Uitspraak
200607780/1.
Datum uitspraak: 30 mei 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de raad van de gemeente Breda,
appellant,
tegen de uitspraak in zaak no. 06/1274 van de rechtbank Breda van 20 september 2006 in het geding tussen:
1. [wederpartijen sub 1],
2. [wederpartijen sub 2],
3. [wederpartijen sub 3],
4. [wederpartij sub 4], allen wonend te [woonplaats]
en
appellant.
1. Procesverloop
Bij besluiten van 21 april 2005 heeft appellant (hierna: de gemeenteraad) ter vergoeding van planschade aan [wederpartijen sub 1] € 10.000, aan [wederpartijen sub 2] € 10.000, aan [wederpartijen sub 3] € 5.000 en aan [wederpartij sub 4] € 3.500 (hierna: verzoekers) toegekend.
Bij besluit van 16 februari 2006 heeft de gemeenteraad het daartegen door verzoekers gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 20 september 2006, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Breda (hierna: de rechtbank), voor zover thans van belang, het daartegen door verzoekers ingestelde beroep gegrond verklaard en de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de gemeenteraad bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 25 oktober 2006, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 24 november 2006 hebben verzoekers van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 maart 2007, waar de gemeenteraad, vertegenwoordigd door drs. J.A.F. Koning, werkzaam bij de gemeente Breda, en verzoekers, vertegenwoordigd door mr. R. Maat, werkzaam bij Maat & Ruijgrok Juridisch Adviesbureau Ruimtelijke Ordening, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), zoals dit artikel luidde ten tijde hier van belang en voor zover hier van belang, kent de gemeenteraad, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
2.2. Bij de beoordeling van een verzoek om vergoeding van planschade dient te worden bezien of sprake is van een wijziging van het planologische regime waardoor een belanghebbende in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregel en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is wat betreft het oude planologische regime niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van dat regime maximaal kon worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Slechts wanneer realisering van de maximale mogelijkheden van het planologische regime met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan daarin aanleiding worden gevonden om te oordelen dat van voormeld uitgangspunt moet worden afgeweken.
2.3. Verzoekers 1 tot en met 4 zijn eigenaar van de woningen gelegen aan onderscheidenlijk [locaties] te Prinsenbeek. Zij hebben aan hun verzoeken ten grondslag gelegd schade te lijden vanwege het bestemmingsplan "Groenstraat-Zuidlaan", op grond waarvan nabij hun woningen ongeveer 75 nieuwe woningen zijn gerealiseerd.
2.4. De gemeenteraad heeft de verzoeken ter advisering voorgelegd aan de Johan van Oldenbarnevelt Stichting (hierna: JvOS). Deze heeft in haar adviezen van 2 februari 2005 (hierna: de planschadeadviezen) te kennen gegeven dat uit een vergelijking van voornoemd bestemmingsplan met de voorheen ter plaatse geldende bestemmingsplannen "Woongebied" en "Buitengebied" volgt dat verzoekers ten gevolge van de planologische mutatie zowel planologische nadelen als planologische voordelen ondervinden, waarbij de waardevermeerderingen ten gevolge van de planologische voordelen de waardeminderingen ten gevolge van de planologische nadelen slechts gedeeltelijk compenseren. In dit verband heeft de JvOS gesteld - kort weergegeven en voor zover thans van belang - dat ten gevolge van de planologische mutatie een agrarisch bouwblok voor gronden op ongeveer 130 meter ten zuiden van de woningen van verzoekers, ter plaatse waarvan een groenteverwerkingsbedrijf was gevestigd, is vervallen, zodat zij daarvan geen geluid- en stankhinder meer kunnen ondervinden wat voor hen voordelig is.
De JvOS heeft op grond hiervan geadviseerd, voor zover thans van belang, verzoekers sub 1 en verzoekers sub 2 ieder € 10.000, verzoekers sub 3 € 5.000 en verzoekers sub 4 € 3.500 toe te kennen. Bij brief van 21 september 2005 heeft zij haar adviezen nader toegelicht.
