Uitspraak
200609262/1.
Datum uitspraak: 17 oktober 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Zeeland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 21 november 2006 heeft verweerder aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Cargill Benelux B.V." (hierna: vergunninghoudster) een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor het totale terrein, met uitzondering van de "satellites" en delen die bij derden in gebruik zijn, alsmede voor de milieuaspecten die voor de hele inrichting gelden dan wel op bedrijfsniveau moeten worden beoordeeld, van de inrichting voor verwerking van mais en tarwe op het perceel Nijverheidsstraat 1 te Sas van Gent, gemeente Terneuzen.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 14 december 2006, bij de Raad van State ingekomen op 21 december 2006, beroep ingesteld.
Bij brief van 7 februari 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 juli 2007, waar appellant, in persoon, en verweerder, vertegenwoordigd door P.W.D. Beijaard en ing. H. Jonker, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
Voorts is vergunninghoudster als partij gehoord, vertegenwoordigd door R.J.P. Henderickx.
2. Overwegingen
2.1. In de inrichting wordt mais en tarwe verwerkt tot zetmeel, zetmeelderivaten, (vitale) gluten en veevoer. De feitelijke productieprocessen vinden plaats binnen 4 zogeheten satellites. Het totale terrein beslaat een oppervlakte van ongeveer 86 hectare, waarop naast de 4 satellites een contractorpark, een drumfillingloods (Frans Maas) en een alcoholfabriek (Nedalco) zijn gelegen. De delen van het terrein die niet onder een satellite vallen of door derden worden gebruikt, bestaan voor een groot deel uit bezinkvijvers en braakliggend terrein. Binnen deze terreindelen vinden milieurelevante activiteiten plaats.
"Cerestar Benelux B.V.", thans handelend onder de naam "Cargill Benelux B.V.", heeft verweerder verzocht voor de inrichting 5 revisievergunningen te verlenen. In de eerste plaats is een revisievergunning aangevraagd voor het totale terrein, met uitzondering van de satellites en delen die bij derden in gebruik zijn, alsmede voor de milieuaspecten die voor de hele inrichting gelden dan wel op bedrijfsniveau moeten worden beoordeeld. Daarnaast zijn 4 revisievergunningen aangevraagd voor de respectieve satellites.
De bij het bestreden besluit verleende revisievergunning, die door verweerder wordt betiteld als zogeheten "sitevergunning" of "parapluvergunning", heeft betrekking op:
A. het totale terrein, met uitzondering van de satellites en delen die bij derden in gebruik zijn, waar de volgende milieurelevante activiteiten plaatsvinden: transport via spoor en verharde wegen inclusief stalling en parkeren van voertuigen, blusoefeningen van de brandweer, RO-installatie, opslag en verlading van veevoeder, opslag van goederen en onderhoudswerkzaamheden door de afdeling maintenance, opslag van chemicaliën in emballage en gevaarlijke stoffen, alsmede opslag van afvalstoffen;
B. de milieuaspecten die voor de hele inrichting gelden dan wel op bedrijfsniveau moeten worden beoordeeld: bodem, geluid, milieuzorg, luchtkwaliteit, geur, alsmede externe veiligheid.
Bij besluit van 20 maart 2007 heeft verweerder een revisievergunning verleend voor het onderdeel satellite 1 (bestaande uit de maiszetmeelfabriek en de afdeling utilities).
2.2. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe.
2.3. Appellant betoogt dat de inrichting onaanvaardbare geur- en geluidoverlast veroorzaakt. De vergunning en de daaraan verbonden voorschriften zijn volgens hem ontoereikend om deze overlast te voorkomen dan wel zoveel mogelijk te beperken. Voorts stelt hij dat onvoldoende onderzoek is gedaan naar de gevolgen van de inrichting voor de luchtkwaliteit en dat de inrichting een onaanvaardbare emissie aan fijn stof veroorzaakt.
2.3.1. Ingevolge artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, kan het bevoegd gezag, indien een vergunning wordt aangevraagd als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, onder b, voor het veranderen van een inrichting of van de werking daarvan en voor die inrichting al een of meer vergunningen krachtens deze wet zijn verleend, bepalen dat een vergunning moet worden aangevraagd voor die verandering en voor het in werking hebben na die verandering van de gehele inrichting of onderdelen daarvan, waarmee die verandering samenhangt.
2.3.2. De Afdeling overweegt dat behandeling van voornoemde beroepsgronden niet mogelijk is zonder dat een oordeel wordt gegeven over de door verweerder gehanteerde systematiek van vergunningverlening door middel van een sitevergunning en satellitevergunningen.
Deze systematiek houdt onder meer in dat bij de sitevergunning mede vergunning wordt verleend voor milieuaspecten die voor de gehele inrichting gelden dan wel op bedrijfsniveau moeten worden beoordeeld. Aan de sitevergunning worden voorschriften verbonden over de milieugevolgen die aan de gehele inrichting gemeen zijn, terwijl aan de satellitevergunningen voorschriften over de specifieke milieugevolgen van de satellites worden verbonden en daarin voornoemde voorschriften van de sitevergunning van toepassing worden verklaard.
