Uitspraak
200701189/1.
Datum uitspraak: 29 augustus 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
appellant,
tegen de uitspraak in de zaken nos. AWB 06-10375 en 06-10378 van de voorzieningenrechter van de rechtbank Haarlem van 1 februari 2007 in het geding tussen:
de stichting "Stichting De Faunabescherming", gevestigd te Amstelveen
en
appellant.
1. Procesverloop
Bij besluit van 20 december 2005 heeft appellant (hierna: het college) ontheffing verleend aan de stichting "Stichting Faunabeheereenheid Noord-Holland" (hierna: de Faunabeheereenheid) voor het doden van grauwe ganzen, kolganzen en smienten.
Bij uitspraak van 13 februari 2006, verzonden op 14 februari 2006, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Haarlem (hierna: de voorzieningenrechter) het verzoek om voorlopige voorziening van onder meer de stichting "Stichting De Faunabescherming" (hierna: Faunabescherming) toegewezen en het besluit van 20 december 2005 geschorst tot zes weken na de bekendmaking van het besluit op bezwaar.
Bij besluit van 19 september 2006 heeft het college het bezwaar van de Faunabescherming gegrond verklaard en het besluit van 20 december 2005 herroepen. Voorts heeft het college opnieuw ontheffing verleend aan de Faunabeheereenheid voor het doden van grauwe ganzen, kolganzen en smienten.
Bij uitspraak van 1 februari 2007, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter het door de Faunabescherming daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd, bepaald dat het college met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen en het besluit van 20 december 2005 geschorst tot zes weken na bekendmaking van de nieuwe beslissing op bezwaar. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 februari 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief, ingekomen op 23 maart 2007. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij besluit van 26 februari 2007 heeft het college het bezwaar van de Faunabescherming gegrond verklaard en het besluit van 20 december 2005 herroepen. Voorts heeft het college wederom ontheffing verleend aan de Faunabeheereenheid voor het doden van grauwe ganzen, kolganzen en smienten, voor de periode 15 februari tot 1 april 2007.
Het tegen dit besluit door de Faunabescherming bij de rechtbank Haarlem ingestelde beroep is door de rechtbank op de voet van de artikelen 6:18 en
6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) verwezen naar de Afdeling.
Bij brief van 19 april 2007 heeft de Faunabescherming van antwoord gediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van het college. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 juli 2007, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M. Contant, mr. S.J.P.A.M. van Herpen en H.P. van der Brugge, werkzaam bij de provincie, en de Faunabescherming, vertegenwoordigd door [secretaris] respectievelijk [waarnemend voorzitter] van de Faunabescherming, zijn verschenen. Tevens is daar verschenen de Faunabeheereenheid, vertegenwoordigd door [ambtelijk secretaris] van de Faunabeheereenheid.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Flora- en faunawet (hierna: de Ffw) worden als beschermde inheemse diersoort aangemerkt alle van nature op het Europese grondgebied van de Lid-Staten van de Europese Unie voorkomende soorten vogels met uitzondering van gedomesticeerde vogels behorende tot bij algemene maatregel van bestuur aangewezen soorten.
Ingevolge artikel 9 van de Ffw is het verboden dieren behorende tot een beschermde inheemse diersoort te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen.
Ingevolge artikel 10 van de Ffw is het verboden dieren behorende tot een beschermde inheemse diersoort opzettelijk te verontrusten.
Ingevolge artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, van de Ffw, voor zover thans van belang, kunnen gedeputeerde staten, wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten, het Faunafonds gehoord, ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens artikel 9, 72, vijfde lid en 74, ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren.
Ingevolge het derde lid van dit artikel wordt de ontheffing, bedoeld in het eerste lid, slechts verleend aan een faunabeheereenheid op basis van een faunabeheerplan.
In bijlage 2 van de Bekendmaking lijsten beschermde inheemse diersoorten staan de smient, kolgans en grauwe gans vermeld.
2.1.1. In de Beleidsnotitie Flora- en faunawet van de provincie Noord-Holland van 27 augustus 2002, herzien op 23 juni, respectievelijk 29 september 2006 (hierna: de beleidsnotitie) staat in paragraaf 6.3 ten aanzien van het voorkomen van belangrijke schade aan onder andere gewassen vermeld dat de grens waarboven sprake is van belangrijke schade aan landbouwgewassen is gedefinieerd als € 250,00 per schadegeval. Vóór 19 september 2006 was dit € 150,00 per hectare schadeperceel. Voor bepaalde schadesituaties stelt het college op voorhand vast dat zonder ingrijpen belangrijke schade zal ontstaan. Dit geldt voor de combinaties van schadesoorten en gewassen in gebieden die zijn aangegeven op de jaarlijks door het Faunafonds te leveren schadekaarten. Deze bevatten de (postcode)gebieden waarin zich de afgelopen jaren schade heeft voorgedaan van meer dan € 250,00 per schadegeval. Deze kaarten zijn een weergave van uitgekeerde tegemoetkomingen in landbouwschade. Op dit beleid volgens hetwelk op basis van de schadekaarten van het Faunafonds wordt bepaald of op een locatie valt te vrezen voor belangrijke schade, wordt in de beleidsnotitie een uitzondering gemaakt voor schade veroorzaakt door ganzen en smienten.
