Uitspraak
200703187/1.
Datum uitspraak: 23 januari 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas,
appellant,
tegen de uitspraak in de zaken nos. 05/1175, 05/1176, 05/1177, 05/1585, 05/1586 en 05/1587 van de rechtbank Roermond van 28 maart 2007 in het geding tussen:
appellant en anderen,
en
de Waarderingskamer.
1. Procesverloop
Bij besluit van 28 januari 2005, gewijzigd bij besluit van 2 februari 2005, heeft de Waarderingskamer de berekening van de kosten van de waardering die het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas (hierna: het college) in de periode 1999 tot en met 2002 in het kader van de Wet Waardering onroerende zaken (hierna: de Wet WOZ) redelijkerwijs heeft moeten maken, geaccordeerd tot een bedrag van € 1.986.511,90.
Bij besluit van 12 juli 2005 heeft de Waarderingskamer het door het college daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de berekening van de hiervoor bedoelde kosten geaccordeerd tot een bedrag van € 2.015.906,21.
Bij uitspraak van 28 maart 2007, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Roermond (hierna: de rechtbank) het door het college daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 mei 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 14 juni 2007.
De Waarderingskamer heeft een verweerschrift ingediend.
Het college heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 november 2007, waar het college, vertegenwoordigd door mr. R.H. Wiegeraad, werkzaam bij de Adviesgroep Nederlandse Gemeenten, en R. Janssen, ambtenaar in dienst van de gemeente, en de Waarderingskamer, vertegenwoordigd door mr. E.C. Pietermaat, advocaat te Den Haag, en R.M. Kathman, werkzaam bij de Waarderingskamer, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Wet WOZ geldt deze wet bij de bepaling en de vaststelling van de waarde van in Nederland gelegen onroerende zaken ten behoeve van de heffing van belastingen door het Rijk, de gemeenten en de waterschappen.
Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, is het college van burgemeester en wethouders belast met de uitvoering van deze wet.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder c, wordt in deze wet onder afnemers verstaan overheden die gebruik maken van de ingevolge de wet vastgestelde waarden ten behoeve van de heffing van belastingen.
Ingevolge artikel 3 worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld betreffende de verrekening van de kosten die verbonden zijn aan de uitvoering van de wet.
Ingevolge artikel 2, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit kostenverrekening en gegevensuitwisseling Wet WOZ, zoals dat gold vóór 1 januari 2003 (hierna: het Uitvoeringsbesluit), voor zover thans van belang, komen de kosten van de waardering ten laste van de afnemers.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, worden onder de kosten van de waardering, bedoeld in artikel 2, tweede lid, verstaan de kosten verbonden aan:
1. het opstellen van het bij de Waarderingskamer in te dienen plan van aanpak voor de waardering;
2. het verzamelen van gegevens ten behoeve van de waardebepaling alsmede aan het bijhouden daarvan;
3. het uitvoeren van de waardebepaling;
4. het opmaken en verzenden van de beschikkingen, als bedoeld in de artikelen 22, 25, 26, 27, 28 en 29 van de wet;
5. het behandelen van bezwaar- en beroepschriften tegen de beschikkingen, als bedoeld in de artikelen 22, 25, 26, 27 en 28 van de wet.
Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, komt als bedrag van de kosten van de waardering voor verrekening in aanmerking ƒ 25 (€ 11,34) per kalenderjaar per object waarover gegevens als bedoeld in artikel 8 moeten worden geleverd.
Ingevolge artikel 4a - de zogeheten vangnetregeling - komt, indien gedurende het tijdvak van vier achtereenvolgende kalenderjaren (waarderingskostentijdvak) het totaal van de in redelijkheid gemaakte kosten van de waardering meer dan 2,5 percent hoger is dan het totaal van de over het desbetreffende waarderingskostentijdvak in rekening gebrachte bedragen, bedoeld in artikel 4, tweede lid, het verschil tussen het totaal van de in redelijkheid gemaakte waarderingskosten en het totaal van de in rekening gebrachte bedragen ten laste van de afnemers, mits is voldaan aan de volgende voorwaarden:
a. het totaal van de in redelijkheid gemaakte kosten van de waardering wordt berekend volgens het rekenmodel dat de Minister van Financiën na overleg met de Waarderingskamer bij ministeriële regeling vaststelt en
b. deze berekening is geaccordeerd door de Waarderingskamer die beoordeelt of het college van burgemeester en wethouders de kosten van de waardering redelijkerwijs heeft moeten maken.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het op 8 juni 2000 door de Waarderingskamer vastgestelde "Reglement beoordeling omvang kosten" (hierna: het Reglement) worden de kostendeclaratie en de jaarlijkse berekening van de kosten die aan de Waarderingskamer worden voorgelegd, in behandeling genomen door de Commissie beoordeling omvang kosten (hierna: de Commissie). De Commissie behandelt de verzoeken en besluit daaromtrent krachtens mandaat van de Waarderingskamer.
