Uitspraak
200604740/1.
Datum uitspraak: 21 maart 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de vereniging "Vereniging Stedelijk Leefmilieu Groen- en Milieubeheer", gevestigd te Nijmegen, en andere,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 1 mei 2006 heeft verweerder aan de naamloze vennootschap "DAR Milieudiensten N.V." een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het veranderen van een afvalverwerkende inrichting op het adres Kanaalstraat 401 te Nijmegen. Daarnaast heeft verweerder bij dit besluit met toepassing van artikel 8.24 van de Wet milieubeheer de geluidvoorschriften, verbonden aan de bij besluit van 8 augustus 2000 verleende revisievergunning, ingetrokken en hiervoor nieuwe voorschriften in de plaats gesteld. Dit besluit is op 18 mei 2006 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 25 juni 2006, bij de Raad van State ingekomen op 27 juni 2006, beroep ingesteld. Appellanten hebben hun beroep aangevuld bij brief van 10 juli 2006.
Bij brief van 7 september 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 5 december 2006. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 februari 2007, waar appellanten, vertegenwoordigd door M. Jacobs, en verweerder, vertegenwoordigd door G.A.F.V.M. Penders, M.B.J. Janssen, ing. E. Lambrechts en ing. F.W.T. te Pas, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. P. Brouwer, A.B.M. Rückert, mr. F.A.H. Montanus en R.V. Blok.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat de bij deze wetten doorgevoerde wetswijzigingen niet van toepassing zijn op het geding.
Intrekking
2.2. Ter zitting hebben appellanten het beroep ingetrokken voor zover het beroep zich richt tegen de omstandigheid dat bij hetzelfde besluit zowel een veranderingsvergunning is verleend als ambtshalve voorschriften zijn gewijzigd en tegen de omstandigheid dat het bestreden besluit niet meldt dat wijzigingen zijn aangebracht ten opzichte van het ontwerp van het besluit. Ook hebben zij het beroep ingetrokken voor zover dat betrekking heeft op de acceptatie van puin vermengd met asbest, de woningen gelegen aan De Biezen 5 en 7 en, wat de opslag betreft, de maximaal toegestane hoogte en hoeveelheid. Ingetrokken is het beroep tevens voor zover het ziet op de vrees voor laagfrequent geluid, het meenemen van de gladheidsbestrijding bij de geluidbelasting vanwege de inrichting en de omstandigheid dat geen etmaalwaarden zijn opgenomen.
Ontvankelijkheid
2.3. Verweerder heeft gesteld dat het beroep niet-ontvankelijk is voor zover dat in zijn algemeenheid ziet op de toepassing van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken in de inrichting.
Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer, zoals dat vóór 1 juli 2005 luidde, kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Anders dan verweerder heeft gesteld vindt bovengenoemde grond wel zijn grondslag in de bedenkingen. Het beroep is daarom ontvankelijk.
Vergunde activiteiten
2.4. Bij besluit van 8 augustus 2000 heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer een revisievergunning verleend voor de opslag, overslag en bewerking van afvalstoffen. De verandering waarvoor bij het bestreden besluit vergunning is verleend, betreft de opslag en bewerking van (asfalt)puin en andere steenachtige materialen. Hiervoor zullen een (mobiele) breker met zeefinstallatie en een (mobiele) menginstallatie worden gebruikt.
Algemeen toetsingskader
2.5. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Voorschrift 3.8
2.6. Appellanten kunnen zich niet vinden in vergunningvoorschrift 3.8.
Ter zitting heeft verweerder te kennen gegeven dat dit voorschrift bij nader inzien kan vervallen. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit in zoverre in strijd is met het algemeen rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen.
Voorschriften ter beperking van stof en zwevende deeltjes
2.7. Appellanten vrezen voor stofhinder en voor de luchtkwaliteit, dit laatste met name vanwege de uitstoot van zwevende deeltjes (fijn stof). Hun betoog komt er allereerst op neer dat zowel verweerder als de gemeente Nijmegen door hun wijze van handelen het door hen opgewekte vertrouwen dat iets zou worden gedaan aan de uitstoot van zwevende deeltjes, hebben geschaad. Het beroep komt er verder op neer dat enkele van de op deze milieuaspecten betrekking hebbende vergunningvoorschriften door het gebruik van onduidelijke termen rechtsonzekerheid creëren.
