Uitspraak
200601492/1.
Datum uitspraak: 16 mei 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
het college van burgemeester en wethouders van Rijssen-Holten,
appellant,
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 26 september 2005 heeft de gemeenteraad van Rijssen-Holten, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 16 augustus 2005, het bestemmingsplan "Vletgaarsmaten 2004" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 17 januari 2006, kenmerk RWB/2005/3340, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 20 februari 2006, bij de Raad van State ingekomen op 23 februari 2006, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 30 mei 2006.
Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend.
Voor afloop van het vooronderzoek is een nader stuk ontvangen van verweerder. Dit is aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 februari 2007, waar appellant, vertegenwoordigd door mr. I.C. Dunhof-Lampe, advocaat te Enschede, W. Stegeman, wethouder, en ir. S.F. Inckel, als beleidsmedewerker gedetacheerd bij de gemeente, en verweerder, vertegenwoordigd door T. Drint, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
Toetsingskader
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Standpunt van verweerder
2.3. Verweerder acht het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening en heeft daaraan in het geheel goedkeuring onthouden. Hij is van mening dat het plan ten onrechte bouwpercelen van maximaal 2 hectare zonder meer toelaat. Deze regeling is zijns inziens strijdig met het Streekplan Overijssel 2000+ (hierna: het streekplan), dat vereist dat toegestane bedrijvigheid qua aard en schaal van de kern passend moet zijn. De nu opgenomen maximale oppervlakte wijkt sterk af van het uitgiftepatroon over de periode 1999-2003 binnen de gemeente en dat van alle grotere kernen in de regio Twente gezamenlijk.
Voorts acht verweerder de vrijstellingsregeling voor de maximaal toegelaten oppervlakte te ruim, nu deze zonder nadere afweging de uitgifte van veel grotere oppervlaktes dan 2 hectare mogelijk maakt voor binnen de gemeente te verplaatsen bedrijven. De aanvaardbaarheid hiervan moet per concreet geval worden beoordeeld. Bovendien ziet de vrijstellingsregeling niet op de ondergeschikte situaties waarvoor vrijstellingen bedoeld zijn.
Standpunt van appellant
2.4. Appellant stelt in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan het plan vanwege de in het plan opgenomen maximale kavelgrootte. Hiertoe voert hij aan dat verweerder zich niet heeft beperkt tot een marginale toetsing en het aan de gemeenteraad had moeten overlaten om te bepalen of de in het plan opgenomen oppervlakteregeling voor bedrijfspercelen naar aard en schaal past bij de kern. De passage uit het streekplan waarop verweerder zich beroept betreft geen essentiële beslissing doch slechts een indicatief geformuleerde beleidsuitspraak.
Voorts acht appellant het logisch dat in grotere kernen de maximaal toegestane kavelgrootte 2 hectare mag bedragen, nu deze aansluit op de minimale kavelomvang van het in ontwikkeling zijnde Regionaal Bedrijventerrein Twente (hierna: RBT). Bovendien sluit de maximale kavelgrootte volgens appellant aan op het uitgiftepatroon van bedrijfspercelen binnen de gemeente. Verweerder heeft de kern ten onrechte vergeleken met kleinere kernen en had rekening moeten houden met de regionale functie die Rijssen-Holten vervult. Daarnaast heeft verweerder gekeken naar het uitgiftepatroon in Rijssen-Holten over een periode van vijf jaar, terwijl volgens appellant uit het streekplan volgt dat verweerder de uitgifte in de laatste tien jaar had moeten bezien. Bovendien blijkt uit verschillende stukken dat binnen de gemeente behoefte is aan grote kavels. Het besluit tot onthouding van goedkeuring aan het plan, dat bedoeld is voor reeds in de gemeente gevestigde bedrijven, beperkt verder de mogelijkheden tot uitbreiding of concentratie van bedrijfsruimte voor de bedrijven die geen uitbreidingsruimte op hun huidige locatie meer hebben, en de mogelijkheden tot uitplaatsing van bedrijven uit het terrein "De Kol", waar woningbouw is voorzien.
Appellant stelt verder dat het besluit tot onthouding van goedkeuring in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, nu verweerder wel goedkeuring heeft verleend aan plannen voor bedrijventerreinen in Oldenzaal, die geen limiet stellen aan de maximaal toegestane kavelgrootte.
Daarnaast heeft verweerder bij appellant het vertrouwen gewekt dat grote kavels binnen de gemeente zijn toegestaan, nu verweerder met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de WRO een verklaring van geen bezwaar heeft afgegeven voor een bedrijf met een kavel van 1,4 hectare.