2.2. Bij brief van 15 juli 2003 heeft het college de Waarderingskamer verzocht een oordeel te geven over de berekening van de door hem gemaakte kosten van de waardering in de gemeente Horst aan de Maas in de jaren 1999 tot en met 2002.
Bij besluit van 28 januari 2005, gewijzigd bij besluit van 2 februari 2005, heeft de Waarderingskamer die berekening geaccordeerd tot een bedrag van € 1.986.511,90. In dit besluit is verwezen naar de als bijlage aangehechte Verantwoording van de Commissie van 28 januari 2005 (hierna: de Verantwoording) en aangegeven dat deze daarvan deel uitmaakt. Het bedrag dat niet is geaccordeerd, betreft deels een aanpassing van het door het college gehanteerde gemiddelde uurtarief in de jaren 2001 en 2002 en deels een aanpassing van de redelijkerwijs gemaakte waarderingskosten naar aanleiding van een vergelijking van de door het college ingediende kostenopstelling met kostenopstellingen van acht met elkaar vergelijkbare gemeenten.
Bij besluit van 12 juli 2005 heeft de Waarderingskamer het besluit van 28 januari 2005 gehandhaafd en het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, met dien verstande dat zij, volgens de in de van dat besluit deel uitmakende berekening, een herzien bedrag van de maximaal redelijke waarderingskosten heeft vastgesteld, rekening houdend met de herindeling van de gemeenten Horst, Broekhuizen en Grubbenvorst met ingang van 1 januari 2001. Hierbij heeft de Waarderingskamer de berekening van de kosten van de waardering die het college in de periode 1999 tot en met 2002 in het kader van de Wet WOZ redelijkerwijs heeft moeten maken, geaccordeerd tot een bedrag van € 2.015.906,21.
2.3. Uit de besluiten blijkt dat de onder verantwoordelijkheid van de Waarderingskamer werkzame Commissie ter uitvoering van artikel 4a van het Uitvoeringsbesluit bij het bepalen van de kosten van de waardering die een gemeentebestuur redelijkerwijs moet maken, een vaste werkwijze hanteert. Blijkens de Verantwoording heeft de Commissie bij de beoordeling van de redelijkheid van een ingediende kostenopstelling de navolgende drie criteria gehanteerd:
1. zijn de kosten ook ten behoeve van andere gemeentelijke taken gemaakt; zo ja, dan konden ze niet volledig worden toegerekend aan de waardering;
2. het gehanteerde uurtarief - de som van het uurtarief voor salariskosten plus de opslag voor indirecte kosten en huisvestingskosten - mag in beginsel een bedrag van € 54,45 niet overschrijden;
3. bij vergelijking van de ingediende kostenopstelling met kostenopstellingen van acht met elkaar vergelijkbare gemeenten mag de kostenopstelling niet meer bedragen dan 125% van het voor die - vergelijkbare - gemeenten voor 2003 vastgestelde, gemiddelde totaalbedrag.
