Uitspraak
200602360/1.
Datum uitspraak: 4 april 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
het college van burgemeester en wethouders van Velsen en het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 6 september 2005 heeft verweerder een melding op grond van artikel 8.19, tweede lid, van de Wet milieubeheer van de gemeente Amsterdam voor veranderingen aan de lichtervoorziening IJ-palen en Buitenkade 2 aan de Buitenhaven te Velsen-Noord geaccepteerd.
Bij door de sectormanager juridische dienstverlening van verweerder ondertekend besluit van 15 februari 2006, verzonden op 16 februari 2006, heeft verweerder het door appellanten hiertegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond verklaard. Bij brief van 17 maart 2006, verzonden op 20 maart 2006, heeft verweerder dat besluit bekrachtigd.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 28 maart 2006, bij de Raad van State ingekomen op 29 maart 2006, beroep ingesteld.
Bij brief van 27 juni 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 18 oktober 2006. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 januari 2007, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. D.E. Hunsche, mr. D. Brouwer, M. van der Vlugt, J.A.M. Witteman, ambtenaren van de gemeenten, en J.B. Vloo, deskundige, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. R.T. de Grunt, C.P. Horstman en G.A. Rurup, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
Tevens is vergunninghouder, vertegenwoordigd door ir. W. Vlemmix, ing. T. van Breemen en mr. J.E. Panneman, ambtenaren van de gemeente, als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. De vigerende op 22 januari 1998 aan de gemeente verleende milieuvergunning heeft betrekking op het gedeeltelijk verladen van droge bulklading vanuit zeeschepen naar binnenvaartschepen om het voor die zeeschepen mogelijk te maken de haven van Amsterdam te bereiken. De onderhavige melding ziet op een verandering van de aard en een toename van de hoeveelheid overgeslagen producten.
2.2. Ingevolge artikel 8.19, tweede lid, van de Wet milieubeheer geldt een voor een inrichting verleende vergunning tevens voor veranderingen van de inrichting of van de werking daarvan die niet in overeenstemming zijn met de voor de inrichting verleende vergunning of de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften, maar die niet leiden tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan die de inrichting ingevolge de vergunning en de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften mag veroorzaken, onder de voorwaarde dat:
a. deze veranderingen niet leiden tot een andere inrichting dan waarvoor vergunning is verleend;
b. het voornemen tot het uitvoeren van de verandering door de vergunninghouder schriftelijk overeenkomstig de krachtens het zevende lid, onder a, gestelde regels aan het bevoegd gezag is gemeld, en
c. het bevoegd gezag aan de vergunninghouder schriftelijk heeft verklaard dat de voorgenomen verandering voldoet aan de aanhef en onderdeel a en de verandering naar zijn oordeel geen aanleiding geeft tot toepassing van de artikelen 8.22, 8.23 of 8.25.
2.3. Appellanten voeren aan dat de vigerende milieuvergunning voor zover deze betrekking heeft op de locatie Buitenkade 2 te Velsen-Noord samenvalt met de milieuvergunning voor een deel van de inrichting van Corus. Appellanten zijn van mening dat het niet mogelijk is twee vergunningen op één inrichting te laten rusten. Volgens hen had de gemelde verandering verweerder aanleiding moeten geven om de vergunning op dit punt aan te passen.
2.3.1. Verweerder voert aan dat deze beroepsgrond niet ziet op het bestreden besluit. Volgens hem is het niet mogelijk naar aanleiding van de onderhavige melding de vergunning voor deze locatie partieel te laten vervallen dan wel aan te passen.
2.3.2. De Afdeling stelt vast dat de onderhavige situatie zich niet verdraagt met het systeem van de Wet milieubeheer. De stelling van verweerder dat het niet mogelijk is naar aanleiding van de onderhavige melding de vergunning voor deze locatie partieel te laten vervallen dan wel aan te passen, is gelet op artikel 8.19, tweede lid, onder c, van de Wet milieubeheer niet juist. Verweerder heeft de vraag of het feit dat op een deel van de inrichting twee vergunningen rusten, aanleiding zou moeten zijn voor de toepassing van de artikelen 8.22, 8.23 of 8.25 van de Wet milieubeheer ten onrechte niet in zijn beoordeling betrokken. Derhalve is het bestreden besluit in zoverre in strijd met de in artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen. Deze beroepsgrond treft derhalve doel.
