Uitspraak
200707416/1.
Datum uitspraak: 22 februari 2008
RAAD VAN STATE
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie,
appellant,
tegen de uitspraak in zaak nr. 07/36552 van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Groningen, van 12 oktober 2007 in het geding tussen:
[de vreemdeling],
en
de staatssecretaris van Justitie.
1. Procesverloop
Bij besluit van 23 september 2007 is [de vreemdeling] (hierna: de vreemdeling) in vreemdelingenbewaring gesteld. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 12 oktober 2007, verzonden op 15 oktober 2007, heeft de rechtbank ’s Gravenhage, nevenzittingsplaats Groningen (hierna: de rechtbank), het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard en schadevergoeding toegekend. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellant (hierna: de staatssecretaris) bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 22 oktober 2007, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De vreemdeling is in de gelegenheid gesteld een verweerschrift in te dienen.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
2. Overwegingen
2.1. In grief 1 klaagt de staatssecretaris onder meer dat de rechtbank, door te overwegen, zakelijk weergegeven, dat nu de vreemdeling bij het gehoor vóór het opleggen van de bewaring heeft verklaard over een verblijfstitel voor Zweden te beschikken, hij daarmee voldoet aan de in artikel 5, gelezen in samenhang met de artikel 21 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst (hierna: de SUO) gestelde vereisten, zodat ten tijde van de inbewaringstelling sprake was van rechtmatig verblijf, heeft miskend dat een vreemdeling in beginsel geen aanspraken kan ontlenen aan de bepalingen van Verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (hierna: de Schengengrenscode) en van de SUO, indien deze niet zijn aangetoond.
Uit het door de vreemdeling overgelegde en op zijn naam gestelde geldige Iraakse paspoort noch anderszins blijkt dat de vreemdeling over een verblijfstitel voor Zweden beschikt, zodat hij ten tijde van de inbewaringstelling niet heeft aangetoond te voldoen aan de in artikel 5 van de Schengengrenscode, gelezen in samenhang met artikel 21 van de SUO, gestelde vereisten. Derhalve heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de bewaring van meet af aan onrechtmatig moet worden geacht, aldus de staatssecretaris.
2.1.1. Ingevolge artikel 39, eerste lid, van de Schengengrenscode worden de artikelen 2 tot en met 8 van de SUO ingetrokken.
Ingevolge het derde lid, voor zover thans van belang, moeten verwijzingen naar de ingetrokken artikelen worden beschouwd als verwijzingen naar deze verordening.
2.1.1.1. Gelet hierop dient de verwijzing van de rechtbank naar artikel 5 van de SUO te worden opgevat als een verwijzing naar artikel 5 van de Schengengrenscode.
2.1.2. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de Richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (hierna: de Richtlijn) wordt voor de toepassing van deze richtlijn onder "burger van de Unie" verstaan: eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, wordt onder "familielid" onder meer verstaan: de echtgenoot.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Richtlijn is deze van toepassing ten aanzien van iedere burger van de Unie die zich begeeft naar of verblijft in een andere Lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit, en diens familieleden als gedefinieerd in artikel 2, tweede lid, die hem begeleiden of zich bij hem voegen.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Richtlijn, voor zover thans van belang, laten de lidstaten, onverminderd het bepaalde met betrekking tot reisdocumenten bij nationale grenscontroles, de burger van de Unie die voorzien is van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort, alsmede familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die voorzien zijn van een geldig paspoort, hun grondgebied binnenkomen.
Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, verleent een geldige verblijfskaart als bedoeld in artikel 10 voor de toepassing van deze richtlijn familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten vrijstelling van de visumplicht.
Ingevolge artikel 5, vierde lid, stelt de betrokken lidstaat, wanneer de burger van de Unie of het familielid dat niet de nationaliteit van de lidstaat bezit, niet over de vereiste reisdocumenten of, in voorkomend geval, de benodigde visa beschikt, deze persoon alvorens tot uitzetting over te gaan binnen redelijke grenzen in de gelegenheid de vereiste documenten te verkrijgen dan wel zich deze binnen een redelijke termijn te laten bezorgen, dan wel op andere wijze te laten vaststellen of te bewijzen dat hij het recht van vrij verkeer en verblijf geniet.
2.1.3. Ingevolge artikel 2, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Schengengrenscode wordt in deze verordening onder "personen die onder het Gemeenschapsrecht inzake vrij verkeer vallen" verstaan de burgers van de Unie in de zin van artikel 17, eerste lid, van het Verdrag en de in de Richtlijn bedoelde onderdanen van derde landen die familielid zijn van een burger die zijn recht van vrij verkeer uitoefent.
