Uitspraak
200606331/1.
Datum uitspraak: 21 februari 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting "Stichting Greenpeace Nederland", gevestigd te Amsterdam, en anderen,
appellanten,
en
de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 7 juli 2006 heeft verweerder op grond van Verordening 259/93/EEG van 1 februari 1993, betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (hierna: de Verordening) bezwaar gemaakt tegen de voorgenomen overbrenging van het afgedankte tankschip "Otapan" (hierna: de Otapan) naar Turkije.
Bij besluit van 14 juli 2006, verzonden op dezelfde dag, heeft verweerder het door de rechtspersoon naar Mexicaans recht "Basilisk" (hierna: Basilisk) hiertegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 7 juli 2006 herroepen en alsnog ingestemd met de voorgenomen overbrenging.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 25 augustus 2006, bij de Raad van State per faxbericht ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 25 september 2006.
Bij brief van 1 december 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 januari 2007, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam, en [directeur] van appellante de stichting "Stichting Greenpeace", en verweerder, vertegenwoordigd door mr. W. Huiberts, ambtenaar van het ministerie, en J.E. den Hartog-van 't Zelfde, werkzaam bij SenterNovem, zijn verschenen.
Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nog stukken in het geding gebracht.
2. Overwegingen
2.1. Bij besluit van 7 juli 2006 heeft verweerder op grond van de Verordening bezwaar gemaakt tegen het voornemen van Basilisk om een afgedankt tankschip met daarin verwerkt 1.000 kilogram asbesthoudend materiaal in de periode van 1 juni 2006 tot en met 31 mei 2007 over te brengen naar Turkije teneinde bij de Turkse werf "Simsekler" in Izmir (hierna: Simsekler) te worden gesloopt. De verwerkingswijze van deze afvalstoffen is op het kennisgevingsformulier met kenmerk NL 118699 aangemerkt als een handeling van nuttige toepassing als bedoeld in categorie R4, recycling/terugwinning van metalen en metaalverbindingen, van bijlage IIB van de Richtlijn 2006/12/EG (hierna: de Richtlijn).
Verweerder heeft bezwaar gemaakt tegen de voorgenomen overbrenging, omdat geen financiële zekerheid in de vorm van een waarborgsom of borgtocht was gesteld. Naar aanleiding van het door Basilisk ingediende bezwaarschrift heeft verweerder bij besluit van 14 juli 2006, nadat de voor de voorgenomen overbrenging benodigde bankgarantie was verleend, het bezwaar van Basilisk gericht tegen het besluit van 7 juli 2006 gegrond verklaard en ingestemd met de voorgenomen overbrenging.
2.2. Verweerder heeft gesteld dat appellanten niet kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
2.2.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
2.2.2. Het beroep is ingesteld door de stichting "Stichting Greenpeace" (hierna: de Stichting), de rechtspersoon naar Turks recht "Limter-Ýþ" en de natuurlijke personen [persoon sub 1] en [persoon sub 2].
2.2.3. Op grond van artikel 2, eerste lid, van de statuten van de Stichting, zoals deze luidden ten tijde van het instellen van het beroep, heeft zij ten doel het bevorderen van natuurbehoud. Zij tracht dit doel blijkens het tweede lid van artikel 2 van haar statuten waar ook ter wereld te verwezenlijken door onder meer bepaalde misstanden te beëindigen en voorts al hetgeen met een en ander rechtstreeks of zijdelings verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn, alles in de ruimste zin van het woord. Vorenbedoelde doelstelling omschrijft voldoende bepaald de algemene en collectieve belangen die door de Stichting in het bijzonder worden behartigd. Ook uit feitelijke werkzaamheden van de Stichting blijkt deze belangenbehartiging. Deze belangen worden rechtstreeks door het bestreden besluit geraakt. De Stichting dient derhalve te worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht.
2.2.4. Wat betreft de rechtspersoon naar Turks recht "Limter-Ýþ" en de natuurlijke personen [persoon sub 1] en [persoon sub 2] is de Afdeling van oordeel dat zij niet kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtspersoon naar Turks recht "Limter-Ýþ" heeft als vakbondsorganisatie blijkens artikel 4 van haar reglement, zoals dit luidde ten tijde van het instellen van het beroep, onder meer ten doel het nastreven van goede werkomstandigheden van werfarbeiders alsmede de bescherming van hun rechten en vrijheden. Gelet op deze doelstelling kan niet worden geoordeeld dat deze organisatie door het besluit van verweerder in te stemmen met de voorgenomen overbrenging van de Otapan naar Turkije rechtstreeks wordt getroffen in haar belang.
Ten aanzien van [persoon sub 1] en [persoon sub 2] is uit de stukken en het verhandelde ter zitting gebleken dat zij wonen op een afstand van 6 tot 7 kilometer van de scheepswerf waar de Otapan naar zal worden overgebracht. Deze afstand is naar het oordeel van de Afdeling zodanig dat zij door het bestreden besluit niet rechtstreeks in hun belang worden getroffen. Ook overigens is niet gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan deze appellanten als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht bij het besluit van 14 juli 2006 kunnen worden aangemerkt.
