Uitspraak
200704529/1.
Datum uitspraak: 12 maart 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Fortress Beheer VI B.V., gevestigd te Rotterdam,
appellante,
tegen de uitspraak in zaak nr. 06/3057 van de rechtbank Rotterdam van 31 mei 2007 in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Fortress Beheer VI B.V.
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
1. Procesverloop
Bij besluit van 19 augustus 2005 heeft de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de staatssecretaris), voor zover thans van belang, de aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Fortress Beheer VI B.V. (hierna: Fortress) in eigendom toebehorende pakhuizen aan de Makkersstraat bij 3 en bij 5 te Schiedam, kadastraal bekend Schiedam L 402 en 1599 (hierna: de pakhuizen), aangewezen als beschermde rijksmonumenten.
Bij besluit van 13 juni 2006 heeft de staatssecretaris (thans: de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, hierna: de minister) het door Fortress daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 31 mei 2007, verzonden op 1 juni 2007, heeft de rechtbank Rotterdam (hierna: de rechtbank) het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Fortress bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 juli 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 7 augustus 2007.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Historische vereniging Schiedam, die in de gelegenheid is gesteld als partij aan het geding deel te nemen, heeft reacties ingediend.
Fortress heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 januari 2008, waar Fortress, vertegenwoordigd door mr. R.M. Köhne, advocaat te Voorburg, vergezeld door [directeur] projectontwikkeling bij Fortress, en de minister, vertegenwoordigd door mr. K. El Addouti, werkzaam bij de Rijksdienst voor Archeologie, Cultuurlandschap en Monumenten, zijn verschenen. Tevens is verschenen de Historische Vereniging Schiedam, vertegenwoordigd door haar [bestuurslid].
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 2 van de Monumentenwet 1988 wordt bij de toepassing van deze wet rekening gehouden met het gebruik van het monument.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan de minister, al dan niet op verzoek van belanghebbenden, onroerende monumenten aanwijzen als beschermd monument.
2.2. De Historische Vereniging Schiedam heeft op 23 oktober 2003 aan de staatssecretaris verzocht om de aan Fortress in eigendom toebehorende pakhuizen aan te wijzen als beschermde monumenten. Fortress heeft de pakhuizen in eigendom verworven ten behoeve Vernieuwde Stad B.V., die op deze locatie nieuwbouwwoningen wil laten bouwen. Ter uitvoering van een met Vernieuwde Stad B.V. gesloten koopovereenkomst, waarin ondermeer is overeengekomen dat Fortress de grond waarop de pakhuizen staan als bouwgrond aan Vernieuwde Stad B.V. zal leveren, heeft Fortress een aanvraag ingediend om de pakhuizen te slopen.
2.2.1. Bij besluit van 13 juni 2006 heeft de staatssecretaris het standpunt gehandhaafd dat de pakhuizen worden aangewezen als beschermde monumenten. Blijkens de redengevende omschrijving zijn de pakhuizen van algemeen belang vanwege de cultuurhistorische, architectuurhistorische en situationele waarde.
2.3. Fortress betoogt dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat artikel 2 van de Beleidsregel betreffende de bevoegdheid tot het aanwijzen van monumenten als beschermd monument (hierna: de Tijdelijke beleidsregel 2006) aan de gehandhaafde aanwijzing van de pakhuizen als beschermde monumenten in de weg staat. Fortress voert aan dat artikel 5 van de Tijdelijke beleidsregel 2006, waarnaar de minister op zijn beurt verwijst, niet van toepassing is vanwege het tijdsverloop sedert het verzoek.
2.3.1. Bij besluit van 14 december 2005 (Stcrt. 2005, 249) heeft de staatssecretaris de Tijdelijke beleidsregel 2006 vastgesteld.
Volgens artikel 2 van de Tijdelijke beleidsregel 2006 wijst de minister geen monumenten aan als bedoeld in artikel 1, onder b, sub 1, van de Monumentenwet 1988 die zijn vervaardigd vóór 1940.
