Uitspraak
200607873/1.
Datum uitspraak: 11 juli 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Agrifirm B.V.", gevestigd te Meppel,
2. [appellanten sub 2], wonend te [woonplaats],
3. [appellant sub 3], gevestigd te [plaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Utrecht,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 1 september 2006 heeft verweerder aan appellante sub 1 een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een mengvoederbedrijf, gelegen aan de [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 20 september 2006 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 27 oktober 2006, bij de Raad van State ingekomen op 30 oktober 2006, appellanten sub 2 bij brief van 31 oktober 2006, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, en appellante sub 3 bij brief van 31 oktober 2006, bij de Raad van State ingekomen op 1 november 2006, beroep ingesteld. Appellante sub 1 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 23 november 2006. Appellanten sub 2 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 16 november 2006.
Bij brief van 29 januari 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 15 maart 2007. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Voor afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante sub 1. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante sub 1 en appellanten sub 2. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 juni 2006. Appellante sub 1, vertegenwoordigd door mr. T. Brouwer, werkzaam bij Haskoning Nederland B.V., [gemachtigden], is daar verschenen. Tevens zijn appellanten sub 2, vertegenwoordigd door drs. E.M. Korevaar, werkzaam bij EW Milieu-advies, appellante sub 3, vertegenwoordig door [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordig door ir. J.H.M. Kerp, ambtenaar van de gemeente, verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat de bij deze wetten doorgevoerde wetswijzigingen niet van toepassing zijn op het geding.
2.2. Ter zitting heeft appellante sub 3 haar beroep, voor zover het betrekking heeft op de uittreesnelheid, ingetrokken.
2.3. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Gecumuleerde geurbelasting
2.4. Appellante sub 3 heeft bezwaren tegen de wijze waarop de cumulatie van geur is beoordeeld. Zij meent dat bij verlening van deze vergunning meer rekening had moeten worden gehouden met haar uitbreidingswensen, neergelegd in een aanvraag van 19 september 2005. Voorts is volgens haar de cumulatie van geur onjuist berekend. Zo is het geurrapport volgens appellante sub 3 gebaseerd op verouderde gegevens en is op onjuiste wijze een factor 1,9 bij de beoordeling van geurhinder vanwege de inrichting betrokken.
2.4.1. Verweerder stelt dat hij bij de beoordeling van de cumulatie van geur de rapportage van Buro Blauw van 19 januari 2006 heeft betrokken. Daarmee is, gebaseerd op de in 2005 aangevraagde productiehoeveelheden, een zo realistisch mogelijke benadering gegeven van de emissies van de bedrijven van appellante sub 3 en appellante sub 1, aldus verweerder. Op basis van die rapportage concludeert verweerder dat de gecumuleerde geurbelasting de in de Nederlandse emissierichtlijn Lucht (hierna: de NeR) opgenomen norm van 2 ge/m3 als 98-percentiel niet zal overschrijden, zodat een acceptabel hinderniveau kan worden bereikt. Voorts is het volgens verweerder redelijk dat een factor 1,9 wordt gehanteerd bij het berekenen van de geuremissie vanwege de productie van geperst rundveevoer. Daarbij wijst verweerder op de toepassing van het in de NeR genoemde rekenprogramma "Geurnorm". Volgens verweerder wordt met dit programma de praktijksituatie wat de emissie van geur betreft, het beste benaderd.
2.4.2. In voorschrift 1.9.10 is bepaald dat de uitworp in de buitenlucht van reuk- en stankstoffen door de inrichting, door het treffen van doelmatige organisatorische maatregelen en technische voorzieningen, bij een maximaal toegestane jaarproductie van 260.000 ton geperst product de uurgemiddelde emissie van 1,167*109 ouE ofwel 2,3 miljard geureenheden niet overschrijdt. Bij een lagere productie geldt een evenredig lagere emissie.
De Afdeling begrijpt uit de stukken en het verhandelde ter zitting dat dit voorschrift met zich brengt dat de geurbelasting vanwege de inrichting in de woonomgeving (800 meter) hierbij maximaal 1,6 ge/m3 als 98-percentiel bedraagt.