Daartoe wordt verwezen naar het Beleidskader Faunabeheer van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister) van 27 november 2003 (hierna: het beleidskader), waarin ten aanzien van overwinterende ganzen en smienten, gezien de omvang van de door deze dieren veroorzaakte schade, een beheerbeleid is neergelegd. Daarin staat voorop dat er voldoende foerageergebieden voor deze soorten worden aangewezen en beheerd. Binnen de aangewezen foerageergebieden zijn overwinterende ganzen en smienten volledig beschermd. Buiten deze gebieden wordt binnen het kader van een Faunabeheerplan verjaging, indien nodig ondersteund met afschot, voor de overwinterende grauwe ganzen, kolganzen en smienten op schadepercelen noodzakelijk geacht. Hierbij wordt gebruik gemaakt van het lerend vermogen van de vogels, die wanneer ze worden verjaagd naar de aangewezen foerageergebieden op den duur de agrarische gronden met kwetsbare gewassen zullen mijden. Op schadepercelen dienen volgens het beleidskader in voldoende aantallen akoestische en visuele verjaagmiddelen te worden aangebracht.
Deze door het rijk gekozen aanpak zal, naar in de provinciale beleidsnotitie wordt uiteengezet, niet slagen als er ten aanzien van ganzen en smienten geen tweedeling wordt gemaakt binnen de provincie tussen aangewezen foerageergebieden enerzijds en verjaaggebieden anderzijds. Ten aanzien van overwinterende ganzen en smienten neemt het college dan ook aan dat de dreiging van belangrijke schade zich overal buiten de foerageergebieden voordoet.
In de beleidsnotitie is vervolgens met verwijzing naar het beleidskader uiteengezet dat op het beleid dat twee preventieve middelen dienen te worden ingezet uitzondering wordt gemaakt ten aanzien van de verjaging van overwinterende ganzen en smienten van overjarige graslandpercelen. Gezien enerzijds de omvang van de populaties en anderzijds het gegeven dat het buitengebied van de provincie overwegend bestaat uit zulk grasland, stelt de provincie het eens te zijn met de minister dat het uit een oogpunt van landschap- en milieubescherming en ter voorkoming van verstoring van andere velddieren onwenselijk is dat grote delen van dit buitengebied, voor zover verjaaggebieden, worden vol gezet met preventieve middelen. Volgens de beleidsnotitie zal dan ook de gewenning daaraan sneller optreden. De gekozen aanpak van verjaging en opvang zal alleen effectief zijn als de verjagende middelen slechts worden ingezet op een beperkter aantal percelen met schadegevoelige akkerbouwgewassen en verjaging op graslandpercelen slechts geschiedt door fysieke aanwezigheid van personen in het veld, ondersteund met afschot.
In het advies van 8 juni 2004 stelt ook het Faunafonds zich op het standpunt dat moet worden voorkomen dat door het massaal toepassen van afweermiddelen de effectiviteit van het middel door gewenning afneemt. Ook het Faunafonds wijst er voorts op dat het grootschalig toepassen van weer- en verjaagmiddelen, met name het gebruik van visuele en akoestische middelen, andere nadelige effecten heeft, zoals grootschalige ontsiering van het landschap, belasting van het milieu met weggewaaide en achtergebleven linten en zakken, aantasting van de woon- en leefomgeving door het gebruik van akoestische middelen en de verstoring van andere dieren in het veld.
2.2. Het college heeft de Faunabeheereenheid na heroverweging op 19 september 2006 op grond van artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, van de Ffw ontheffing verleend voor het doden van grauwe ganzen, kolganzen en smienten en voor het gebruik daarbij van geweer en hond. Tevens is op grond van artikel 72, vijfde lid, van de Ffw ontheffing verleend voor het gebruik van het geweer een half uur vóór zonsopkomst. De ontheffing is geldig van 1 oktober tot 1 april voor de geldigheidsduur van het faunabeheerplan, dat geldig is tot en met 21 december 2007. De ontheffing geldt vanaf een half uur vóór zonsopkomst tot 12.00 uur in de voormiddag. De ontheffing geldt voorts voor het gehele grondgebied waarover de bevoegdheid van de Faunabeheereenheid zich uitstrekt, met uitzondering van percelen ten aanzien waarvan zogenoemde SAN-opvangpakketten of ganzenopvang zijn overeengekomen en de door de provincie Noord-Holland aangewezen foerageergebieden. Ten aanzien van de uitvoering van de ontheffing is bepaald dat in aansluiting op het beleidskader op percelen met als kwetsbaar aangemerkte gewassen, te weten ingezaaid grasland, akkerbouwpercelen en percelen waarop vollegrondsgroenten worden geteeld, in voldoende mate visuele en akoestische afweermiddelen worden geplaatst. Onder 6 is vermeld dat, in overeenstemming met het beleidskader, op percelen overjarig grasland geen werende preventieve middelen behoeven te worden ingezet.