Bij de vergelijking van de ingediende kostenopstelling met kostenopstellingen van acht met elkaar vergelijkbare gemeenten is gebruik gemaakt van de met ingang van 1 januari 2003 gehanteerde systematiek van berekening van de waarderingskosten. Deze systematiek is gebaseerd op 'benchmarking', die blijkens de nota van toelichting bij het bij besluit van 15 december 1999 gewijzigde Uitvoeringsbesluit door de Waarderingskamer is opgezet om inzicht te geven in de omvang van de structurele, in redelijkheid te maken kosten om op termijn het einddoel - volledige normering van de kosten - te bereiken. Bij de systematiek wordt uitgegaan van een vooraf vastgesteld bedrag dat een individuele gemeente bijdraagt in de waarderingskosten, het zogenoemde bijdragebedrag 2003. Dit bedrag bestaat uit een basisbedrag en een variabel bedrag dat wordt bepaald door drie, aan de hand van de benchmarkresultaten gekozen kostenbepalende factoren, te weten het aantal woningen, het aantal niet-woningen en het aantal adressen in het buitengebied van de betrokken gemeente. De Commissie is bij de indeling in vergelijkingsgroepen uitgegaan van de aan de betrokken gemeenten bekend gemaakte bijdragebedragen 2003, nu het volgens haar verantwoord is om bij de vergelijking tussen gemeenten ten behoeve van het oordeel of een gemeentebestuur in de periode 1999-2002 de kosten van de waardering redelijkerwijs heeft moeten maken, voornoemde kostenbepalende factoren als uitgangspunt te nemen. De vangnetregeling, die alleen betrekking heeft op de waarderingskosten die zijn gemaakt in de jaren 1999 tot en met 2002, vormt een overgangsfase van de tot 1 januari 1999 uitgevoerde integrale kostenverrekening naar de met ingang van 1 januari 2003 geldende forfaitaire regeling die een wettelijke basis heeft in het Uitvoeringsbesluit. Het bijdragebedrag 2003 is in de vangnetregeling als normatief uitgangspunt genomen voor de berekening van het bedrag van de maximaal redelijke waarderingskosten.
De Commissie heeft dit bedrag van de maximaal redelijke kosten als volgt berekend. Het bijdragebedrag 2003 is verhoogd met 45% ten einde ook het gemeentelijk aandeel van de waarderingskosten op te nemen. Vervolgens is dit bedrag verviervoudigd omdat het gedeclareerde bedrag betrekking heeft op vier jaren (1999-2002). Voor de vergelijking heeft de Commissie acht gemeenten geselecteerd waarvan deze totaalbedragen gebaseerd op het bijdragebedrag 2003 het dichtst lagen bij dat van de gemeente die een verzoek doet om toepassing van de vangnetregeling. Voor elk van deze acht gemeenten is vervolgens het percentage hogere gemaakte waarderingskosten in die periode ten opzichte van het totaalbedrag gebaseerd op het bijdragebedrag 2003 berekend. Op basis van deze percentages, waarbij het hoogste en het laagste percentage niet worden meegeteld, heeft de Commissie een gemiddeld percentage hogere kosten vastgesteld, waarmee het totaalbedrag gebaseerd op het bijdragebedrag 2003 is vermeerderd. Ten slotte is op dit verhoogde bedrag nog een opslag van 25% toegepast (het zogenoemde "25%-opslagcriterium"). De door een gemeente gedeclareerde kosten mogen in beginsel het aldus vastgestelde maximumbedrag aan redelijke waarderingskosten niet overschrijden.
2.4. In geschil is uitsluitend het op grond van deze berekeningssystematiek bepaalde, geaccordeerde bedrag van € 2.015.906,21. Het college stelt dat de kosten van waardering tot een bedrag van € 3.692.794,16 dienen te worden geaccordeerd. De door de Waarderingskamer gehanteerde berekeningssystematiek, zoals hiervoor onder 2.3 weergegeven, is, gelet op het hoger-beroepschrift, niet meer in geschil.
2.5. Het college betoogt - samengevat weergegeven - dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de Waarderingskamer van de door haar gehanteerde berekeningssystematiek had moeten afwijken, omdat met betrekking tot zowel het gehanteerde maximale uurtarief als de berekende maximaal redelijke waarderingskosten in dit geval sprake is van bijzondere omstandigheden. Hiertoe heeft het college aangevoerd dat met name de omstandigheid dat op 1 januari 2001 een gemeentelijke herindeling heeft plaatsgevonden, heeft geleid tot hogere waarderingskosten, onder meer wegens de extra personeelskosten voor extern personeel, die het college heeft moeten maken. In dit verband heeft het college voorts gewezen op de bij de circulaire van 19 december 2002, nr. 025765 TD/SB, behorende "Handreiking van de Commissie beoordeling omvang kosten ten behoeve van het op te stellen verzoek om een definitief oordeel over kosten gemaakt in het waarderingskostentijdvak 1999 tot en met 2002" (hierna: de Handreiking), waarin het volgende is vermeld: "De inzet van eigen personeel en de inhuur van externe ondersteuning zou, indien van toepassing, een onderbouwing voor de gerealiseerde verhouding tussen deze beide, onderdeel kunnen uitmaken van de totaalmotivering".