2.4.3. De Afdeling stelt vast dat verweerder bij de beoordeling van het aspect geurhinder het rapport "Luchtemissieonderzoek mengvoederbedrijf Agrifirm te Utrecht" van 2 juni 2005 heeft betrokken. Bij de totstandkoming van dat rapport is de geuremissie vanwege de inrichting berekend met behulp van het rekenprogramma "Geurnorm 3.1", de op dat moment meest recente versie van het rekenprogramma als genoemd in de Bijzondere Regeling A3 van de NeR. Daarbij is voor de berekening van de emissie vanwege geperst rundveevoer een correctiefactor 1,9 toegepast op het kengetal voor (standaard) rundveevoer, omdat, zo blijkt uit de stukken en het deskundigenbericht, een kengetal voor geperst rundveevoer ontbrak. De factor is vervolgens enkel gebruikt om de aangevraagde hoeveelheid van 250.000 ton geperst rundveevoer om te rekenen naar een fictieve hoeveelheid van 475.000 ton rundveevoer per jaar. Mede gelet op hetgeen ter zitting naar voren is gebracht en het deskundigenbericht, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat aldus de geuremissie vanwege de inrichting onjuist is berekend. Nu de toepassing van dit rekenprogramma anderszins niet is betwist ziet de Afdeling, mede gezien het voorgaande, geen grond voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid heeft kunnen baseren op de in voormeld luchtemissieonderzoek berekende geuremissie vanwege de inrichting.
2.4.4. Wat de gecumuleerde geurbelasting betreft, ziet de Afdeling voorts geen grond voor het oordeel dat verweerder zich niet op de rapportage van Buro Blauw van 19 januari 2006 heeft mogen baseren. Van met het oog op de beoordeling van het bestreden besluit achterhaalde of onjuiste gegevens in die rapportage is niet gebleken. Bij deze rapportage is uitgegaan van een door appellante sub 3 aangevraagde productie van 300.000 ton geperst veevoer. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat in de rapportage met de eerst in september 2006 ingediende ontvankelijke aanvraag rekening behoefde te worden gehouden. Ook overigens is niet gebleken dat Buro Blauw aldus van een onjuiste hoeveelheid geperst product is uitgegaan.
Op basis van deze rapportage heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat cumulatie leidt tot een toename van maximaal 26% ten opzichte van de geurbelasting vanwege één van de bedrijven afzonderlijk. Dit brengt volgens verweerder met zich dat de maximaal toegestane geurbelasting in de woonomgeving van 1,6 ge/m3 als 98-percentiel leidt tot een gecumuleerde geurbelasting van maximaal 2,03 ge/m3 als 98-percentiel, hetgeen een geringe overschrijding is van de in de NeR gehanteerde norm van 2 ge/m3 als 98-percentiel. Mede gezien het deskundigenbericht acht de Afdeling dit standpunt niet onjuist.
2.4.5. Gezien het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen appellante sub 3 heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de geurbelasting vanwege de inrichting dan wel de gecumuleerde geurbelasting onjuist is berekend en evenmin dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de gecumuleerde geurbelasting niet tot onaanvaardbare geurhinder leidt. De beroepsgrond slaagt niet.
Voorschrift 1.9.10
2.5. Appellante sub 1 betoogt dat verweerder ten onrechte, met voorschrift 1.9.10, de jaarproductie van geperst product heeft vastgelegd op een pakket van 250.000 ton geperst rundveevoer en 10.000 ton pluimveevoer. Daarbij wijst zij er op dat zij een maximale productie van 450.000 ton mengvoeders heeft aangevraagd en zij tevens in de aanvraag heeft vermeld dat flexibiliteit bij de samenstelling van de pakketten gewenst is.