2.3. De voorzieningenrechter heeft overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er met betrekking tot de postcodegebieden in Noord-Holland waar de veroorzaakte schade in het verleden meer dan € 115,00 per hectare schadeperceel bedroeg sprake is van dreiging van belangrijke schade zoals bedoeld in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, van de Ffw, maar dat dit niet geldt voor die delen van Noord-Holland waar in het verleden niet is gebleken van belangrijke schade, dat wil zeggen op overjarig grasland. Dat het college thans overal buiten de foerageergebieden een dreiging van belangrijke schade aanneemt, is naar het oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende voor het oordeel dat van concrete dreiging van schade is gebleken. Het argument van het college dat bij tweedeling binnen het verjaaggebied tussen schadekaartgebieden en niet-schadekaartgebieden de aangewezen foerageergebieden minder succesvol zullen zijn, kan bij de verleende ontheffingsgrond in het onderhavige geval geen rol spelen. Het college heeft aldus naar het oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende onderbouwd dat sprake is van concrete dreiging van schade, zodat het besluit strijdig is met het bepaalde in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, van de Ffw. Voorts heeft de voorzieningenrechter overwogen dat het doden als onderdeel van de preventie van schade zich niet verdraagt met de systematiek van de Ffw. In artikel 68 van de Ffw is immers de bevoegdheid tot verlening van ontheffing van het verbod om te doden alleen gegeven indien geen andere bevredigende oplossing bestaat. Dat preventieve middelen (vergeefs) zijn ingezet heeft het college naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet aangegeven, althans niet aannemelijk gemaakt.
2.4. Het college betoogt dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat afdoende is gebleken dat de dreiging van belangrijke schade zich overal buiten de foerageergebieden kan voordoen. Voorts betoogt het college dat het doden als onderdeel van schadepreventie zich in dit geval wel verdraagt met de systematiek van de Ffw. Daartoe verwijst het college onder meer naar het beleidskader, de beleidsnotitie en het advies van het Faunafonds van 8 juni 2004, in het bijzonder naar hetgeen daarin is uiteengezet omtrent de problemen rond het volzetten van het buitengebied met preventieve middelen. Op grond daarvan dient in dit uitzonderlijke geval te worden geconcludeerd dat geen andere bevredigende oplossing bestaat, aldus het college.
2.4.1. Artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, van de Ffw voorziet er in dat, wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat, van het in artikel 9 van de Ffw neergelegde verbod ontheffing kan worden verleend ter voorkoming van belangrijke schade aan onder meer gewassen.
Ter beoordeling staat allereerst of het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat in dit geval sprake is van het voorkomen van belangrijke schade.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 19 juli 2006 in zaak no.
200600277/1valt uit de bewoordingen van deze bepaling, noch uit de geschiedenis van haar totstandkoming, af te leiden dat voor ontheffingverlening vereist is dat belangrijke schade zich feitelijk heeft voorgedaan. Dat, zoals de voorzieningenrechter heeft overwogen, op het overjarig grasland zich in het verleden geen belangrijke schade heeft voorgedaan, brengt dan ook niet zonder meer mee dat geen ontheffing van het verbod kon worden verleend ter voorkoming van belangrijke schade.
200600277/1valt uit de bewoordingen van deze bepaling, noch uit de geschiedenis van haar totstandkoming, af te leiden dat voor ontheffingverlening vereist is dat belangrijke schade zich feitelijk heeft voorgedaan. Dat, zoals de voorzieningenrechter heeft overwogen, op het overjarig grasland zich in het verleden geen belangrijke schade heeft voorgedaan, brengt dan ook niet zonder meer mee dat geen ontheffing van het verbod kon worden verleend ter voorkoming van belangrijke schade.
Uit de overgelegde informatie van SOVON Vogelonderzoek blijkt dat de aantallen kolganzen en grauwe ganzen in de afgelopen jaren significant zijn toegenomen. Uit de in hoger beroep overgelegde cijfers van het Faunafonds die zien op de ontwikkeling van de schade vanaf 2000 blijkt dat de schade in het jaar 2002 veroorzaakt door kolganzen € 38.087,00 bedroeg, door grauwe ganzen € 155.243,00 en door smienten € 202.142,00; in het jaar 2005 bedroeg de schade veroorzaakt door kolganzen € 124.218,00, door grauwe ganzen € 417.620,00 en door de smienten € 302.036,00. Uit deze cijfers en de vermelding van de gemeenten, waar de schade zich heeft voorgedaan, kan worden afgeleid dat deze schade niet beperkt is gebleven tot slechts bepaalde delen van de provincie.