Volgens artikel 5, aanhef en onder a, zijn de artikelen 2, 3 en 4 niet van toepassing op een monument ten aanzien waarvan vóór 23 juli 2004 de aanwijzingsprocedure is gestart.
2.3.2. Niet in geschil is dat de aanwijzingsprocedure vóór 23 juli 2004 is gestart, zodat artikel 2 van de Tijdelijke beleidsregel 2006 niet van toepassing is. Dit artikel staat derhalve reeds daarom niet aan de gehandhaafde aanwijzing van de pakhuizen in de weg. Anders dan Fortress betoogt, is artikel 5 van toepassing op een monument ten aanzien waarvan de aanwijzingsprocedure vóór 23 juli 2004 is gestart en ten aanzien waarvan derhalve juist sprake is van tijdsverloop. Het betoog faalt.
2.4. Fortress betoogt subsidiair dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat artikel 2, eerste lid, van de Beleidsregel aanwijzing beschermde monumenten op verzoek (hierna: de Beleidsregel 2000) aan de gehandhaafde aanwijzing van de pakhuizen als beschermde monumenten in de weg staat. Fortress voert aan dat geen sprake is van het in het tweede lid, onder a, van dat artikel genoemde uitzonderingsgeval, omdat de pakhuizen vanwege hun omvang bij eerdere inventarisaties onmogelijk over het hoofd kunnen zijn gezien.
2.4.1. Bij besluit van 14 februari 2000 (Stcrt. 2000, 39) heeft de staatssecretaris de Beleidsregel 2000 vastgesteld.
Volgens artikel 2, eerste lid, van de Beleidsregel 2000 wordt een verzoek tot aanwijzing als beschermd monument van een monument dat is vervaardigd vóór 1850 afgewezen. Volgens het tweede lid, onder a, kan in afwijking van het eerste lid een verzoek tot aanwijzing als beschermd monument worden toegewezen, indien het verzoek een monument betreft dat niet eerder is beoordeeld.
2.4.2. Bij besluit van 14 juli 2004 (Stcrt. 2004, 137) heeft de staatssecretaris de Tijdelijke beleidsregel aanwijzing beschermde monumenten (hierna: de Tijdelijke beleidsregel 2004), vastgesteld.
Volgens artikel 6 wordt de Beleidsregel 2000 ingetrokken, met dien verstande dat die in de gevallen, bedoeld in artikel 5, van toepassing blijft voor monumenten als bedoeld in artikel 1, onder b, sub 1.
Volgens artikel 5, aanhef en onder a, is deze beleidsregel niet van toepassing indien de procedure omtrent aanwijzing als beschermd monument vóór 23 juli 2004 is gestart.
Volgens artikel 7, vervalt deze beleidsregel met ingang van 1 januari 2006.
Hieruit volgt dat de Beleidsregel 2000, die uitsluitend nog gold krachtens artikel 6 van de Tijdelijke beleidsregel 2004, ook is komen te vervallen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
2.5. Fortress betoogt voorts, kort weergegeven, dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat het advies van het college van burgemeester en wethouder van Schiedam (hierna: het college) onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen, dan wel dusdanige gebreken vertoont dat de staatssecretaris dit niet aan het besluit van 13 juni 2006 ten grondslag heeft mogen leggen. Het advies gaat ten onrechte voorbij aan het in opdracht van het college opgestelde rapport van Lengkeek, Laarman & de Hosson van 22 maart 2004, het is inhoudelijk inconsistent en het resultaat van politieke strubbelingen.
2.5.1. Hetgeen Fortress met betrekking tot het advies van het college heeft betoogd faalt reeds omdat dit advies niet aan het besluit van
13 juni 2006 ten grondslag ligt. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat het advies onvoldoende blijk geeft van een belangenafweging op lokaal niveau. Daarna heeft hij zelfstandig deze afweging gemaakt.