Verweerder heeft voorts misbruik van zijn bevoegdheid om goedkeuring aan het plan te onthouden gemaakt, nu de onthouding van goedkeuring slechts is ingegeven door de wens enige tijd te hebben om nieuw beleid vast te stellen voor de maximaal toegestane kavelgrootte.
Tot slot vindt appellant, in het geval ook de Afdeling de bepalingen die de maximaal toegestane kavelgrootte regelen in strijd met het streekplan acht, de gevolgen van het besluit van verweerder disproportioneel. Verweerder had in dat geval zijns inziens een minder bezwarend besluit dienen te nemen door slechts goedkeuring te onthouden aan deze bepalingen. De vrees van verweerder dat dan een plan zonder maximale kavelgrootte resteert is ongegrond, nu aanvragen voor bouwvergunningen kunnen worden aangehouden gedurende de termijn waarbinnen een herzieningsplan dient te worden vastgesteld.
Vaststelling van de feiten
2.5. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.5.1. Het plan beoogt uitbreiding van het bestaande bedrijventerrein "Vletgaarsmaten" mogelijk te maken. Naast voornoemd bedrijventerrein heeft het plangebied betrekking op ongeveer 31 hectare grond, waarvan ongeveer 22 hectare uitgeefbaar is. Aan de gronden in het plangebied zijn grotendeels de bestemmingen "Bedrijfsdoeleinden" en "Bedrijfsdoeleinden uit te werken" toegekend.
2.5.2. Ingevolge artikel 3, lid B, aanhef en onder 1, sub b, van de planvoorschriften mogen op de tot "Bedrijfsdoeleinden" bestemde gronden uitsluitend bouwwerken ten dienste van de bestemming worden gebouwd, met dien verstande dat voor gebouwen geldt dat de oppervlakte van een bouwperceel ten hoogste 20.000 m² bedraagt.
Ingevolge artikel 3, lid C, aanhef en onder 2, van de planvoorschriften, zijn burgemeester en wethouders bevoegd vrijstelling te verlenen van het bepaalde in lid B, onder 1, sub b, en toe te staan dat de oppervlakte van een bouwperceel wordt vergroot, met dien verstande dat:
a. sprake dient te zijn van bedrijfsverplaatsing binnen de gemeente Rijssen-Holten;
b. de oppervlakte van het bouwperceel ten hoogste mag bedragen de oppervlakte van het te verplaatsen bedrijf, vermeerderd met 50%;
c. de bedrijfseconomische noodzaak dient te zijn aangetoond.
2.5.3. De kern Rijssen is in het streekplan aangemerkt als een grotere kern, die beschikt over een belangrijke werkgelegenheidsfunctie. In paragraaf 4.1.1.4. van het streekplan staat vermeld dat in grotere kernen voldoende mogelijkheden aanwezig moeten zijn voor vestiging en uitbreiding van uit de kern voortkomende, en qua aard en schaal van de kern passende werkgelegenheid. In dezelfde paragraaf staat voorts dat in Rijssen voor vestiging van bedrijven van elders, in complementariteit op de stadsgewesten, ruimte aanwezig is.
In paragraaf 4.1.3.2.1. is vermeld dat verweerder bij de beoordeling van bestemmingsplannen voor bedrijventerreinen uitgaat van de uitgifte van de laatste tien jaar, waarvan de gemeente de helft in voorraad mag hebben. In het bestemmingsplan mag de gemeente ruimte hebben voor een uitbreiding van dezelfde omvang.
De genoemde passages zijn in het streekplan vetgedrukt en vormen derhalve volgens paragraaf 1.5. van het streekplan een toetsingskader voor ruimtelijke ontwikkelingen. Gedeputeerde Staten kunnen in principe van deze beleidsregels afwijken met gebruikmaking van de voorgeschreven afwijkingsprocedure.
Verweerder heeft, gelet op de bijzondere ligging van Rijssen, bij brief van 15 maart 2005 aan appellant toegezegd van het kernenbeleid af te wijken en bedrijven uit Rijssen toe te staan zich te vestigen in Holten.