Naar het oordeel van de Afdeling is hiermee voldoende aangetoond dat in de gehele provincie Noord-Holland een evidente stijging heeft plaatsgevonden van de schade veroorzaakt door grauwe ganzen, kolganzen en smienten. Deze stijging rechtvaardigt naar het oordeel van de Afdeling de wijziging in het hiervoor weergegeven beleid van de provincie, in dier voege dat wordt aangenomen dat overal buiten de foerageergebieden belangrijke schade, veroorzaakt door ganzen en smienten, dreigt. Dit beleid is dan ook niet onredelijk. Anders dan de voorzieningenrechter is de Afdeling van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de ontheffing strekt ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, zoals bedoeld in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, van de Ffw.
2.4.2. De voorzieningenrechter heeft met juistheid overwogen dat uit artikel 68, eerste lid, van de Ffw volgt dat de bevoegdheid tot verlening van ontheffing van het verbod om te doden alleen is gegeven indien geen andere bevredigende oplossing bestaat. Het college heeft in zijn beleid aan die eis vorm gegeven door tot uitgangspunt te nemen dat twee preventieve middelen moeten zijn ingezet. Het heeft daarop een uitzondering gemaakt ten aanzien van de verjaging van overwinterende ganzen en smienten van overjarige graslanden. Gelet op de omvang van de populaties en op de omstandigheid dat het buitengebied van de provincie overwegend bestaat uit grasland, waardoor het vereiste dat twee preventieve middelen worden ingezet ertoe leidt dat grote delen van het buitengebied moeten worden volgezet met preventieve middelen en gelet op de daartegen blijkens het vorenoverwogene bestaande bezwaren, wordt voor de vermelde soorten en graslanden dat vereiste niet gesteld.
Uit artikel 68 van de Ffw volgt niet dat een bepaald aantal preventieve middelen moet zijn ingezet. Voorts is de Afdeling van oordeel dat het de grenzen van redelijke wetsuitleg niet te buiten gaat, indien bij de beoordeling of geen andere bevredigende oplossing bestaat ook wordt betrokken de effectiviteit van een mogelijke andere oplossing en de nadelige effecten daarvan op andere beschermde soorten en op landschap en milieu.
Voor de beoordeling van het ten aanzien van ganzen en smienten gevoerde beleid is tevens van belang dat die vogels in de aangewezen foerageergebieden volledig beschermd zijn en dat uitsluitend ten aanzien van overjarig grasland gelegen buiten de foerageergebieden en andere opvanggebieden geen andere preventieve middelen behoeven te worden ingezet. Ook heeft het college gewezen op de omvang van de populatie, op de toenemende schade die wordt veroorzaakt, op het lerend vermogen van de vogels, waardoor ze, wanneer ze worden verjaagd naar de aangewezen foerageergebieden, op den duur de agrarische gronden met kwetsbare gewassen zullen mijden, op de gewenning van de dieren bij het op grote schaal inzetten van andere preventieve middelen en op hiervoor vermelde andere nadelige effecten van het inzetten van preventieve middelen op dit grasland.
Anders dan de voorzieningenrechter is de Afdeling van oordeel dat het college hiermee voldoende heeft aangetoond dat in dit geval geen andere bevredigende oplossing bestaat, zodat het in redelijkheid tot het verlenen van de ontheffing met daaraan verbonden voorwaarden heeft kunnen besluiten. Daarbij neemt de Afdeling mede in aanmerking dat niet is aangetoond dat de aangewezen foerageergebieden in omvang te gering zijn voor een verantwoord beheer als bedoeld in het beleidskader.
2.5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het inleidende beroep ongegrond verklaren.
2.6. Ten aanzien van het met toepassing van artikel 6:18 en artikel 6:19 van de Awb bij de beoordeling in hoger beroep betrokken besluit van 26 februari 2007 dient, zoals de Faunabescherming ter zitting heeft erkend, te worden geconcludeerd dat zij geen belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van dit besluit, nu de geldigheidsduur van de bij de herroeping verleende ontheffing inmiddels is verlopen. Het beroep zal dan ook niet-ontvankelijk worden verklaard.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Haarlem van 1 februari 2007 in de zaken nos. AWB 06-10375 en 06-10378;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. verklaart het beroep tegen het besluit van 26 februari 2007 niet-ontvankelijk.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. F.P. Zwart en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van der Smissen, ambtenaar van Staat.
w.g. Vlasblom w.g. Van der Smissen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 augustus 2007
419.