Ingevolge artikel 3, aanhef en onder a, is de Schengengrenscode van toepassing op iedereen die de binnen- of buitengrenzen van de lidstaten overschrijdt, onverminderd de rechten van de personen die onder het Gemeenschapsrecht inzake vrij verkeer vallen.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, voor zover thans van belang, gelden voor onderdanen van derde landen de volgende toegangsvoorwaarden voor een verblijf van ten hoogste drie maanden per periode van zes maanden:
a. in het bezit zijn van één of meer geldige reisdocumenten of documenten die recht geven op grensoverschrijding;
c. het doel van het voorgenomen verblijf en de verblijfsomstandigheden kunnen staven, alsmede beschikken over voldoende middelen van bestaan, zowel voor de duur van het voorgenomen verblijf als voor de terugreis naar het land van herkomst of voor de doorreis naar een derde land, waar de toegang is gewaarborgd, dan wel in staat zijn deze middelen rechtmatig te verwerven;
e. niet worden beschouwd als een bedreiging van de openbare orde, de binnenlandse veiligheid, de volksgezondheid of de internationale betrekkingen van één van de lidstaten, en met name niet om dezelfde redenen met het oog op weigering van toegang gesignaleerd staan in de nationale databanken van de lidstaten.
Ingevolge artikel 21, eerste lid, van de SUO mogen vreemdelingen die houder zijn van een geldige, door één der Overeenkomstsluitende Partijen afgegeven verblijfstitel zich gedurende een periode van ten hoogste drie maanden op grond van deze titel en van een geldig reisdocument vrij verplaatsen op het grondgebied van de overige Overeenkomstsluitende Partijen, voor zover zij voldoen aan de in artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, c en e bedoelde voorwaarden voor binnenkomst, en niet gesignaleerd staan op de nationale signaleringslijst van de betrokken Overeenkomstsluitende Partij.
Ingevolge artikel 21, aanhef en onder c, van de Schengengrenscode doet de afschaffing van het grenstoezicht aan de binnengrenzen geen afbreuk aan de mogelijkheid voor lidstaten om personen wettelijk te verplichten in het bezit te zijn van bepaalde titels of documenten en deze bij zich te dragen.
2.1.4. Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder 2°, van de Wet op de identificatieplicht (hierna: de WID) worden als documenten waarmee in bij de wet aangewezen gevallen de identiteit van personen kan worden vastgesteld aangewezen de documenten waarover een vreemdeling ingevolge de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) moet beschikken ter vaststelling van zijn identiteit, nationaliteit en verblijfsrechtelijke positie.
Ingevolge artikel 2 van de WID is, voor zover thans van belang, een ieder die de leeftijd van veertien jaar heeft bereikt, verplicht op de eerste vordering van een ambtenaar als bedoeld in artikel 8a van de Politiewet 1993, een identiteitsbewijs als bedoeld in artikel 1 ter inzage aan te bieden.
Ingevolge artikel 50, eerste lid, van de Vw 2000, voor zover thans van belang, zijn de ambtenaren belast met de grensbewaking bevoegd ter bestrijding van illegaal verblijf na grensoverschrijding, personen staande te houden ter vaststelling van hun identiteit, nationaliteit en verblijfsrechtelijke positie. Bij algemene maatregel van bestuur worden de documenten aangewezen waarover een vreemdeling moet beschikken ter vaststelling van zijn identiteit, nationaliteit en verblijfsrechtelijke positie.
Ingevolge artikel 4.21, eerste lid, aanhef en onder e, van het Vreemdelingenbesluit 2000 wordt als document in de zin van artikel 50, eerste lid, laatste volzin, van de Vw 2000 aangewezen een ingevolge de Vw 2000 voor het hebben van toegang tot Nederland vereist geldig document voor grensoverschrijding dan wel een document voor grensoverschrijding waarin het benodigde visum is aangetekend of waarin een aantekening omtrent de verblijfsrechtelijke positie is geplaatst.
2.1.5. Uit artikel 2, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Schengengrenscode, gelezen in samenhang met artikel 3, aanhef en onder a, volgt dat de Schengengrenscode geen afbreuk doet aan de rechten inzake vrij verkeer van burgers van de Unie en hun familieleden. Derhalve dient bij grensoverschrijding door een onderdaan van een derde land, die familielid is van een burger van de Unie, eerst onderzocht te worden of op deze zogenoemde derdelander de Richtlijn van toepassing is.
2.1.5.1. De vreemdeling heeft bij het gehoor, voorafgaand aan de inbewaringstelling, en bij het gehoor op 24 september 2007, voor zover thans van belang en zakelijk weergegeven, verklaard dat hij is getrouwd en dat hij met zijn echtgenote en kind in Zweden woont.
Hoewel de vreemdeling niet heeft verklaard dat zijn echtgenote de Zweedse nationaliteit heeft, blijkt uit de op de zaak betrekking hebbende stukken niet dat zij deze nationaliteit niet heeft.