Deze systematiek bepaalt derhalve mede door middel van welke vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, worden voorkomen dan wel beperkt.
2.3.3. Nu verweerder uitgaat van een onderverdeling van het productieproces in 4 satellites, moet er, hoewel verweerder dit niet uitdrukkelijk heeft gesteld, van worden uitgegaan dat verweerder met de satellitevergunningen toepassing heeft gegeven aan de figuur van de zogeheten deelrevisievergunning, als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer.
Volgens het bestreden besluit is de sitevergunning bedoeld om te gelden naast de satellitevergunningen. Zoals ter zitting is bevestigd, worden de activiteiten van de satellites in de aanvraag om de sitevergunning en in de sitevergunning wel genoemd, maar maken deze geen deel uit van de hierin aangevraagde en vergunde activiteiten, die uitsluitend bestaan uit de eerdergenoemde milieurelevante activiteiten op het terrein. Gelet hierop gaat de Afdeling ervan uit dat de sitevergunning eveneens is gebaseerd op de figuur van de deelrevisievergunning.
De Afdeling ziet zich gesteld voor vraag of de wijze waarop in de door verweerder gehanteerde systematiek toepassing wordt gegeven aan de figuur van de deelrevisievergunning, zich verdraagt met het systeem van de Wet milieubeheer.
2.3.4. Volgens het bestreden besluit zal rekening worden gehouden met de sitevergunning bij het verlenen van de satellitevergunningen, waarin de voor de gehele inrichting geldende voorschriften van de sitevergunning ook van toepassing worden verklaard. Door het verlenen van de sitevergunning wordt volgens verweerder voorkomen dat de betrokken milieuaspecten in alle afzonderlijke vergunningen 4-dubbel worden vergund. De gekozen systematiek leidt volgens verweerder tot een overzichtelijker vergunningsituatie, hetgeen zowel voor het bedrijf als voor de handhaafbaarheid een positieve ontwikkeling is. Het voordeel van de sitevergunning is volgens verweerder dat de satelliteoverstijgende milieuaspecten in één keer en voor het totale bedrijf (dus volledig en in samenhang) in beeld worden gebracht en beoordeeld.
2.3.5. De Afdeling overweegt dat, voor zover bij de sitevergunning vergunning wordt verleend voor milieuaspecten die voor de gehele inrichting gelden dan wel op bedrijfsniveau moeten worden beoordeeld, deze deelrevisievergunning wordt verleend in termen van milieubelasting.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 25 juli 2001 in zaak no. 199902570/1 (M & R 2002/6, no. 73), volgt uit het systeem van de Wet milieubeheer dat vergunning wordt verleend voor bepaalde activiteiten en niet voor de milieubelasting daarvan. Dit brengt mee dat geen vergunning kan worden verleend in termen van milieubelasting, hetgeen temeer geldt indien dit milieubelasting betreft die niet of slechts gedeeltelijk is gekoppeld aan bij dat besluit vergunde activiteiten.
Zo kan ook bij een deelrevisievergunning slechts vergunning worden verleend voor de activiteiten van het betrokken onderdeel. Ook bij een deelrevisievergunning kan geen vergunning worden verleend in termen van milieubelasting, hetgeen temeer geldt voor milieubelasting van onderdelen die bij andere deelrevisievergunningen zijn of worden vergund.
Voorts kunnen, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 10 augustus 2005 in zaak no.
200407365/1, de voorschriften die zijn verbonden aan een krachtens de Wet milieubeheer verleende vergunning alleen betrekking hebben op in de desbetreffende inrichting plaatsvindende of ten behoeve daarvan aangevraagde activiteiten.
200407365/1, de voorschriften die zijn verbonden aan een krachtens de Wet milieubeheer verleende vergunning alleen betrekking hebben op in de desbetreffende inrichting plaatsvindende of ten behoeve daarvan aangevraagde activiteiten.
In samenhang hiermee kunnen de voorschriften die zijn verbonden aan een deelrevisievergunning alleen betrekking hebben op in het betrokken onderdeel plaatsvindende of ten behoeve daarvan aangevraagde activiteiten.
Nu bij het bestreden besluit een deelrevisievergunning mede in termen van milieubelasting is verleend, waaraan mede activiteiten van niet bij dit besluit vergunde onderdelen van de inrichting ten grondslag liggen, en aan deze deelrevisievergunning voorschriften zijn verbonden voor de gehele inrichting, verdraagt het bestreden besluit zich niet met het systeem van de Wet milieubeheer.
2.4. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Gelet hierop behoeven de beroepsgronden voor het overige geen bespreking.
2.5. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zeeland van 21 november 2006, kenmerk 0613389/164/42;
III. gelast dat de provincie Zeeland aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 141,00 (zegge: honderdeenenveertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, Voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. W. Sorgdrager, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat.
w.g. Brink w.g. Kuipers
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 oktober 2007
271-489.