2.5.4. In het rapport "Aard en schaal van de bedrijvigheid in de gemeente Rijssen-Holten" (ir. S.F. Inckel en dr. M.H. Stijnenbosch, maart 2006) staat dat in 2005 75% van de bedrijvenkavels in de gemeente Rijssen-Holten een oppervlakte had van maximaal 5.000 m². Het percentage bedrijvenkavels van 5.000 m² tot 10.000 m² bedroeg in dat jaar 15. De gezamenlijke oppervlakte van de kavels tot 5.000 m² bedroeg in 2005 32% van de totale oppervlakte aan bedrijventerreinen.
Het oordeel van de Afdeling
2.6. Het beroep dat appellant, onder verwijzing naar de goedkeuring door verweerder van bestemmingsplannen in Oldenzaal, doet op het gelijkheidsbeginsel faalt, reeds gezien de niet-vergelijkbare ligging van de kern Oldenzaal, nabij de stedelijke knooppunten Hengelo en Enschede.
Aan het afgeven van een verklaring van geen bezwaar voor het vestigen van een bedrijf met een kavel van 1,4 hectare heeft appellant voorts geen vertrouwen mogen ontlenen dat verweerder goedkeuring zou verlenen aan de nu opgenomen regeling van de maximale kavelgrootte voor het gehele plangebied. Het betreft in het genoemde geval immers een verklaring in het kader van een vrijstelling van het bestemmingsplan voor een individueel geval.
Appellant heeft geen feiten of omstandigheden aangevoerd waaruit kan worden afgeleid dat verweerder slechts goedkeuring heeft onthouden aan het plan om eerst nieuw beleid ter zake van de invulling van het begrip "qua aard en schaal van de kern passende werkgelegenheid" te kunnen vaststellen. Voor het oordeel dat hiervan sprake is, bestaat derhalve geen grond.
2.6.1. Onder verwijzing naar hetgeen in overweging 2.2. staat, overweegt de Afdeling dat verweerder bij zijn besluit omtrent goedkeuring van een bestemmingsplan rekening moet houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Het primaat in de ruimtelijke ordening ligt aldus bij de gemeenteraad.
Het provinciale ruimtelijke beleid, zoals neergelegd in het streekplan, coördineert de verschillende bovengemeentelijke belangen en geeft in hoofdlijnen de toekomstige ontwikkeling van het in dat plan begrepen gebied aan. Het is aldus het kader voor de provinciale ruimtelijke ordening en vervult een rol als toetsingskader voor het college van gedeputeerde staten bij zijn besluit over de goedkeuring van bestemmingsplannen.
2.6.2. Wat betreft de stelling van appellant dat verweerder het aan de gemeenteraad had moeten overlaten om te bepalen of de in het plan opgenomen oppervlakteregeling voor bedrijfspercelen qua aard en schaal van de kern passend is, overweegt de Afdeling dat uit het streekplan blijkt dat de bedoelde eis niet slechts een indicatief geformuleerde beleidsuitspraak vormt, maar dat het een richtlijn betreft die een toetsingskader vormt voor ruimtelijke ontwikkelingen. Nu het plan, mede gelet op de omvang van het bedrijventerrein, raakt aan bovengemeentelijke belangen, heeft verweerder gewicht kunnen toekennen aan de eis dat de uitbreidingsmogelijkheden voor werkgelegenheid qua aard en schaal van de kern passend dienen te zijn. Bij zijn toetsing aan deze eis is verweerder terecht uitgegaan van de in het streekplan gemaakte indeling in verschillende soorten steden en kernen en de daarbij passende werkgelegenheid. Op grond daarvan heeft verweerder niet alleen het belang van het voorziene RBT bij zijn afweging kunnen betrekken, maar ook dat van de steden die deel uitmaken van de stadsgewesten en van de plaatsen die als streekcentrum zijn aangewezen. Rijssen-Holten staat als grotere kern met een belangrijke werkgelegenheidsfunctie in het streekplan niet op één lijn met de steden of streekcentra. Het standpunt van appellant dat de in het plan opgenomen kavelgrootte van maximaal 2 hectare blijft onder de minimale kavelgrootte die in het RBT is voorzien en daarom aanvaardbaar is, heeft verweerder derhalve niet behoeven te volgen. Nu in de oppervlakteregeling in het plan en de daarbij behorende vrijstellingsregeling onvoldoende rekening wordt gehouden met de bovengemeentelijke belangen heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat deze daarmee niet voldoet aan de voorwaarde dat het bedrijventerrein qua aard en schaal van Rijssen-Holten passend dient te zijn, en dat het plan in zoverre in strijd is met het streekplan. Gelet hierop heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
2.6.3. Verweerder heeft zich anderzijds voor de invulling van het streekplanbeleid dat nieuwe mogelijkheden voor de vestiging van bedrijven in een kern dienen te passen bij de aard en schaal van de kern, alleen gebaseerd op de uitgifte van bedrijfskavels in het verleden. Deze vormt slechts ten dele een indicatie voor de qua aard en schaal van de kern passende werkgelegenheid. Daarnaast geeft de door verweerder gehanteerde benadering van de gegevens uit het verleden, waarbij alleen is gekeken naar de aantallen uitgegeven bedrijfskavels in bepaalde oppervlaktecategorieën, een vertekend beeld van de schaal van de kern, nu hierbij onvoldoende tot uitdrukking wordt gebracht wat het aandeel van grotere bedrijfskavels is in de totale oppervlakte van de bedrijventerreinen. Deze gegevens kunnen derhalve niet als voldoende motivering worden beschouwd.
