Uitspraak
200704540/1.
Datum uitspraak: 20 februari 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
appellant,
tegen de uitspraak in de zaken nrs. 03/2919, 05/2476, 06/3555 en 06/3556 van de rechtbank Arnhem van 24 mei 2007 in het geding tussen:
[wederpartij], wonende te [woonplaats], en anderen,
en
de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat.
1. Procesverloop
Bij besluit van 15 april 2003 heeft de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat (hierna: de staatssecretaris) aan [vergunninghoudster] te [plaats] vergunning krachtens de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (hierna: de Wbr) verleend voor het herbouwen van een bedrijfsgebouw (loods) en het aanbrengen van verhardingen en een verzamelput alsmede het behouden van een toegangsweg, een watervrije ophoging met daarop een bedrijfswoning, een beperkte ophoging en een los- en laadplaats en een geul, in en op het rivierbed aan de linkeroever van de Neder-Rijn tussen kmr […] en kmr […].
Bij besluit van 14 november 2003 heeft de staatssecretaris het door [wederpartij] en anderen (hierna: [wederpartij]) daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 24 mei 2007, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Arnhem (hierna: de rechtbank), voor zover thans van belang, het door [wederpartij] tegen het besluit van 14 november 2003 ingestelde beroep gegrond verklaard, voor zover bij dat besluit de bezwaren met betrekking tot de vergunde loods en verhardingen op de watervrije ophoging ongegrond zijn verklaard, het besluit van 14 november 2003 in zoverre vernietigd, het beroep tegen dat besluit voor het overige ongegrond verklaard en de staatssecretaris opgedragen om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op de bezwaren van [wederpartij] te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 juli 2007, hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] hebben een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 november 2007, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. S.C.M. Keijser-Vermeulen en ing. J. Mannaerts, beiden ambtenaar in dienst van het Ministerie, is verschenen.
Voorts is als partij gehoord [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door [gemachtigde].
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wbr (waarin de Rivierenwet onder gelijktijdige intrekking van die wet per 22 december 1999 is geïntegreerd) is het verboden zonder vergunning van de minister van Verkeer en Waterstaat gebruik te maken van een waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd:
a. daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden;
b. daarin, daaronder of daarop vaste stoffen of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan, voor zover hier van belang, weigering, wijziging of intrekking van een vergunning slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken.
Ingevolge artikel 10, voor zover thans van belang, wordt een vergunning op grond van de Rivierenwet gelijkgesteld met een vergunning op grond van de Wbr.
Volgens de beleidslijn "Ruimte voor de rivier" (Stcrt. 1996, 77, zoals gewijzigd in 1997, Stcrt. 1997, 87; hierna: de beleidslijn) worden alle nieuwe activiteiten, waaronder wijziging van bestaande activiteiten, in het winterbed van de grote rivieren getoetst, die zouden kunnen leiden tot:
- waterstandsverhoging in de huidige situatie, en/of;
- feitelijke belemmering voor toekomstige vergroting van de afvoercapaciteit,
en/of;
- potentiële schade bij hoogwater.
2.2. De aanvraag van [vergunninghoudster] heeft betrekking op bouwplannen op het perceel van de voormalige [steenfabriek] aan de [locatie], te [plaats] (hierna: het perceel).
2.3. Bij besluit van 15 april 2003 heeft de staatssecretaris aan [vergunninghoudster] vergunning krachtens de Wbr verleend en heeft hij tevens de bij besluit van 21 juli 1988 aan [vergunninghoudster] verleende vergunning krachtens de Rivierenwet voor het behouden en maken van ophogingen, een los- en laadplaats, een toegangsweg, elektrische geleidingen en verdere werken in het zomer- en winterbed aan de linkeroever van de Neder-Rijn nabij kmr […] en de bij besluit van 14 februari 1985 aan [bouwmaterialenhandel] verleende vergunning krachtens de Rivierenwet en het Baggerreglement voor het behouden van ophogingen, gebouwen, een toegangsweg en verdere werken, zoals elektrische geleidingen, alsmede het baggeren en onderhouden van een geul in het zomer- en winterbed aan de linkeroever van de Neder-Rijn tussen kmr […] en kmr […] - voor zover deze vergunning nog niet was ingetrokken bij het besluit van 21 juli 1988 - ingetrokken.