Nu niet uitgesloten kan worden geacht dat de echtgenote van de vreemdeling de Zweedse nationaliteit heeft, dient, gelet op hetgeen hiervoor onder 2.1.5 is overwogen, eerst onderzocht te worden of de vreemdeling in dit geval aanspraak kon ontlenen aan de Richtlijn.
2.1.5.2. Uit artikel 3, eerste lid, van Hoofdstuk 1, Algemene Bepalingen, van de Richtlijn, volgt dat een onderdaan van een derde land, die familielid is van een burger van de Unie, alleen dan een recht van inreis en verblijf aan de Richtlijn ontleent, indien hij samen met de burger van de Unie reist of alleen reist om zich bij de burger van de Unie in een andere lidstaat te voegen.
De vreemdeling heeft niet gesteld dat hij samen met zijn echtgenote reist of dat hij alleen reist om zich bij zijn echtgenote, die in een andere lidstaat dan Zweden verblijft, te voegen. Evenmin bieden de op de zaak betrekking hebbende stukken aanknopingspunten dat zich één van deze situaties heeft voorgedaan.
Nu zich geen situatie voordeed, als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Richtlijn, is deze, met name in dit geval artikel 5, vierde lid, niet op hem van toepassing. De vreemdeling heeft derhalve niet als derdelander die familielid is van een burger van de Unie, op basis van de Richtlijn een recht van inreis en verblijf en aldus rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000.
Dat betekent dat op de vreemdeling, als derdelander, de Schengengrenscode van toepassing is en dat hij dient te voldoen aan de in artikel 5 van de Schengengrenscode en artikel 21 van de SUO gestelde vereisten om rechtmatig verblijf aan te nemen.
2.1.6. Uit het proces-verbaal van staandehouding van 23 september 2007 blijkt dat de vreemdeling op die dag bij een controle in het kader van het Mobiel Toezicht Vreemdelingen (hierna: MTV) is staande gehouden.
Gegeven de wettelijke regeling, als hiervoor onder 2.1.4 weergegeven, was de vreemdeling verplicht om aan de ambtenaren belast met de grensbewaking op hun vordering een geldig document voor grensoverschrijding en een document, waaruit zijn verblijfsrecht voor Zweden bleek, te tonen om daarmee zijn identiteit, nationaliteit en rechtmatig verblijf in Nederland aan te tonen. De vreemdeling heeft bij de staandehouding een op zijn naam gesteld geldig Iraaks paspoort, maar geen document, als vorenbedoeld, getoond.
Aldus heeft de vreemdeling niet aangetoond over een verblijfstitel voor Zweden te beschikken, zodat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen, zakelijk weergegeven, dat de vreemdeling ten tijde van de inbewaringstelling voldeed aan de in artikel 5 van de Schengengrenscode en artikel 21 van de SUO gestelde vereisten en dat derhalve sprake was van rechtmatig verblijf.
Nu voorts niet is gesteld dat de vreemdeling niet in de gelegenheid is gesteld zijn verblijfsrecht in Zweden aan te tonen, de staatssecretaris het onderzoek naar de verblijfsrechtelijke positie van de vreemdeling in dat land voortvarend ter hand heeft genomen en de bewaring op 25 september 2007 onmiddellijk is opgeheven, nadat door het Gemeenschappelijk Grens Coördinatiepunt is bevestigd dat de vreemdeling een verblijfsvergunning voor Zweden heeft, bestaat geen grond voor het oordeel dat de bewaring bij afweging van alle daarbij betrokken belangen in redelijkheid niet gerechtvaardigd was en om die reden van meet af aan onrechtmatig moet worden geacht. Reeds hierom slaagt grief 1.
2.2. Hetgeen voor het overige in grief 1 is aangevoerd en de overige grieven, die zelfstandige betekenis missen, behoeven derhalve geen bespreking.
2.3. Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 23 september 2007 beoordelen in het licht van de daartegen in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden, voor zover daarop, na hetgeen hiervoor is overwogen, nog moet worden beslist.
2.4. De vreemdeling betoogt dat uit het proces-verbaal van staandehouding niet blijkt dat geen sprake was van een grenscontrole. Evenmin blijkt uit het proces-verbaal dat de controle steekproefsgewijs heeft plaatsgevonden, zodat onduidelijk is waarom de auto waarin hij zich bevond, is gecontroleerd. Derhalve is de staandehouding onrechtmatig te achten, aldus de vreemdeling.