Hierbij merkt de Afdeling op, dat ook de benadering van de gemeenteraad, die de nadruk legt op het percentage van de totale oppervlakte van de bedrijventerreinen dat wordt ingenomen door grotere bedrijfskavels, op dit punt een vertekend beeld geeft. Het vertekende beeld van beide benaderingen wordt uiteraard niet anders indien hierbij een periode van tien jaar in ogenschouw zou zijn genomen.
Verweerder had ten tijde van het bestreden besluit het begrip "qua aard en schaal van de kern passende werkgelegenheid" uit het streekplan niet in een nadere regeling concreet uitgewerkt, bijvoorbeeld door een gedifferentieerde regeling op te stellen voor kernen van verschillende grootte en met een verschillende werkgelegenheidsfunctie. Ook hierdoor heeft hij niet voldoende gemotiveerd op grond waarvan hij van mening is dat de gemeenteraad, om aan te sluiten bij de aard en schaal van de kern Rijssen-Holten, een minder ruime oppervlakteregeling voor het bedrijventerrein dient op te nemen dan die waarin het plan voorziet. Uit de nader ingekomen stukken en het verhandelde ter zitting is overigens gebleken dat verweerder inmiddels een conceptregeling heeft opgesteld die wel een dergelijke uitwerking bevat.
2.6.4. Uit de laatste overweging volgt dat het bestreden besluit in zoverre niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd.
Nu verweerder echter, gelet op overweging 2.6.2., zich wel in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en in zoverre terecht goedkeuring daaraan heeft onthouden, ziet de Afdeling aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit geheel in stand te laten. Daarbij overweegt zij ten aanzien van het subsidiaire bezwaar van appellant dat het besluit tot onthouding van goedkeuring aan het hele plan disproportioneel is, nog als volgt. Uit artikel 50, derde lid, van de Woningwet in samenhang met artikel 30 van de WRO volgt dat de aanhoudingsplicht van aanvragen om bouwvergunningen eindigt indien binnen een jaar na afloop van de termijn waarbinnen de gemeenteraad verplicht is tot herziening van het plan over te gaan, geen ontwerp van een bestemmingsplan of een herziening daarvan ter inzage is gelegd. Wanneer deze aanhoudingsplicht op deze wijze zou eindigen, zou bij alleen een onthouding van goedkeuring aan de planvoorschriften die zien op de maximale kavelgrootte, geen begrenzing gelden voor de oppervlakte van de bedrijfskavels. Het geheel in stand laten van de rechtsgevolgen van het bestreden besluit acht de Afdeling derhalve in dit geval niet disproportioneel. Overigens kan, zolang geen nieuw plan in werking is getreden, gebruik worden gemaakt van de procedure van artikel 19, eerste lid, van de WRO.
Bij de toepassing van artikel 30 van de WRO zal de raad acht dienen te slaan op het besluit van verweerder, doch tevens op hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Het is thans derhalve aan de raad om, al dan niet in overleg met verweerder, te komen tot een nadere invulling van het bedrijventerrein, passend in het provinciale beleid. De door verweerder opgestelde conceptregeling kan daarbij worden betrokken.
Proceskosten
2.6.5. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 17 januari 2006, kenmerk RWB/2005/3340;
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel tot vergoeding van bij appellant in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 682,63 (zegge: zeshonderdtweeëntachtig euro en drieënzestig cent), waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Overijssel aan appellant onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
V. gelast dat de provincie Overijssel aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, Voorzitter, en mr. M.G.J. Parkins-de Vin en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Troost, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Ettekoven w.g. Troost
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 mei 2007
234-528.