Het beroep voor zover ingediend door de rechtspersoon naar Turks recht "Limter-Ýþ", [persoon sub 1] en [persoon sub 2] is derhalve niet-ontvankelijk.
2.3. Verweerder heeft gesteld dat nu de Otapan weer is teruggekeerd naar Nederland, geen procesbelang meer bestaat bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep. In dit verband heeft verweerder er ter zitting op gewezen dat voor de overbrenging van het schip een nieuwe kennisgeving is vereist.
2.3.1. Uit de stukken blijkt dat de Otapan eind juli 2006 vanuit Nederland is vertrokken richting Turkije. In verband met de grotere hoeveelheid asbest die zich aan boord van het schip zou bevinden dan op de kennisgeving is aangegeven, heeft Turkije het schip toegang tot haar territoriale wateren geweigerd. Daarop heeft verweerder besloten om het schip terug te halen naar Nederland. De voorgenomen overbrenging is derhalve niet voltooid. Uit de stukken blijkt voorts van het voornemen om, nadat de hoeveelheid asbest aan boord van het schip in overeenstemming is gebracht met de thans in het geding zijnde kennisgeving, het schip opnieuw over te brengen naar Turkije om daar te worden gesloopt. Anders dan verweerder ziet de Afdeling niet dat in dat geval, voor zover de overbrenging plaatsvindt vóór 1 juni 2007, niet kan worden volstaan met de kennisgeving van 29 mei 2006 maar de Verordening vereist dat een nieuwe kennisgeving wordt gedaan. Derhalve bestaat nog procesbelang bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep.
2.4. Appellante voert aan dat Basilisk niet kan worden aangemerkt als kennisgever in de zin van artikel 2, aanhef en onder g, van de Verordening. Volgens appellante staat vast dat Basilisk niet is aan te merken als de oorspronkelijke producent van de afvalstoffen, noch is zij erkend of geregistreerd als inzamelaar of handelaar. Voorts is Basilisk ook niet als houder van de afvalstoffen aan te merken, aldus appellante.
2.4.1. Het begrip kennisgever is in artikel 2, aanhef en onder g, van de Verordening als volgt omschreven: "elke natuurlijke of rechtspersoon die tot kennisgeving is verplicht, dat wil zeggen de hierna bedoelde persoon die voornemens is afvalstoffen over te brengen of te doen brengen:
i) de persoon wiens activiteiten deze afvalstoffen hebben voortgebracht (oorspronkelijk producent), of
ii) indien dat niet mogelijk is, een daartoe door een Lid-Staat erkende inzamelaar of een geregistreerde of erkende handelaar of makelaar die de verwijdering of de nuttige toepassing van afvalstoffen regelt, of
iii) indien deze personen onbekend of niet erkend zijn, de persoon die deze afvalstoffen in zijn bezit of onder zijn wettelijke controle heeft (houder), of
iv) in geval van invoer in of doorvoer door de Gemeenschap van afvalstoffen, de persoon die door de wetgeving van het land van verzending is aangewezen, of, indien geen aanwijzing heeft plaatsgevonden, de persoon die de afvalstoffen in zijn bezit of onder zijn wettelijke controle heeft (houder)".
2.4.2. Op grond van de stukken staat vast dat Basilisk niet kan worden aangemerkt als de oorspronkelijke producent van de afvalstoffen. Ook voldoet Basilisk niet aan de voorwaarden van sub II van artikel 2, aanhef en onder g, van de Verordening. Gelet hierop moet worden nagegaan of Basilisk kan worden aangemerkt als houder van de in het geding zijnde afvalstoffen.
2.4.3. De Afdeling leidt uit de stukken en het verhandelde ter zitting het volgende af. In september 1999 is de Otapan in de haven van Amsterdam aangekomen. Op dat moment was de rechtspersoon naar Mexicaans recht "Navimin" eigenaar van het schip. Medio 2005 is deze onderneming failliet verklaard. Basilisk heeft in september 2005 na tussenkomst van de Mexicaanse rechter de eigendom van de Otapan verkregen. Op 29 mei 2006 heeft zij de kennisgeving voor de voorgenomen overbrenging van het schip naar Turkije gedaan. Op dat moment had zij als eigenaar het schip onder haar wettelijke controle. De omstandigheid dat de Otapan op het moment van het doen van de kennisgeving in een Nederlandse haven was gelegen doet hier niet aan af.
Het vorenstaande in aanmerking genomen heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat Basilisk als kennisgever in de zin van artikel 2, aanhef en onder g, van de Verordening kan worden aangemerkt. In hetgeen appellante op dit punt naar voren heeft gebracht ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel. Deze beroepsgrond slaagt niet.