Voorts voeren appellanten - kort samengevat - aan dat de maatregelen die in dit verband zijn voorgeschreven, ontoereikend zijn. De voorschriften zouden, wat het mengen en breken van puin betreft, niet conform de beste beschikbare technieken zijn en er zou ten onrechte worden afgeweken van de Nederlandse Emissierichtlijnen Lucht (hierna: de NeR). Er zou onder meer ten onrechte niet zijn voorgeschreven dat stoffen altijd vochtig moeten worden gehouden. Appellanten stellen verder nog dat de voorschriften niet zijn toegesneden op het werken met cement; er zou onvoldoende rekening mee zijn gehouden dat cement een sterk stuifgevoelige, niet bevochtigbare stof is. Ook voeren zij aan dat een voorschrift ontbreekt waarin is bepaald dat de activiteiten binnen de inrichting moeten worden gestaakt indien de hinder vanwege de inrichting te groot wordt en dat ten onrechte geen vaste sproeiinstallatie is voorgeschreven ter beperking van stofhinder vanwege de opslag van stoffen.
2.7.1. Voor zover appellanten aanvoeren dat de gemeente Nijmegen door haar opgewekt vertrouwen heeft geschaad, heeft het beroep geen betrekking op het bestreden besluit en kan het in zoverre reeds om die reden niet slagen. Voor zover appellanten betogen dat verweerder door hem opgewekt vertrouwen heeft geschaad, overweegt de Afdeling dat haar niet is gebleken dat verweerder ter zake van het beperken van zwevende deeltjes verwachtingen heeft gewekt die hij had moeten honoreren.
2.7.2. Voor zover appellanten aanvoeren dat enkele vergunningvoorschriften vanwege de daarin opgenomen termen te vaag zijn, overweegt de Afdeling allereerst dat zij uit het verhandelde ter zitting opmaakt dat partijen het omtrent voorschrift 3.4, een van de voorschriften waar het appellanten in dit verband om is te doen, eens zijn dat aan de woorden 'zo nodig' geen zelfstandige betekenis toekomt naast het woord 'afdoende'. De Afdeling overweegt verder dat in een aantal voorschriften weliswaar niet exact is voorgeschreven welke maatregelen dienen te worden getroffen of hoe vaak de voorgeschreven handelingen moeten worden verricht. Maar uit die voorschriften volgt wel duidelijk welk doel dient te worden bereikt, te weten dat stofemissie dan wel (zichtbare) stofverspreiding (buiten de inrichting) wordt voorkomen. De Afdeling acht de voorschriften niet in strijd met de rechtszekerheid.
2.7.3. Wat het betoog van appellanten betreft dat ten onrechte wordt afgeweken van de NeR en dat de voorschriften op bepaalde onderdelen niet conform de beste beschikbare technieken zijn, overweegt de Afdeling als volgt.
2.7.4. Verweerder heeft bij de aanvraag om verandering van de vergunning, wat de stofhinder vanwege de veranderde activiteiten betreft, onder meer paragraaf 3.8.1 van de NeR als toetsingskader gehanteerd.
Ingevolge artikel 5a.1, tweede lid, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer in samenhang met artikel 1, eerste lid, van de Regeling aanwijzing BBT-documenten houdt het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor een inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening met de documenten vermeld in tabel 2 van de bij deze regeling behorende bijlage.
De NeR is als document opgenomen in tabel 2 van deze bijlage.
2.7.5. Ingevolge de aanvraag, die voor zover hier van belang deel uitmaakt van de vergunning, en de vergunningvoorschriften dienen maatregelen te worden getroffen ter beperking van stofhinder. Zo moeten stofemissies van goederen uit de stuifklasse S4 (zoals bouw- en sloopafval) worden voorkomen door deze goederen, zo nodig, afdoende te bevochtigen. Verder moeten gedurende de op- en overslag en het aan- en afvoeren van stuifgevoelige stoffen zodanige maatregelen worden getroffen dat zichtbare stofverspreiding wordt voorkomen. Het overslaan in de open lucht van stuifgevoelige stoffen van de klassen S4 en S5 mag niet plaatsvinden, indien de windsnelheid groter is dan 20 m/s (windkracht 8). Bij transportbanden en overstortpunten moeten voldoende en adequate maatregelen zijn getroffen waardoor stofverspreiding buiten de inrichting wordt voorkomen (bijvoorbeeld winddichte omkastingen of besproeiing). Het inbrengen van cement in de menginstallatie gebeurt middels een gesloten systeem. Cement wordt niet in voorraad op het terrein gehouden; indien gewenst wordt dit 'op afroep' aangeleverd. De uitlaten van de menginstallatie moeten zijn voorzien van stoffilters, die niet meer stof emitteren dan 5 mg/m3. De breker moet in een dichte hal worden opgesteld en moet verder zijn voorzien van een vaste sproeiinstallatie. Tijdens het breken dient het ongebroken puin zodanig vochtig te zijn of te worden gehouden dat stuiven wordt voorkomen.