2.5.1. De Afdeling stelt voorop dat blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting in totaal 450.000 ton veevoer is aangevraagd. In het bij de aanvraag gevoegde luchtemissieonderzoek van 2 juni 2005 is wat het aspect geurhinder betreft vervolgens uitgegaan van de voor geur meest relevante productie. Daarbij is een productie van 250.000 ton geperst rundveevoer en een productie van 10.000 ton geperst pluimveevoer aangemerkt als "worst case". Blijkens het onderzoek kan in deze "worst case" situatie worden voldaan aan de voorgeschreven geurnorm, hetgeen door verweerder niet is betwist. In het deskundigenbericht is hierover voorts opgemerkt dat geperst pluimveevoer een lage geuremissie met zich brengt en dat - indien de pakketsamenstelling anders is dan voormelde worst case situatie - mogelijk meer dan 260.000 ton geperst veevoer binnen de inrichting kan worden geproduceerd zonder dat de geurnorm wordt overschreden. Nu aan de vergunning een geurnorm is verbonden, die door appellante sub 1 nageleefd moet worden - ongeacht de pakketsamenstelling - is de toevoeging met betrekking tot de maximale hoeveelheid geperst veevoer niet nodig. In zoverre is deze toevoeging dan ook in strijd met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer. De beroepsgrond slaagt.
2.6. Voor zover appellante sub 1 eveneens bezwaren heeft tegen de aan voorschrift 1.9.10 verbonden zinsnede dat bij een lagere productie een evenredige lagere emissie geldt, stelt de Afdeling vast dat verweerder zich ter zitting op het standpunt heeft gesteld dat deze toegevoegde zin niet zonder meer duidelijk en derhalve in strijd met het beginsel van rechtzekerheid moet worden geacht. De toevoeging is ook overigens niet nodig in het belang van de bescherming van het milieu. Ook deze beroepsgrond slaagt.
Doekenfilters
2.7. Appellante sub 1 voert tevens aan dat in de voorschriften 1.9.3 en 1.9.5 ten onrechte is vastgelegd dat binnen de inrichting doekenfilters moeten worden aangebracht. Volgens haar moet aan haar worden overgelaten op welke wijze aan de norm zal worden voldaan.
2.7.1. De Afdeling stelt op basis van de aanvraag en het verhandelde ter zitting vast dat binnen de inrichting vrijwel alle emissiepunten zijn voorzien van doekenfilters. Wat de emissiepunten betreft waar nog geen doekenfilters zijn geplaatst, is in de aanvraag vermeld dat deze in de loop van het jaar 2007 alsnog aangebracht zullen worden.
De Afdeling ziet in de enkele omstandigheid dat appellante sub 1 enige vrijheid wenst om eventueel andere dan de voorgeschreven maatregelen te treffen geen grond voor het oordeel dat verweerder in redelijkheid had moeten afzien van het opnemen van middelvoorschriften. Daarbij overweegt de Afdeling dat de emissiepunten waar nog geen doekenfilters zijn aangebracht met name van belang zijn voor het aspect geurhinder. Het opnemen van voormelde middelvoorschriften acht de Afdeling niet onredelijk. De beroepsgrond slaagt niet.
Meetverplichtingen
2.8. In voorschrift 1.9.11 is, voor zover thans van belang, bepaald dat binnen twee maanden na vergunningverlening via een meting wordt aangetoond, dat de geuremissie voldoet aan voorschrift 1.9.10. Deze meting dient elke 5 jaren te worden herhaald.
2.8.1. Appellante sub 1 betoogt dat het onredelijk bezwarend is dat elke vijf jaar opnieuw een geurmeting moet worden uitgevoerd. Volgens haar kan controle op de geuremissie ook plaatsvinden met behulp van het rekenprogramma "Geurnorm 3.0".
Appellanten sub 2 voeren aan dat de geurmeting twee keer per jaar dient plaats te vinden. Volgens hen is er onvoldoende inzicht in de werkelijke geuremissie. Bovendien wijzigt de emissie regelmatig zodat een hogere frequentie aan metingen noodzakelijk is om goed inzicht in de werkelijke emissie te verkrijgen, aldus appellanten sub 2.