2.4.1. Ingevolge artikel 21, aanhef en onder a, van de Schengengrenscode doet de afschaffing van het toezicht aan de binnengrenzen geen afbreuk aan de uitoefening van de politiebevoegdheid door de bevoegde instanties van de lidstaten overeenkomstig de nationale wetgeving, voor zover de uitoefening van die bevoegdheid niet hetzelfde effect heeft als grenscontroles; dit geldt ook in de grensgebieden. Voor de toepassing van de eerste zin kan met name niet worden gesteld dat de uitoefening van de politiebevoegdheid hetzelfde effect heeft als de uitoefening van grenscontroles wanneer politiële maatregelen:
i) niet grenstoezicht tot doel hebben;
ii) gebaseerd zijn op algemene politie-informatie en -ervaring met betrekking tot mogelijke bedreigingen van de openbare veiligheid en met name bedoeld ter bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit;
iii) worden gepland en uitgevoerd op een manier die duidelijk verschilt van de systematische controles van personen aan de buitengrenzen;
iv) op basis van controles ter plaatse worden uitgevoerd.
Volgens paragraaf A3/2.4 van de Vreemdelingencirculaire 2000, voor zover thans van belang, kunnen ingereisde personen na grensoverschrijding aan vreemdelingentoezicht worden onderworpen. Deze vorm van toezicht is uitsluitend toegestaan ten aanzien van personen van wie mag worden aangenomen dat zij grensgangers zijn en vinden plaats zodra dit redelijkerwijs mogelijk is na grensoverschrijding en daar waar nog geen of slechts een geringe vermenging met het binnenlands reizigersverkeer heeft plaatsgevonden. Deze controles vinden plaats in het kader van het MTV. MTV-controles kunnen worden uitgevoerd aan de grensovergangen en in een grensstrook tot drie kilometer achter de grens. Alle personen, Nederlandse en niet-Nederlandse, waarvan mag worden aangenomen dat zij grensgangers zijn, kunnen aan deze vorm van vreemdelingentoezicht worden onderworpen. Auto's met buitenlandse kentekens kunnen te allen tijde steekproefsgewijs worden gecontroleerd.
2.4.2. In het proces-verbaal van staandehouding van 23 september 2007 is het volgende vermeld:
"Wij, ondergetekenden, […], opperwachtmeester der Koninklijke Marechaussee, ambtenaar belast met de grensbewaking en het toezicht op vreemdelingen, […], wachtmeester der 1e klasse der Koninklijke Marechaussee, ambtenaar belast met de grensbewaking en het toezicht op vreemdelingen, verklaren het volgende:
Op zondag 23 september 2007, te 10:10 uur, waren wij op de openbare auto-/autosnel-/weg: de Rijksweg A7 te Nieuweschans gelegen in de gemeente Reiderland. […]
Op de aangekruiste locatie worden regelmatig controles gehouden omdat uit ervaring is gebleken dat op deze plaats illegale immigratie plaatsvindt. […]
De reden van staandehouding binnen de 3 kilometerzone was:
Op 23 september 2007, te 10:10 uur, hebben wij een controle gehouden, waarbij de inzittenden van een personenauto gecontroleerd werden. Hierbij was sprake van geen vermenging met het overige verkeer. Tijdens deze controle (bij doorgaande wegen en snelwegen binnen de 3-kilometerzone) hebben wij een persoon als passagier van een voertuig uit het land Zweden staande gehouden op grond van artikel 50 van de Vw 2000 ter vaststelling van zijn identiteit, nationaliteit en verblijfsrechtelijke positie."
2.4.3. Voor zover de vreemdeling heeft betoogd dat sprake is geweest van een grenscontrole, faalt dat betoog. Volgens voormeld proces-verbaal heeft de controle binnen een strook van drie kilometer achter de grens plaatsgevonden. Nu door de vreemdeling geen tegenbewijs is geleverd, dient van de juistheid van het op ambtseed onderscheidenlijk op ambtsbelofte opgemaakte en ondertekende proces-verbaal te worden uitgegaan.
Voorts heeft appellant geen concrete omstandigheden aangevoerd, waaruit kan worden afgeleid dat in het onderhavige geval geen sprake is geweest van een steekproefsgewijze controle. Voor het oordeel dat de staandehouding in dat opzicht onrechtmatig is, bestaat derhalve geen grond. De beroepsgronden falen.
2.4.4. Gelet op het voorgaande, zal de Afdeling het beroep van de vreemdeling alsnog ongegrond verklaren. Er is geen grond voor schadevergoeding.
2.5. Voor proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Groningen, van 12 oktober 2007 in zaak nr. 07/36552;
III. verklaart het door de vreemdeling bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep ongegrond;
IV. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. van de Kolk, ambtenaar van Staat.
w.g. Lubberdink
voorzitter
w.g. Van de Kolk
ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 februari 2008
347-549.
Verzonden: 22 februari 2008
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
voor deze,
mr. H.H.C. Visser,
directeur Bestuursrechtspraak