2.5. De rechtbank heeft overwogen, voor zover thans van belang, dat de gemeenteraad, in navolging van de planschadeadviezen, ten aanzien van het vervallen van het agrarisch bouwblok voor het perceel waar voorheen een groenteverwerkingsbedrijf was gevestigd bij de planvergelijking is uitgegaan van de feitelijke situatie. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat uit de planschadeadviezen niet blijkt of dat bedrijf in overeenstemming met de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied" ter plaatste was gevestigd en of het zich hield aan de voorschriften krachtens de Wet milieubeheer. Indien de gestelde hinder van het bedrijf had kunnen worden beperkt door handhaving van deze voorschriften, dan kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gezegd dat het vervallen van die bestemming voor verzoekers een planologisch voordeel betekent. Op grond hiervan heeft de rechtbank geoordeeld dat het besluit van 16 februari 2006 in zoverre onvoldoende zorgvuldig is voorbereid.
De rechtbank heeft voorts overwogen, kort weergegeven en voor zover thans van belang, dat de gemeenteraad in het kader van de planvergelijking, in navolging van de planschadeadviezen, ten aanzien van de nieuwe woningen die ingevolge het bestemmingsplan "Groenstraat-Zuidlaan" mogen worden gebouwd niet is uitgegaan van de maximaal toegestane nokhoogte van 15 meter. Zij heeft daarom geoordeeld dat voornoemd besluit ook in zoverre een deugdelijke motivering ontbeert.
2.6. De gemeenteraad betoogt ten eerste dat de rechtbank ten aanzien van het vervallen agrarische bouwblok ten onrechte heeft overwogen dat bij de planvergelijking van de feitelijke situatie van het gevestigde groenteverwerkingsbedrijf is uitgegaan. Hij stelt dat in de planschadeadviezen is vermeld dat op gronden met de bestemming "Agrarisch bouwblok" verschillende typen agrarische bedrijven waren toegelaten, waaronder een pluimvee-, varkens en mestkalverenveehouderij en een champignonkwekerij, waarvan geluid- en stankhinder kon worden ondervonden. Het vervallen van een dergelijke bestemming is voor verzoekers daarom een planologisch voordeel, aldus de gemeenteraad.
2.6.1. Dit betoog faalt. In de planschadeadviezen is in de weergave van de planologische regimes een algemene beschrijving gegeven van de ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied" geldende maximale bouw- en gebruiksmogelijkheden voor percelen die zijn bestemd als "Agrarisch bouwblok". Daarin is bij de vergelijking van de planologische regimes vermeld dat op een als "Agrarisch bouwblok" bestemd perceel, gelegen op ongeveer 130 meter ten zuiden van de woningen van verzoekers, voorheen een groenteverwerkingsbedrijf was gevestigd dat geluid- en stankhinder veroorzaakte en dat het vervallen van die bestemming kan worden aangemerkt als een planologisch voordeel. In haar brief van 21 september 2005 heeft JvOS in dit verband gesteld dat - kort weergegeven - bij de maximale invulling van de planologische regimes rekening is gehouden met de geluid- en stankoverlast van het groenteverwerkingsbedrijf, temeer daar in de toelichting bij het bestemmingsplan "Groenstraat-Zuidlaan" is vermeld dat omwonenden bij herhaling tegen dit bedrijf bezwaar hebben gemaakt vanwege die overlast. In het besluit van 16 februari 2006 is in dit verband evenzeer gesteld dat in de planschadeadviezen rekening is gehouden met de geluid- en stankhinder van voormeld groenteverwerkingsbedrijf en dat het wegvallen daarvan tot planologisch voordeel leidt. Daarin is verder gesteld - kort weergegeven - dat op andere percelen met de bestemming "Agrarisch bouwvlak" nabij de woningen van verzoekers veelal 'gewone' agrarische bedrijven zijn gevestigd, waarvan de te verwachten hinder van beperktere omvang is dan de hinder van het groenteverwerkingsbedrijf.
Uit het voorgaande volgt dat de gemeenteraad ten onrechte bij de planvergelijking niet is uitgegaan van hetgeen ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied" op percelen met de bestemming "Agrarisch bouwblok" maximaal mogelijk was, maar van de feitelijke situatie op het ongeveer 130 meter ten zuiden van de woningen van verzoekers gelegen perceel met die bestemming. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de gemeenteraad in hoger beroep niet heeft aangegeven of het groenteverwerkingsbedrijf ter plaatse was gevestigd in overeenstemming met de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied" en of dit bedrijf werd geëxploiteerd overeenkomstig de voorschriften bij of krachtens de Wet milieubeheer.
Dit betekent dat het besluit van 16 februari 2006 in zoverre een voldoende draagkrachtige motivering ontbeert. De rechtbank is tot hetzelfde oordeel gekomen.