Bij besluit van 14 november 2003 is het door [wederpartij] tegen het besluit van 15 april 2003 ingediende bezwaar ongegrond verklaard. Hierbij heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat de voorgenomen activiteiten, wat betreft het bedrijfsgebouw en een deel van de verharding, alsmede het bouwen op een ophoging, bestaande/vergunde rechten zijn, zodat over de toelaatbaarheid in het kader van de Wbr en de beleidslijn geen hernieuwde beoordeling meer behoeft plaats te vinden.
2.4. In hoger beroep is uitsluitend het besluit van 14 november 2003 in geding, voor zover daarbij de vergunningverlening voor de herbouw van de loods en de verhardingen op de watervrije ophoging in stand is gelaten.
2.5. De staatssecretaris betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat de herbouw van de loods en het aanbrengen van de verhardingen op de bestaande watervrije ophoging niet aan de beleidslijn dienden te worden getoetst, nu voor het behouden van gebouwen en ophogingen en het behouden en maken van verdere werken op het betrokken terrein reeds vergunning krachtens de Rivierenwet is verleend en derhalve sprake is van bestaande, vergunde rechten. Bij het besluit tot vergunningverlening van 15 april 2003 is de op dat moment actuele situatie wat betreft de in eigendom aan [vergunninghoudster] toebehorende percelen vastgelegd en zijn de bij besluiten van 14 februari 1985 en 21 juli 1988 verleende vergunningen slechts om administratieve redenen ingetrokken, aldus de staatssecretaris.
2.5.1. In haar op 22 april 2002 ingediende aanvraag heeft [vergunninghoudster] de staatssecretaris verzocht de aan haar bij besluit van 21 juli 1988 verleende vergunning te wijzigen in verband met de eigendomsverkrijging van een voorheen aan [bouwmaterialenhandel] in eigendom toebehorend perceel. Op het aanvraagformulier heeft [vergunninghoudster] de vraag, of voor (een onderdeel van) het/de te maken werk/werken reeds eerder een vergunning op grond van de Rivierenwet of de Wbr is verleend, bevestigend beantwoord en als datum van deze eerder verleende vergunning 21 juli 1988 vermeld. Voor het laatstelijk in eigendom verkregen perceel gold ten tijde van de aanvraag de op 14 februari 1985 aan [bouwmaterialenhandel] verleende vergunning krachtens de Rivierenwet en het Baggerreglement.
Bedoelde vergunningen zijn, gelet op artikel 8, eerste lid, van de bij Wet van 9 december 1999 tot wijziging van de Wbr en van enige andere wetten in verband met de rijksrivieren (Stb. 1999, nr. 534) ingetrokken Rivierenwet, tot wederopzegging, derhalve voor onbepaalde tijd, verleend. Ingevolge artikel 10 van Pro de Wbr wordt een vergunning krachtens de Rivierenwet gelijkgesteld met een vergunning krachtens deze wet. Hieruit vloeit voort dat de bij besluiten van 14 februari 1985 en 21 juli 1988 krachtens de Rivierenwet verleende vergunningen ook na de intrekking van die wet zijn blijven voortbestaan als vergunningen op grond van de Wbr. Niet is gebleken dat de staatssecretaris voornoemde vergunningen op een van de in artikel 3, eerste lid, van de Wbr vervatte gronden heeft ingetrokken. Hij heeft deze vergunningen louter om administratieve redenen ingetrokken, teneinde de vergunde werkzaamheden onder de werking van één vergunning op naam van [vergunninghoudster] te brengen en deze vergunning aan de huidige eigendomssituatie aan te passen. De vergunning van 15 april 2003 moet, evenals de vergunningen van 14 februari 1985 en 21 juli 1988, voor zover thans van belang, geacht worden te zijn verleend voor het behouden van gebouwen en ophogingen en het maken en behouden van verdere werken. De herbouw van de loods moet worden geacht hieronder te zijn begrepen. Aan de in 1985 en 1988 verleende vergunningen waren geen nadere voorschriften verbonden die een beperking inhielden ten aanzien van de bebouwing op de watervrije ophoging. Voorts is blijkens de bij de vergunningen behorende tekeningen de situering en omvang van de watervrije ophoging op het perceel niet gewijzigd. Met de op 15 april 2003 verleende vergunning voor de herbouw van een loods en het aanbrengen van verhardingen op de bestaande watervrije ophoging is dan ook niet meer of anders vergund dan met de op 14 februari 1985 en 21 juli 1988 verleende vergunningen.