2.8.2. De Afdeling stelt vast dat verweerder zijn standpunt dat de in voorschrift 1.9.10 opgenomen geurnorm kan worden nageleefd, heeft gebaseerd op berekeningen met behulp van het eerder vermelde programma "Geurnorm". In voorschrift 1.9.11 is vervolgens, ingevolge het bepaalde in artikel 8.12, vierde lid, van de Wet milieubeheer, de verplichting opgenomen dat middels meting wordt bepaald of aan die op berekeningen gebaseerde geurnorm kan worden voldaan. Daarnaast is in voorschrift 1.9.12 bepaald dat voor de controle op geurhinder gebruik mag worden gemaakt van (de meest recente versie van) voormeld rekenprogramma.
Niet is gebleken dat de binnen de inrichting gehanteerde geurreducerende maatregelen een wisselend rendement opleveren. Mede gezien het deskundigenbericht, is niet aannemelijk geworden dat van wisselende en fluctuerende emissies sprake zal zijn.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder gezien het voorgaande, onvoldoende gemotiveerd dat, naast de voorschriften 1.9.10 en 1.9.12 en de controlemeting in voorschrift 1.9.11, een vijfjaarlijkse meting in het belang van de bescherming van het milieu noodzakelijk moet worden geacht. Dit verdraagt zich niet met het bepaalde in artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
Dit brengt met zich dat de beroepsgrond van appellante sub 1 slaagt. Het beroep van appellanten sub 2 faalt.
2.9. In voorschrift 1.9.6 is bepaald dat de emissie van stof bij gegrond bevonden klachten moet worden gecontroleerd. Alvorens een dergelijk onderzoek uit te voeren of te doen uitvoeren, wordt een meetplan ter goedkeuring aan Bureau Vergunningverlening en Handhaving overgelegd. Het meetplan voldoet aan het bepaalde in de NeR. Binnen drie maanden na uitvoering van het onderzoek wordt een kopie van de resultaten aan Bureau Vergunningverlening en Handhaving overgelegd.
In voorschrift 1.9.14 is bepaald dat, indien de omstandigheden daartoe aanleiding geven, b.v. bij wijziging van de procesvoering of een bepaald klachtenpatroon, een hernieuwde geurmeting volgens voorschrift 1.9.11, met geurrapportage, kan worden verlangd om aan te tonen dat wordt voldaan aan het gestelde in voorschrift 1.9.10. Een exemplaar van het geurrapport wordt binnen één maand na de meting aan Bureau Vergunningverlening en Handhaving overgelegd.
2.9.1. Appellante sub 1 betoogt dat deze voorschriften onduidelijk zijn en voorts dat daarmee ten onrechte handhavingstaken bij haar worden gelegd. Volgens appellante sub 1 moeten deze voorschriften dan ook onredelijk bezwarend moet worden geacht.
2.9.2. De Afdeling overweegt dat blijkens de stukken verweerder met voorschrift 1.9.6 doelt op de situatie dat de aan de vergunning verbonden emissienorm voor stof wordt overschreden en appellante sub 1 geen maatregelen heeft getroffen teneinde de emissie terug te brengen. Met betrekking tot voorschrift 1.9.14 heeft verweerder naar voren gebracht dat daarmee wordt beoogd in geval van omstandigheden die mogelijk effect hebben op de geuremissie, inzicht te krijgen in de vraag of nog wordt voldaan aan de aan de vergunning verbonden geurnorm. De Afdeling overweegt dat het in de handhavingssfeer en derhalve op de weg van verweerder zelf ligt om vast te stellen of aan de aan de vergunning verbonden emissienormen wordt voldaan. De voorschriften 1.9.6 en 19.14 zijn naar het oordeel van de Afdeling dan ook onnodig bezwarend en in strijd met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer. De beroepsgrond slaagt.