2.6. Fortress betoogt voorts, kort weergegeven, dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat het advies van de Raad voor Cultuur onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen, dan wel dusdanige gebreken vertoont dat de staatssecretaris dit niet aan het besluit van 13 juni 2006 ten grondslag heeft mogen leggen.
2.6.1. Volgens het advies van de Raad voor Cultuur zijn de pakhuizen van cultuurhistorisch belang, als exponent van de industriële bloei van Schiedam in de eerste helft van de 19e eeuw, een periode waarin in andere steden de economie juist inzakt. Zij vormen een onmisbaar element in de geschiedenis van deze stad, als schakel tussen de pakhuizen in de binnenstad, welke dateren uit het eind van de 18e eeuw, en de Schiedamse pakhuizen uit de periode 1840-1860. Tevens noemt de Raad voor Cultuur het beeldbepalende volume van de pakhuizen, met de opvallende en vrijwel geheel gave bouwmassa.
2.6.2. Anders dan Fortress betoogt, biedt de betrekkelijk geringe lengte van het advies van de Raad voor Cultuur geen aanknopingspunt voor het oordeel dat het advies onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of andere gebreken vertoont. De door Fortress genoemde huidige algemene opvattingen van de Raad voor Cultuur met betrekking tot aanwijzing van monumenten laten onverlet het advies van de Raad voor Cultuur ter zake van dit concrete verzoek. Voor zover Fortress de monumentale waarde van de pakhuizen heeft bestreden, heeft Fortress dit niet aan de hand van een deskundigenrapport gedaan. Anders dan Fortress betoogt, blijkt uit het advies van de Raad voor Cultuur niet dat de pakhuizen slechts op lokaal niveau monumentale waarde hebben, nu in dit advies onder meer staat vermeld dat de pakhuizen van cultuurhistorische belang zijn, als exponent van de industriële bloei van Schiedam in de eerste helft van de 19e eeuw, een periode waarin in andere steden de economie juist inzakt. Het betoog faalt.
2.7. Fortress voert verder aan - kort gezegd - dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet kan worden staande gehouden dat de bouwkundige staat van de pakhuizen aan een aanwijzing als beschermde monumenten in de weg staat. Fortress wijst daartoe op eerder in de procedure overgelegde rapporten en reacties met betrekking tot de bouwkundige staat van de pakhuizen en de mogelijkheden tot herbestemming, van onder meer Gevel Consult, Van Lierop, Monumenten Advies Bureau, Pro XYZ Consultancy, Herman Noest Ontwikkeling en Constructie Adviesbureau Booms. Tevens wijst Fortress op het eerder overgelegde rapport van prof. J.N.J.A. Vambersky (hierna: Vambersky) van 29 maart 2007, met als bijlagen een rapport van de TU Delft en een rapport van TNO Bouw en Ondergrond.
2.7.1. De staatssecretaris heeft zich in het besluit van 13 juni 2006 onder verwijzing naar een uitgebracht ambtsbericht van de Rijksdienst voor de Monumentenzorg (hierna: de RDMZ) van 25 november 2005, op het standpunt gesteld dat restauratie van de pakhuizen met behoud van voldoende monumentale waarden mogelijk is. De staatssecretaris heeft daarbij uiteengezet waarom de door Fortress gestelde aantasting van het metselwerk door zouten twijfelachtig is, dat de gebreken in het metselwerk slechts partieel zijn en op gebruikelijke wijze kunnen worden gerestaureerd. Slecht of niet aanwezig voegwerk kan eenvoudig worden hersteld. Voorts dient het dekhout op de vloeren en op het dak voor 100% vervangen te worden, en dient de houten draagconstructie slechts voor 20 à 30% vervangen te worden. De staatssecretaris stelt dat het linkerbouwdeel van de pakhuizen weliswaar is verzakt, maar dat de verzakking is gestabiliseerd. Er is geen sprake van zo extreme verzakking dat de stabiliteit van de pakhuizen wordt bedreigd. Ten aanzien van de fundering van de pakhuizen heeft de staatssecretaris uiteengezet op welke wijze het mogelijk is om deze, zonder verlies van monumentale waarde, te verzwaren.