2.4. Appellanten voeren aan dat de milieuvergunning moet worden aangepast omdat er op grond van artikel 59 van Pro de Wet geluidhinder een zone van rechtswege geldt waaraan de activiteiten van de inrichting getoetst moeten worden.
2.4.1. Verweerder is van mening dat geen zone van rechtswege geldt. Bij de inventarisatie die in 1986 bij het tot stand komen van de geluidszone IT IJmond is uitgevoerd, bestond, zo stelt verweerder, overeenstemming over de omvang van het te zoneren terrein. Met de mogelijke vestiging van een 'grote lawaaimaker' (voorheen: A-inrichting) op de huidige locatie IJ-palen is geen rekening gehouden, terwijl in het aldaar geldende bestemmingsplan de vestiging van 'grote lawaaimakers' niet wordt uitgesloten. Toch is er naar de mening van verweerder geen zone van rechtswege ontstaan.
2.4.2. Ingevolge artikel 53 en Pro verder van de Wet geluidhinder (oud), gold op elk terrein dat op of na 1 september 1982 de mogelijkheid van het vestigen van een inrichting als bedoeld in art. 2.4. van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (voorheen categorie A-inrichtingen) insloot de verplichting tot zoneren. Voor zover deze terreinen op 1 juli 1993 niet waren gezoneerd, bevindt zich rond het betrokken terrein op grond van artikel 59 Wet Pro geluidhinder een zone van rechtswege.
Nu de vestiging van deze categorie bedrijven niet uitdrukkelijk is uitgesloten, is de vestiging daarvan toegestaan. Hieruit volgt, dat aangezien de onderhavige inrichting een 'grote lawaaimaker' in de zin van artikel 2.4 van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer is, zich rond de betrokken terreinen een geluidzone van rechtswege bevindt.
2.4.3. In de vigerende milieuvergunning wordt er ten onrechter vanuit gegaan dat de inrichting niet op een gezoneerd industrieterrein is gelegen. Verweerder heeft niet onderzocht of de inrichting op dit moment aan de zone van rechtswege voldoet en of de melding consequenties heeft voor het al dan niet voldoen aan de zone van rechtswege. Gelet hierop heeft verweerder zich op ontoereikende gronden op het standpunt gesteld dat er geen aanleiding bestaat voor toepassing van de artikelen 8.22, 8.23 of 8.25 Wet milieubeheer zoals bedoeld in artikel 8.19, tweede lid, onder c, van deze wet.
Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, dat eist dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding van het besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten, alsmede met artikel 3:46 van Pro die wet dat eist dat een besluit berust op een deugdelijke motivering.
2.5. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Velsen voert aan dat niet is aangetoond dat de gemelde toename van de overslag van bulkgoederen wat betreft het geluid geen toename van de nadelige gevolgen voor het milieu zal hebben. Het college wijst op het ontbreken van een onderzoek naar de invloed van het storten van kolen, graniet en zandsteen. Tevens voert het college aan dat het bij de melding behorende geluidrapport ten aanzien van de geluidbelasting door zeeschepen niet representatief is, omdat het niet is gebaseerd op metingen bij de lichtervoorziening, de bronvermogens van de schepen te laag zijn ingeschat en niet is aangetoond dat het geluid van de zeeschepen niet hoorbaar zal zijn. Hierdoor bestaat volgens het college geen zekerheid dat door de gemelde toename van de overslag van deze stoffen de geluidimmissie op de woonomgeving niet zal worden verhoogd.
2.5.1. Verweerder voert aan dat de fractiegrootte van graniet en zandsteen vergelijkbaar is met de fractiegrootte van kolen. Volgens hem zal het stortgeluid van deze materialen dan ook niet in relevante mate verschillen van het reeds vergunde stortgeluid van kolen. Verweerder stelt verder dat er op grond van de vigerende milieuvergunning in de verschillende beoordelingsperioden maximaal één zeeschip tegelijk mag worden aangelegd en gelost, waardoor met de melding ten aanzien van de geluidbelasting door zeeschepen en kranen de bedrijfssituatie voor de verschillende beoordelingsperioden niet verandert. Tevens stelt verweerder dat de woonomgeving door de afschermende werking van het te lichteren schip tegen het stortgeluid zal worden beschermd.