2.7.6. De Afdeling overweegt dat de maatregelen, ook voor zover het maatregelen betreft ten aanzien van de activiteiten met cement, aansluiten bij de NeR. Er is niet in betekenende mate van de NeR afgeweken. Mede gelet op het deskundigenbericht kunnen de maatregelen die moeten worden getroffen ten aanzien van het mengen en breken van puin, in tegenstelling tot wat appellanten betogen, als de beste beschikbare technieken worden beschouwd. Mede gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de voorschriften ter beperking van stofhinder toereikend zijn. Dat niet (expliciet) is voorgeschreven dat de stoffen altijd vochtig moeten worden gehouden en dat de activiteiten binnen de inrichting moeten worden gestaakt, indien de hinder vanwege de inrichting te groot wordt, doet hieraan naar het oordeel van de Afdeling niet af. Dit geldt eveneens voor de omstandigheid dat ter beperking van stofhinder vanwege de opslag van stoffen niet nadrukkelijk een vaste sproeiinstallatie is voorgeschreven.
Besluit luchtkwaliteit
2.8. Appellanten voeren verder aan dat vergunningverlening in strijd is met het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: het Besluit) vanwege de emissie van zwevende deeltjes door de inrichting en het verkeer van en naar de inrichting. Zij stellen dat in de omgeving van de inrichting de grenswaarden uit het Besluit reeds worden overschreden. Appellanten betogen dat bij de toetsing aan de grenswaarden niet slechts van de gegevens over de bestaande achtergrondconcentratie mocht worden uitgegaan, maar mede rekening zou moeten worden gehouden met de mogelijkheid van een toekomstige verslechtering van de luchtkwaliteit. De Afdeling vat het betoog van appellanten verder zo op dat de gehanteerde waarde voor de achtergrondconcentratie in 2005 niet juist kan zijn, nu de grenswaarde voor de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie voor zwevende deeltjes 20 dagen wordt overschreden, terwijl het eerder, met de gegevens over 2004, nog ging om 39 overschrijdingsdagen. Appellanten stellen dat de berekeningen ten aanzien van de zwevende deeltjes vanwege de inrichting onvolledig zijn, nu de diffuse bronnen, zoals opslag, hierin niet zijn meegenomen. Tot slot betogen zij dat ten onrechte rekening is gehouden met de aftrek van zeezout.
2.8.1. In artikel 7, eerste lid, van het Besluit is, voor zover hier van belang, bepaald dat bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, de grenswaarden voor zwevende deeltjes (PM10) in acht moeten nemen.
Ingevolge artikel 20 van Pro het Besluit gelden voor zwevende deeltjes (PM10) de volgende grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens:
a. 40 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie;
b. 50 microgram per m3 als vierentwintig-uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal vijfendertig maal per kalenderjaar mag worden overschreden.
2.8.2. Verweerder is bij de toetsing aan het Besluit uitgegaan van de laatst bekende gevalideerde gegevens over de achtergrondconcentratie, in dit geval uit 2005. Zoals volgt uit de uitspraak van 13 december 2006 in zaak no.
200601180/1is dit niet in strijd met het recht. Verweerder was gelet hierop niet verplicht om mogelijk in eerdere jaren voorgekomen hogere achtergrondconcentraties dan wel de mogelijkheid van een toekomstige verslechtering bij zijn toetsing te betrekken.
200601180/1is dit niet in strijd met het recht. Verweerder was gelet hierop niet verplicht om mogelijk in eerdere jaren voorgekomen hogere achtergrondconcentraties dan wel de mogelijkheid van een toekomstige verslechtering bij zijn toetsing te betrekken.
Omtrent het betoog van appellanten dat de gehanteerde waarde voor de achtergrondconcentratie in 2005 niet juist kan zijn, overweegt de Afdeling dat de achtergrondconcentratie, en daarmee het aantal dagen waarop de grenswaarde voor de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie wordt overschreden, per jaar - sterk - kan verschillen. Mede gezien het deskundigenbericht ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de door verweerder gehanteerde waarde voor de achtergrondconcentratie in 2005 niet juist is.
2.8.3. Appellanten stellen terecht dat in de berekeningen ten aanzien van de emissie van zwevende deeltjes vanwege de inrichting niet met alle emissiebronnen rekening is gehouden. Mede gelet op het deskundigenbericht is de Afdeling van oordeel dat het niet meenemen van deze bronnen ruimschoots wordt gecompenseerd door de overschatting van de emissie vanwege de bronnen die wel zijn beschouwd, te weten het breken, zeven, afvoeren en laden van puin en het mengen van granulaat en cement in een (mobiele) menginstallatie. Gelet hierop heeft verweerder wat betreft de emissie van zwevende deeltjes vanwege de inrichting en het daarmee samenhangende verkeer uit kunnen gaan van de berekende emissie.
2.8.4. Bij de toetsing aan het Besluit dient de door het verkeer van en naar de inrichting veroorzaakte emissie van zwevende deeltjes te worden betrokken voor zover het verkeer zich door zijn rijgedrag onderscheidt van het overige verkeer dat zich op de betrokken weg kan bevinden. Naar moet worden aangenomen is dit slechts het geval op De Biezen, waaraan de uitrit ligt van het deel van de inrichting waarvoor thans vergunning wordt verleend.