2.5. Appellante voert aan dat verweerder de sloop van het schip ten onrechte niet heeft aangemerkt als een handeling van verwijdering. In dit verband wijst appellante er op dat schip asbest bevat en mogelijk ook brandbare vloeistoffen en PCB-houdende materialen die voorafgaand aan de ontmanteling van het schip dienen te worden verwijderd.
2.5.1. Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) heeft in zijn arrest van 3 april 2003 in de zaak C-116/01 voor recht verklaard dat in het geval een verwerkingsproces van afvalstoffen uit meerdere fasen bestaat, voor de toepassing van de Verordening, de kwalificatie als verwijderingshandeling of als nuttige toepassing in de zin van de Richtlijn moet geschieden door alleen rekening te houden met de eerste handeling die de afvalstoffen na hun overbrenging moeten ondergaan.
Het Hof heeft in zijn arrest van 27 februari 2002 in de zaak C-6/00 en in zijn beschikking van 27 februari 2003 in de gevoegde zaken C-307/00 tot en met C-311/00 voor recht verklaard dat, teneinde te bepalen of het gaat om een verwijderingshandeling of om een handeling van nuttige toepassing in de zin van de Richtlijn, van geval tot geval moet worden nagegaan of het belangrijkste doel van de betrokken handeling is, dat de afvalstoffen een nuttige functie kunnen vervullen doordat zij in de plaats komen van andere materialen die anders voor deze functie hadden moeten worden gebruikt, in welk geval de handeling als een nuttige toepassing moet worden aangemerkt.
2.5.2. Op het kennisgevingsformulier met kenmerk NL 118699 is aangegeven dat de voorgenomen overbrenging betrekking heeft op een afgedankt vaartuig met daarin asbesthoudend materiaal. Deze handeling is op het formulier aangemerkt als een handeling van nuttige toepassing als bedoeld in categorie R4 van bijlage IIB van de Richtlijn. Bij de kennisgeving is als bijlage een sloopplan van het schip gevoegd. Hieruit kan naar het oordeel van de Afdeling, in tegenstelling tot hetgeen verweerder ter zitting heeft betoogd, worden opgemaakt dat sprake is van een verwerkingsproces van de in de kennisgeving genoemde afvalstoffen dat uit meerdere fasen bestaat. Blijkens het sloopplan is de eerste handeling die met de afvalstoffen plaatsvindt het verwijderen van het in het schip aanwezige asbest. Uit het plan volgt voorts dat het verwijderen van het asbest noodzakelijk is om de sloop van het schip mogelijk te maken. Bovendien is in het sloopplan benadrukt dat geen andere werkzaamheden op het schip zullen aanvangen, zoals het verwijderen van vloeistoffen en gassen, voordat het asbest is verwijderd. Het vorenstaande in aanmerking genomen is de Afdeling van oordeel dat de verwerkingswijze van de thans in het geding zijnde afvalstoffen op het kennisgevingsformulier ten onrechte is aangemerkt als een handeling van nuttige toepassing als bedoeld in categorie R4 van bijlage IIB van de Richtlijn. Dat de na deze handeling met de ontmanteling van het schip ontstane stoffen vervolgens van Simsekler naar de metaalindustrie worden overgebracht om aldaar te worden hergebruikt, hetgeen mogelijk wel als een handeling van nuttige toepassing kan worden aangemerkt, doet aan het voorgaande niet af.
Onder deze omstandigheden moet worden geconcludeerd dat verweerder ten onrechte geen bezwaar heeft gemaakt tegen de voorgenomen overbrenging op grond van onjuiste indeling op het kennisgevingsformulier.
Deze beroepsgrond slaagt.
2.6. Het beroep ingediend door de rechtspersoon naar Turks recht "Limter-Ýþ", [persoon sub 1] en [persoon sub 2] is niet-ontvankelijk. Het beroep ingediend door de Stichting is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Nu het doel van de onderhavige overbrenging van afvalstoffen naar Turkije verwijdering is, hetgeen op grond van artikel 14, eerste lid, van de Verordening is verboden, kan de beslissing van verweerder op het bezwaarschrift van Basilisk tegen het besluit van 7 juli 2006 slechts strekken tot het herroepen van dit besluit. De Afdeling zal daarom op de hierna te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking.
2.7. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep ingediend door de rechtspersoon naar Turks recht "Limter-Ýþ", [persoon sub 1] en [persoon sub 2] niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep ingediend door de stichting "Stichting Greenpeace" gegrond;
III. vernietigt het besluit van de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 14 juli 2006, kenmerk JZ/EVOA_JZ/060945/BPA;
IV. herroept het besluit van de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 7 juli 2006, kenmerk NL 118699;
V. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VI. veroordeelt de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer tot vergoeding van bij de stichting "Stichting Greenpeace" in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 665,33 (zegge: zeshonderdvijfenzestig euro en drieëndertig cent), waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden (het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) aan de stichting "Stichting Greenpeace" onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VII. gelast dat de Staat der Nederlanden (het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) aan de stichting "Stichting Greenpeace" het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. D. van Leeuwen, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Van Leeuwen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 februari 2007
373-443.