2.7. De gemeenteraad betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat ingevolge het bestemmingsplan "Groenstraat-Zuidlaan" op gronden met de bestemming "Woondoeleinden W" woningen bestaande uit maximaal twee bouwlagen mogen worden gebouwd en dat in de voorschriften voor die bestemming een bevoegdheid voor het college is opgenomen om nadere eisen te stellen. De gemeenteraad verbindt daaraan de conclusie dat met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid geen woningen met een nokhoogte van 15 meter kunnen worden gebouwd. De rechtbank heeft voorts naar de gemeenteraad meent ten onrechte verwezen naar de mogelijkheid om in een later stadium dakkapellen te plaatsen, omdat daardoor de nokhoogte niet wordt verhoogd.
2.7.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Groenstraat-Zuidlaan" zijn gronden met de bestemming "Woondoeleinden W" bestemd voor wonen met de daarbij behorende hoofdgebouwen, bijgebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, tuinen en erven.
Ingevolge het derde lid, onder 1, sub a en sub b, van dit artikel dienen de te bouwen woningen binnen het op de plankaart aangegeven bebouwingsvlak te worden gebouwd en mag het aantal bouwlagen maximaal 2 bedragen.
Ingevolge het vierde lid van dit artikel, voor zover thans van belang, is het college bevoegd ter uitvoering en met inachtneming van hetgeen in de eerste drie leden is bepaald nadere eisen te stellen ten aanzien van de situering, onderlinge afstanden, afmetingen en hoofdvorm van hoofdgebouwen en bijgebouwen, indien zulks noodzakelijk is:
- voor een verantwoorde en evenwichtige inpassing en ter waarborging van de ruimtelijke kwaliteit;
- ter voorkoming van strijdigheid met de beschrijving in hoofdlijnen en de nadere specificaties daarvan;
- ter voorkoming van een onevenredige aantasting van de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden;
- ter bevordering van de verkeers-, sociale en brandveiligheid;
- ter voldoening aan het gestelde in de Wet geluidhinder.
Ingevolge artikel 1, onderdeel 14, wordt onder bouwlaag verstaan: een gedeelte van een gebouw, dat door op gelijke of nagenoeg gelijke hoogte liggende vloeren of balklagen is begrensd, zulks met uitsluiting van onderbouw en zolder.
Ingevolge onderdeel 15 van dit artikel wordt onder onderbouw verstaan: een gedeelte van een gebouw, dat wordt afgedekt door een vloer waarvan de bovenkant minder dan 1,20 meter boven peil is gelegen.
2.7.2. De rechtbank heeft terecht vastgesteld dat in het bestemmingsplan "Groenstraat-Zuidlaan" geen maximale bouwhoogte is opgenomen voor woningen op gronden met de bestemming "Woondoeleinden W" en dat daardoor ingevolge de gemeentelijke bouwverordening een bouwhoogte van 15 meter geldt. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat de gemeenteraad niet aannemelijk heeft gemaakt dat woningen met die bouwhoogte met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet gebouwd kunnen worden. De in dit verband door de gemeenteraad aangevoerde bevoegdheid van het college om nadere eisen te stellen is daarvoor onvoldoende, reeds omdat dit een discretionaire bevoegdheid van het college betreft met een zekere beleidsvrijheid ten aanzien van de toepassing daarvan.
De overweging van de rechtbank dat in een later stadium vergunningvrije dakkapellen kunnen worden geplaatst is niet dragend voor haar oordeel en bindt de gemeenteraad niet. Daarom kan daartegen in hoger beroep niet worden opgekomen.
De conclusie is dat de rechtbank terecht en op goede gronden heeft geoordeeld dat het besluit van 16 februari 2006 op dit punt een voldoende draagkrachtige motivering ontbeert. Ook dit betoog van de gemeenteraad faalt.
2.8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden waarop deze berust, te worden bevestigd.
2.9. De gemeenteraad dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de raad van de gemeente Breda tot vergoeding van bij verzoekers in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Breda aan verzoekers onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald.
Aldus vastgesteld door mr. W. van den Brink, Voorzitter, en mr. B.J. van Ettekoven en mr. C.H.M. van Altena, Leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, ambtenaar van Staat.
w.g. Van den Brink w.g. Groenendijk
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 30 mei 2007
299-507.