Formaldehyde
2.10. In voorschrift 2.2.7 is bepaald dat vergunninghouder jaarlijks de mogelijkheden onderzoekt tot beperking van de formaldehyde-emissies naar de lucht en het water en dit vast legt in een rapport. Dit rapport wordt binnen één maand na gereedkoming aan het bureau Vergunningverlening en Handhaving overgelegd.
2.10.1. Appellante sub 1 betoogt dat dit voorschrift onredelijk bezwarend is, nu reeds door de inrichting aan de emissienormen voor formaldehyde wordt voldaan.
2.10.2. De Afdeling stelt vast dat ten aanzien van formaldehyde in de NeR is opgenomen dat als de massastroom meer dan 0,1kg/uur bedraagt, een emissie-eis van 20mg/Nm3 geldt. Aan de vergunning is een emissienorm van 10mg/m3 verbonden. Daaraan kan blijkens de stukken worden voldaan nu gemiddeld een emissie van 7 mg/m3 is gemeten. Mede gelet op het deskundigenbericht is de Afdeling van oordeel dat het gelet op het belang van de bescherming van het milieu niet nodig is dat, ondanks de geringe emissie van formaldehyde vanwege de inrichting ten opzichte van de in de NeR genoemde emissienorm, jaarlijks onderzoek naar de mogelijkheden van reductie van deze emissie moet worden gedaan. In zoverre is het voorschrift dan ook in strijd met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer. De beroepsgrond slaagt.
Heftruck
2.11. In voorschrift 3.1 is, voor zover thans van belang, bepaald dat de verbrandingsmotor van een vorkheftruck is voorzien van een doelmatige geluiddemper.
2.11.1. Appellante sub 1 voert aan dat het voorschrijven van een geluiddemper onredelijk bezwarend moet worden geacht, nu ook zonder die demper ruimschoots aan de geluidnormen kan worden voldaan.
2.11.2. De Afdeling stelt op basis van het verhandelde ter zitting vast dat verweerder bij nader inzien het voorschrijven van een geluiddemper niet noodzakelijk acht. Gelet hierop is het voorschrift, voor zover het betrekking heeft op de geluiddemper, in strijd met het algemeen rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig dient te worden genomen. De beroepsgrond slaagt.
2.12. Gezien het voorgaande zijn de beroepen van appellanten sub 2 en appellante sub 3 ongegrond. Het beroep van appellante sub 1 is gegrond voor zover dat zich richt tegen (zins)delen van de voorschriften 1.9.10, 1.9.11 en 3.1 en de volledige voorschriften 1.9.6, 1.9.14 en 2.2.7. Het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd. Nu aldus voorschrift 1.9.6 wordt vernietigd, dient ook het daarmee verband houdende voorschrift 1.9.7 te worden vernietigd. Voor het overige is het beroep van appellante sub 1 ongegrond.
2.13. Verweerder dient ten aanzien van appellante sub 1 op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellante sub 1 gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 1 september 2006, kenmerk DSO 06091876 / WM 3847.4, voor zover het de zinsneden "bij een maximaal toegestane jaarproductie van 260.000 ton geperst product" en "Bij een lager productie geldt een evenredig lagere emissie" van voorschrift 1.9.10, de zinsnede "Deze meting wordt elke 5 jaren herhaald" van voorschrift 1.9.11, de zinsnede "De verbrandingsmotor is voorzien van een doelmatige uitlaatgeluiddemper" van voorschrift 3.1 en de voorschriften 1.9.6, 1.9.7, 1.9.14 en 2.2.7 betreft;
III. verklaart het beroep van appellante sub 1 voor het overige ongegrond;
IV. verklaart de beroepen van appellanten sub 2 en appellante sub 3 ongegrond;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht tot vergoeding van bij appellante sub 1 in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 844,73 (zegge: achthonderdvierenveertig euro en drieënzeventig cent), waarvan een gedeelte groot € 805,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Utrecht aan appellante sub 1 onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VI. gelast dat de gemeente Utrecht aan appellante sub 1 het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J. Blok, ambtenaar van Staat.
w.g. Boll w.g. Blok
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 juli 2007
428