, zo ja, welke aan de verblijfsvergunning te verbinden beperking van toepassing is. Aldus komt vast te staan aan welke vereisten voor vergunningverlening moet worden voldaan.
2.1.3. Niet in geschil is dat de vreemdelingen bij hun aanvragen van 23 juni 2005 hebben verzuimd om het specifieke verblijfsdoel, in verband waarmee zij in Nederland wensen te verblijven, op te geven. De minister heeft de vreemdelingen bij brief van 5 augustus 2005 in de gelegenheid gesteld om binnen veertien dagen een beperking aan te geven en bescheiden en gegevens over te leggen op grond waarvan hij naar behoren op de aanvragen kan beslissen. Niet in geschil is dat de vreemdelingen hieraan geen gevolg hebben gegeven. Weliswaar waren de vreemdelingen, gelet op voormelde uitspraak van 24 maart 2006, niet verplicht om een in artikel 3.4, eerste lid, van het Vb 2000 vermelde beperking op te geven en konden zij zich beperken tot het vermelden van hun specifieke verblijfsdoel, maar nu zij naar aanleiding van de brief van 5 augustus 2005 geen specifiek verblijfsdoel hebben opgegeven en evenmin bescheiden en gegevens hebben overgelegd waaruit het door hen gewenste specifieke verblijfsdoel blijkt, was de minister bevoegd om de aanvragen met toepassing van artikel 4:5, eerste lid, van de Awb buiten behandeling te stellen.
2.1.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 januari 2001 in zaken nrs. E03.98.0481, 199900562/1 en 199900563/1; Gst. 2001, 5), komt met een besluit van een bestuursorgaan een aanvraag buiten behandeling te stellen in beginsel een eind aan het besluitvormingstraject. Met de strekking van artikel 4:5 van de Awb is niet te verenigen dat de aanvrager het in zijn macht zou hebben de gevolgen van dit besluit ongedaan te maken door de oorspronkelijke aanvraag in bezwaar alsnog aan te vullen. Hieruit volgt dat een bestuursorgaan bij het nemen van een besluit op bezwaar in het kader van zijn bestuurlijke heroverweging ingevolge artikel 7:11 van de Awb eerst en vooral dient te beoordelen of het primaire besluit tot het buiten behandeling stellen van de aanvraag rechtmatig was, waarbij het bestuursorgaan rekening mag houden met het bijzondere karakter van een besluit genomen krachtens artikel 4:5 van de Awb. De omstandigheid dat ontbrekende gegevens na het nemen van het primaire besluit alsnog zijn overgelegd, behoort niet tot de wijzigingen in de situatie die bij voormelde heroverweging in aanmerking moeten worden genomen.
2.1.5. Met de overweging dat de minister, nu hij in de bezwaarfase op de hoogte was van een mogelijke aanspraak van de vreemdelingen op voortgezet verblijf op basis van Besluit nr. 1/80 en daaraan zonder de vreemdelingen te horen is voorbijgegaan, de besluiten van 29 december 2006 in strijd met de artikelen 3:2 en 7:2 van de Awb heeft genomen, heeft de rechtbank niet onderkend dat de minister, bij zijn heroverweging naar aanleiding van de door de vreemdelingen gemaakte bezwaren tegen de besluiten van 29 augustus 2005, eerst en vooral voor beantwoording van de vraag stond of laatstgenoemde besluiten, in het licht van de feiten en omstandigheden ten tijde van het nemen daarvan, rechtmatig waren en de minister bij die beoordeling, gegeven het bijzondere karakter van een besluit genomen krachtens van artikel 4:5 van de Awb, niet was gehouden om rekening te houden met feiten en omstandigheden die eerst in bezwaar naar voren zijn gekomen. Dat de minister zich, hangende de tegen de besluiten van 29 augustus 2005 gemaakte bezwaren, in het kader van de voorgenomen intrekking van de verblijfsvergunningen van de vreemdelingen met ingang van 28 september 2004, moest buigen over de vraag of de vreemdelingen aan Besluit nr. 1/80 aanspraken op een verblijfsvergunning kunnen ontlenen, noopte de minister er niet toe om de besluiten van 29 augustus 2005 bij de besluiten van 29 december 2006 te herroepen. Gelet op het hiervoor weergegeven beoordelingskader is die voorgenomen intrekking een omstandigheid die buiten het bereik van de bij laatstgenoemde besluiten te verrichten heroverweging viel.
2.1.6. De grief slaagt.
2.2. Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zullen de besluiten van 29 december 2006 in het licht van de daartegen in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden, voor zover die na het vorenoverwogene nog bespreking behoeven, worden getoetst.
2.2.1. Voor zover de vreemdelingen in beroep hebben aangevoerd dat de verschuldigde leges in strijd met artikel 21 van het Europees Vestigingsverdrag zijn, kan het betoog niet tot het daarmee beoogde resultaat leiden, aangezien de desbetreffende aanvragen niet wegens het niet betalen van de verschuldigde leges buiten behandeling zijn gesteld.
2.2.2. Voor zover de vreemdelingen in beroep hebben betoogd dat de minister van de in artikel 4:84 van de Awb neergelegde bevoegdheid gebruik had moeten maken, faalt dit betoog, reeds omdat zij dit niet hebben onderbouwd.
2.2.3. Ook het betoog van de vreemdelingen dat de minister hen ten onrechte niet heeft gehoord, kan niet slagen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 7 september 2005 in zaak nr. 200505211/1; JV 2005/405), mag van het horen met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb worden afgezien, indien er naar objectieve maatstaven op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de gemaakte bezwaren niet tot een andersluidend besluit kunnen leiden. Gegeven de summiere gronden van de aanvullende bezwaarschriften, bestaat met het oog op het door de minister in bezwaar te hanteren beoordelingskader geen grond voor het oordeel dat niet aan die maatstaf is voldaan en hij ten onrechte van het horen van de vreemdelingen heeft afgezien.
2.2.4. De inleidende beroepen zijn ongegrond.
2.3. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage, nevenzittingsplaats Zutphen, van 18 september 2007 in zaken nrs. 07/4250 en 07/4248;
III. verklaart de in die zaak ingestelde beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. T.M.A. Claessens en mr. R. van der Spoel, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. van de Kolk, ambtenaar van Staat.
w.g. Lubberdink
voorzitter
w.g. Van de Kolk
ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 26 februari 2008
347-282.
Verzonden: 26 februari 2008
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
voor deze,
mr. H.H.C. Visser,
directeur Bestuursrechtspraak