2.5.2. De Afdeling stelt vast dat grotere zeeschepen de inrichting zullen gaan aandoen. Er is geen onderzoek gedaan naar een mogelijk hierdoor veroorzaakte toename van de geluidemissie, noch naar het stortgeluid en evenmin naar de beweerde afschermende werking van het te lichteren schip. Er bestaat derhalve geen duidelijkheid over de vraag of de toename van de overslag van kolen en ijzererts en de uitbreiding van de overslag met graniet en zandsteen leiden tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan die de inrichting ingevolge de vergunning en de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften mag veroorzaken.
Het bestreden besluit is ook in zoverre in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
2.6. Appellanten voeren aan dat het bij de melding gevoegde luchtonderzoek niet aantoont dat zich geen grotere gevolgen voor het milieu zullen voordoen. Het bij de melding gevoegde luchtonderzoeksrapport is volgens appellanten onduidelijk en niet representatief. Zij wijzen er onder meer op dat geen rekening is gehouden met de invloed van de zeeschepen en dieselkranen op de uitstoot van zwevende deeltjes en stikstofdioxide. Ten aanzien van zwevende deeltjes bestond er ten tijde van de afgifte van de vigerende milieuvergunning nog geen wettelijke grenswaarde waaraan getoetst kon worden. Volgens appellanten had thans in het kader van de melding ten aanzien van de uitstoot van zwevende deeltjes en stikstofdioxide getoetst moeten worden aan het Besluit luchtkwaliteit 2005.
2.6.1. Verweerder voert aan dat uit de bij de melding gevoegde stukken blijkt dat ook na de voorgenomen veranderingen aan de normen ten aanzien van zwevende deeltjes zal worden voldaan. Hij stelt hierbij dat de grootste emissie van stikstofdioxide optreedt tijdens het afmeren en vertrekken van de schepen. Volgens hem neemt niet het aantal schepen en dus ook de emissie niet toe, maar neemt alleen de capaciteit van de schepen toe.
2.6.2. Uit de stukken blijkt dat in de vigerende milieuvergunning geen normen voor de emissie van stikstofdioxide zijn opgenomen. Dit betekent dat voor de omvang van de emissie die de inrichting op grond van die vergunning mag veroorzaken, de vergunde situatie bepalend is. Uit de stukken, waaronder het deskundigenbericht, komt naar voren dat de emissie van stikstofdioxide door de gemelde wijzigingen zal toenemen. Gelet hierop kan niet met een melding worden volstaan en is voor de beoogde verandering van de werking van de inrichting een wijziging van de vergunning vereist. In het kader van die vergunningprocedure moet worden beoordeeld of de gevraagde verandering uit milieuhygiënisch oogpunt aanvaardbaar is. Het bestreden besluit is derhalve in strijd met artikel 8.19 van de Wet milieubeheer.
2.7. Appellanten voeren aan dat de vigerende milieuvergunning onvoldoende voorschriften bevat ten aanzien van stofemissie, met name waar het de bevochtigbare producten betreft. Volgens hen had de melding aanleiding moeten geven tot het opnemen van doelvoorschriften in de vergunning.
Zij stellen dat de overslag van de hoeveelheid zogenoemde agribulk weliswaar afneemt, maar dat de overslag van onder andere kolen fors toeneemt met effecten op de uitstoot van stof. Volgens appellanten had hierbij geen saldering van de uitstoot van stof mogen plaatsvinden.
2.7.1. Verweerder voert aan dat uit de melding blijkt dat ook na de gemelde verandering aan de in de vergunning opgenomen voorschriften met betrekking tot grof stof kan worden voldaan.
2.7.2. De Afdeling stelt vast dat de in de vigerende vergunning opgenomen voorschriften om de emissie van stof tegen te gaan zijn gebaseerd op de maatregelen die in paragraaf 3.8.1 van de NeR met betrekking tot het onderhavige type inrichting zijn opgenomen. Gelet op de stukken, waaronder het deskundigenbericht, is aannemelijk dat de verwachte uitbreiding van de uitstoot van stof binnen de grenzen van de vigerende vergunning zal blijven. Deze beroepsgrond treft geen doel.
2.8. Het beroep is gegrond. De bestreden beslissing op bezwaar dient te worden vernietigd.
2.9. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I verklaart het beroep gegrond;
II vernietigt het door het college van gedeputeerde staten van Noord- Holland bij brief van 17 maart 2006, kenmerk 2006-14365, bekrachtigde besluit van 15 februari 2006, kenmerk 2005-57812;
III gelast dat de provincie Noord-Holland aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) vergoedt;
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, Voorzitter, en mr. Ch.W. Mouton en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van drs. G.K. Klap, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Klap
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 4 april 2007
315