2.5.1. Gelet op het bepaalde in artikel 4a, aanhef en onder b, van het Uitvoeringsbesluit heeft de Waarderingskamer beoordelingsvrijheid om te bepalen of het college de kosten van de waardering redelijkerwijs heeft moeten maken. Het oordeel van de Waarderingskamer wordt door de bestuursrechter dan ook terughoudend getoetst.
2.5.2. Ter beoordeling ligt uitsluitend de vraag voor, of de Waarderingskamer in de door het college gestelde omstandigheden aanleiding had moeten zien om bij het bepalen van de maximaal redelijke waarderingskosten van de door haar gehanteerde berekeningssystematiek af te wijken.
2.5.3. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de Waarderingskamer zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de door het college gestelde omstandigheid dat de gemeente Horst aan de Maas extra personeelskosten heeft gemaakt omdat per 1 januari 2001 een gemeentelijke herindeling heeft plaatsgevonden evenzeer geldt voor andere gemeenten die in de betrokken periode met een gemeentelijke herindeling hadden te maken.
Anders dan het college voorts betoogt, kan uit de Handreiking niet worden afgeleid dat de inzet van eigen personeel en de inhuur van externe ondersteuning zonder meer tot afwijking van het door de Waarderingskamer gehanteerde uurtarief van € 54,45 nopen. Voorts heeft de Waarderingskamer ter zitting toegelicht dat zij in de circulaire van 19 december 2002 gemeenten heeft uitgenodigd nader onderbouwde kostenopstellingen in te dienen en dat zij mede op basis daarvan heeft geïnventariseerd welke specifieke omstandigheden het kostenniveau van een gemeente hebben bepaald. Gelet hierop heeft de Waarderingskamer bij het toepassen van de berekeningssystematiek reeds met de omstandigheid dat meerdere gemeenten wegens een herindeling extra personeelskosten hebben gemaakt, rekening gehouden.
Blijkens de Verantwoording is het maximaal in aanmerking te nemen uurtarief tot stand gekomen door het gemiddelde uurtarief van 140 gemeenten als uitgangspunt te nemen en met 20% te verhogen. In deze opslag van 20% is reeds rekening gehouden met het feit dat sommige gemeenten in hun kostenopstellingen een hoger gemiddeld uurtarief hanteerden. De omstandigheid dat sommige gemeenten wegens een herindeling extra personeelskosten hebben gemaakt, moet dan ook geacht worden in die opslag te zijn verdisconteerd. Voorts moeten dergelijke, met een herindeling verband houdende omstandigheden worden geacht te zijn verdisconteerd in het zogenoemde, bij de berekening van de maximaal redelijke waarderingskosten gehanteerde "25%-opslagcriterium", nu daarin blijkens de Verantwoording rekening is gehouden met de verschillen in uitgangspositie en beleidsvrijheid van gemeenten wat de inventarisatie van het objectenbestand en de volledigheid van de WOZ-administratie betreft. Van een bijzondere omstandigheid waarmee in de berekeningssystematiek geen rekening is gehouden, is dan ook geen sprake.
Voor zover het college ter zitting van de Afdeling heeft betoogd dat de gemeente Horst aan de Maas in vergelijking met andere herindelingsgemeenten uitzonderlijk veel medewerkers extern heeft moeten inhuren en dat dit leidt tot een bijzondere omstandigheid, dient dit betoog wegens strijd met de goede procesorde buiten behandeling te worden gelaten, nu het college dit niet eerder heeft aangevoerd en niet aannemelijk heeft gemaakt dat het dit niet eerder heeft kunnen aanvoeren.
Ook de enkele opsomming door het college van overige omstandigheden die betrekking hebben op de gemeente Horst aan de Maas, zonder daarbij nader te onderbouwen waarom die omstandigheden bijzonder zijn in vergelijking tot andere gemeenten die een beroep hebben gedaan op de Vangnetregeling, is onvoldoende voor het aannemen van bijzondere omstandigheden.
2.5.4. Uit het vorenoverwogene volgt dat de rechtbank met juistheid tot het oordeel is gekomen dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die de Waarderingskamer bij het bepalen van de maximaal redelijke waarderingskosten hadden moeten nopen van de door haar gehanteerde berekeningssystematiek af te wijken.
2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, Voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. D. Roemers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, ambtenaar van Staat.
w.g. Lubberdink w.g. Groenendijk
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 januari 2008
164-505.