Uit het vorenoverwogene volgt dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de herbouw van de loods en het aanbrengen van verhardingen op de bestaande watervrije ophoging reeds waren vergund en dat derhalve sprake is van bestaande, vergunde rechten. Met betrekking tot werken waarvoor reeds vóór de inwerkingtreding van de beleidslijn een vergunning krachtens de Rivierenwet is verleend - welke vergunning op grond van artikel 10 van Pro de Wbr is gelijkgesteld aan een vergunning krachtens de Wbr - kan aan toetsing aan de beleidslijn niet worden toegekomen.
Anders dan in de uitspraak van de Afdeling van 1 februari 2006 in zaak nr.
200507288/1, waarbij de rechtbank in de aangevallen uitspraak aansluiting heeft gezocht, wordt in de onderhavige zaak aan de vraag of sprake is van een nieuwe activiteit in de zin van de beleidslijn niet toegekomen. In voornoemde uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat vervangende nieuwbouw als nieuwe activiteit in de zin van de beleidslijn moet worden aangemerkt. In die zaak was weliswaar, evenals in de onderhavige zaak, sprake van herbouw met voortzetting van de bestaande activiteit, maar was daarvoor, anders dan in de onderhavige zaak, niet reeds een vergunning krachtens de Rivierenwet verleend.
200507288/1, waarbij de rechtbank in de aangevallen uitspraak aansluiting heeft gezocht, wordt in de onderhavige zaak aan de vraag of sprake is van een nieuwe activiteit in de zin van de beleidslijn niet toegekomen. In voornoemde uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat vervangende nieuwbouw als nieuwe activiteit in de zin van de beleidslijn moet worden aangemerkt. In die zaak was weliswaar, evenals in de onderhavige zaak, sprake van herbouw met voortzetting van de bestaande activiteit, maar was daarvoor, anders dan in de onderhavige zaak, niet reeds een vergunning krachtens de Rivierenwet verleend.
Uit het vorenoverwogene volgt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat de staatssecretaris de herbouw van de loods en het aanbrengen van de verhardingen op de bestaande watervrije ophoging niet aan de beleidslijn diende te toetsen. Het betoog van de staatssecretaris slaagt derhalve.
2.6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 14 november 2003 gegrond is verklaard, voor zover bij dat besluit de bezwaren tegen de vergunde loods en verhardingen op de watervrije ophoging ongegrond zijn verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [wederpartij] bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 14 november 2003 in zoverre alsnog ongegrond verklaren.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 24 mei 2007 in zaken nrs. AWB 03/2919, 05/2476, 06/3555 en 06/3556, voor zover daarbij het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 14 november 2003 gegrond is verklaard, voor zover bij dat besluit de bezwaren tegen de vergunde loods en verhardingen op de watervrije ophoging ongegrond zijn verklaard;
III. verklaart het door [wederpartij] bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 14 november 2003 in zoverre ongegrond;
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. D. Roemers, leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, ambtenaar van Staat.
w.g. Lubberdink w.g. Groenendijk
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2008
164-505.