Mede gelet op het deskundigenbericht is de Afdeling van oordeel dat zowel voor de emissie van het verkeer van en naar de inrichting op De Biezen als voor de emissie van de inrichting geldt dat ook zonder de zogenoemde zeezoutaftrek de grenswaarden uit het Besluit ten aanzien van zwevende deeltjes in acht worden genomen. Verweerder heeft gelet hierop terecht geconcludeerd dat het Besluit niet aan vergunningverlening in de weg staat.
Geluid
2.9. Appellanten vrezen voor geluidhinder. Zij richten zich tegen de omstandigheid dat de menginstallatie niet inpandig hoeft te zijn geplaatst.
2.9.1. De inrichting bevindt zich op een industrieterrein waaromheen krachtens artikel 53 van Pro de Wet geluidhinder een zone is vastgesteld. Ingevolge artikel 8.8, derde lid, aanhef en onder a, in samenhang met artikel 8.24, tweede lid, van de Wet milieubeheer moeten ingevolge de Wet geluidhinder geldende grenswaarden bij de beslissing op een aanvraag als hier aan de orde in acht worden genomen.
2.9.2. In het kader van de aanvraag is in opdracht van vergunninghoudster akoestisch onderzoek gedaan. Verweerder heeft uit dit onderzoek geconcludeerd dat de ingevolge de Wet geluidhinder geldende grenswaarden in acht worden genomen. De Afdeling is van oordeel dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het daarvoor niet nodig is de menginstallatie inpandig te plaatsen.
Aan- en afvoeren van stoffen in de avond- en nachtperiode
2.10. Appellanten richten zich tegen de vergunningverlening voor het aan- en afvoeren van stoffen in de avond- en nachtperiode.
De Afdeling overweegt dat de aanvraag vermeldt dat het incidenteel kan voorkomen dat in de avond- of nachtperiode stoffen worden aan- of afgevoerd. In het bij de aanvraag behorende akoestische rapport dat van latere datum is dan de aanvraag, wordt geen melding gemaakt van deze activiteit. Dit omdat, zo heeft vergunninghoudster ter zitting te kennen gegeven, zij niet langer de intentie had voor het uitoefenen van deze activiteit vergunning aan te vragen. De Afdeling gaat er daarom van uit dat geen vergunning is gevraagd voor het aan- en afvoeren van stoffen in de avond- en nachtperiode en dat, nu vergunning is verleend overeenkomstig de aanvraag, daarom ook geen vergunning is verleend. Het is vergunninghoudster dan ook niet toegestaan deze activiteit uit te oefenen. Reeds hierom kan het beroep van appellanten in zoverre niet slagen.
Locatie
2.11. Appellanten voeren nog aan dat geen vergunning voor de puinbreker had mogen worden verleend, nu niet zeker is dat deze op de huidige locatie zal worden gerealiseerd. De gemeente zou hiervoor een andere locatie in Nijmegen op het oog hebben.
De Afdeling overweegt dat deze grond geen betrekking heeft op het belang van de bescherming van het milieu in de zin van artikel 8.10 van de Wet milieubeheer en reeds om die reden niet kan slagen.
Overige bezwaren
2.12. Voor zover appellanten nog aanvoeren dat in de inrichting niet de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast, ziet de Afdeling, nu appellanten dit betoog niet nader hebben onderbouwd, geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit op dit punt in strijd is met de Wet milieubeheer en evenmin voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat sprake is van een toereikend beschermingsniveau.
2.13. Voor zover appellanten zich in het beroepschrift dan wel ter zitting hebben beperkt tot een herhaling van de (strekking van de) tegen het ontwerp van het besluit ingebrachte bedenkingen, overweegt de Afdeling als volgt. In het bestreden besluit is verweerder ingegaan op deze bedenkingen. Appellanten hebben noch in het beroepschrift noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende bedenkingen onjuist zou zijn. Het beroep kan in zoverre niet slagen.
2.14. In het overige door appellanten aangevoerde ziet de Afdeling geen aanleiding het bestreden besluit te vernietigen.
Conclusie
2.15. Gelet op het bovenstaande is het beroep gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover het voorschrift 3.8 betreft.
Proceskosten
2.16. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellanten gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 1 mei 2006, kenmerk MPM1009/MW04.3625, voor zover het vergunningvoorschrift 3.8 betreft;
III. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 35,83 (zegge: vijfendertig euro en drieëntachtig cent); het dient door de provincie Gelderland aan appellanten onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
V. gelast dat de provincie Gelderland aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, Voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. W. Sorgdrager, Leden, in tegenwoordigheid van mr. L.A.M. van Hamond, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Van Hamond
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 maart 2007
446