Ten aanzien van de door Fortress aangevoerde problemen met betrekking tot de mogelijkheden voor herbestemming heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat deze aan de orde kunnen komen bij een afweging die plaatsvindt in een vergunningenprocedure.
2.7.2. De minister heeft in beroep bij de rechtbank interne nota's van de RDMZ overgelegd van 20 oktober 2006, 26 oktober 2006 en 27 oktober 2006. Deze notities ondersteunen de conclusies van het ambtsbericht van 25 november 2005 met betrekking tot de bouwkundige staat van de pakhuizen.
2.7.3. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, kunnen de gestelde problemen met betrekking tot herbestemming van de pakhuizen en de beoogde functie eerst aan de orde komen bij de belangenafweging die in het kader van een vergunningenprocedure als bedoeld in artikel 11 van de Monumentenwet, dient plaats te vinden.
2.7.4. De rechtbank heeft verder overwogen dat niet kan worden staande gehouden dat de bouwkundige staat van de pakhuizen aan een aanwijzing ervan tot beschermde monumenten in de weg staat. Volgens het rapport van Vambersky is herstel van de afzonderlijke onderdelen van de pakhuizen technisch gezien mogelijk. Ook uit de overige deskundigenrapporten kan niet zonder meer worden afgeleid dat de pakhuizen niet meer gerestaureerd kunnen worden, aldus de rechtbank.
2.7.5. De omstandigheid dat de pakhuizen gerestaureerd kunnen worden, laat evenwel onverlet dat de bouwkundige staat ervan aan de aanwijzing tot beschermde monumenten in de weg kan staan. De rechtbank is eraan voorbij gegaan dat volgens het rapport van Vambersky, die bij de totstandkoming van zijn oordeel de eerder overgelegde rapporten van zowel Fortress als de minister heeft betrokken, de scheefstand van de vloeren te groot is om voor welke bestemming dan ook te kunnen worden geaccepteerd. Het aanbrengen van rechte vloeren houdt in dat de vloeren niet langer corresponderen met de hoogte van in de gevel aanwezige ramen, nu de gevels aan één kant circa 60 cm lager zijn wegens verzakking. Volgens het rapport van de TU Delft, dat als bijlage bij het rapport van Vambersky is gevoegd, is restauratie mogelijk, maar is het creëren van appartementen in de pakhuizen geen reële optie. Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting is aannemelijk geworden dat de bouwkosten per m² als gevolg van de restauratie zo hoog zullen zijn, dat herbestemming tot appartementen, wegens onverkoopbaarheid ook reeds daarom geen reële optie is. Ter zitting is voorts komen vast te staan dat er na het aanbrengen van rechte vloeren een maximale stahoogte overblijft van 1.80 meter, waardoor het normale gebruik van de pakhuizen voor andere doeleinden nagenoeg is uitgesloten.
Gelet op deze bevindingen is niet gebleken dat nog enig redelijk gebruik van de pakhuizen mogelijk is. Het in het besluit van 13 juni 2006 door de staatssecretaris ingenomen standpunt dat de bouwkundige staat van de pakhuizen zich niet tegen de aanwijzing van de pakhuizen als beschermd monument verzet, is derhalve onvoldoende gemotiveerd. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
2.8. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 13 juni 2006 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, eveneens voor vernietiging in aanmerking. De minister dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
2.9. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 31 mei 2007 in zaak nr. 06/3057;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van 13 juni 2006, kenmerk CFI/BGS-2006/107116M;
V. draagt de minister op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen;
VI. veroordeelt de minister tot vergoeding van bij Fortress in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.288,00 (zegge: twaalfhonderdachtentachtig euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de minister aan Fortress onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VII. gelast dat de minister aan Fortress het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 709,00 (zegge: zevenhonderdnegen euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. J.H.B. van der Meer en mr. W. Konijnenbelt, leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, ambtenaar van Staat.
w.g. Polak w.g. Groenendijk
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 maart 2008
344.