Uitspraak
200601361/1.
Datum uitspraak: 14 februari 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te Amsterdam,
en
het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Rijnland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 20 december 2005 heeft verweerder aan de naamloze vennootschap "Nuon Warmte N.V." een vergunning verleend als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren voor het voor een periode van vijf jaar via een diffuser lozen van koelwater, afkomstig van het Nuon Warmte koelwatersysteem gelegen aan de Nieuwe Meer te Amsterdam in het oppervlaktewater van de Nieuwe meer. Dit besluit is op 12 januari 2006 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 21 februari 2006, bij de Raad van State ingekomen op 21 februari 2006, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 22 maart 2006.
Bij brief van 17 mei 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 31 augustus 2006. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerder. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 december 2006, waar appellant in persoon en bijgestaan door mr. A.H. Jonkhoff, advocaat te Amsterdam, en verweerder, vertegenwoordigd door J.P.C. van Mameren, ing. J. Stroom, drs. N. Krijt, ambtenaren van het waterschap, zijn verschenen. Voorts is verschenen vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. W.G.B. van de Ven, advocaat te Amsterdam, en ir. J. Pater.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten, op dit geding van toepassing blijft.
2.2. Vergunninghoudster is voornemens om aan de Zuidas van Amsterdam een koudeproject te realiseren voor de levering van koude aan afnemers, te gebruiken voor airconditioning en computerkoeling. De koude zal worden opgewekt door gebruik te maken van een combinatie van (vrije) koeling, geleverd uit het Nieuwe Meer, en compressie koelmachines, gekoeld met water uit het Nieuwe Meer.
Het water wordt onttrokken uit de Nieuwe Meer en door middel van pompen getransporteerd naar de productielocatie aan het Pramenpad te Amsterdam. Via warmtewisselaars wordt de koude uit het water overgedragen aan een separaat watercircuit. Het ingenomen water uit de Nieuwe Meer wordt, na in het productiegebouw te zijn gebruikt als koude bron, weer geloosd in de Nieuwe Meer. In de wintermaanden wordt op deze manier koude gewonnen. In de overige maanden zal koude worden geproduceerd door middel van koelmachines, welke ook gekoeld worden met het water uit de Nieuwe Meer.
De lozing betreft circa 6,5 miljoen m³ koelwater per jaar. Het koelwater heeft bij de lozing een gemiddelde temperatuur van 21 ºC met een maximum van 30 ºC.
2.3. Ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: de Wvo) worden aan een vergunning voorschriften verbonden tot bescherming van de belangen, waarvoor het vereiste van vergunning is gesteld. Ingevolge artikel 7, vijfde lid, van de Wvo zijn met betrekking tot een vergunning, als de onderhavige, onder meer de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe.
2.4. Appellant betoogt dat hij vreest dat de in voorschrift 2, eerste lid, van de vergunning vastgestelde normering onvoldoende bescherming biedt tegen de nadelige gevolgen van deze lozing voor het ontvangende oppervlaktewater. Verweerder heeft volgens hem in dat kader ten onrechte geen rekening gehouden met de "Reference Document on the application of best available techniques to Industrial Cooling Systems" (hierna: BREF koelsystemen) en met richtlijn 2000/60/EG van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (hierna: Kaderrichtlijn Water).
Daarnaast acht hij deze normering niet naleefbaar. In dat kader stelt hij dat verweerder voor het berekenen van de in voorschrift 2, eerste lid, van de vergunning opgenomen lozingseisen voor een kleine, stagnante plas als de Nieuwe Meer, ten onrechte heeft volstaan met de toepassing van een beperkte 1-dimensionale modellering (hierna: 1D-model), nu volgens appellant een 3-dimensionale modellering (hierna: 3D-model) een vollediger beeld van de situatie geeft. Verweerder heeft zijns inziens dan ook de thermische en ecologische effecten van de koelwaterlozing op het oppervlaktewater van de Nieuwe Meer onvoldoende onderzocht.
2.4.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat toetsing van de aanvraag aan een 3D-model niet noodzakelijk is. Verweerder acht de toepassing van het 1D-model voldoende met dien verstande dat de werkelijke effecten middels monitoring onderzocht dienen te worden. Hij acht deze keuze verdedigbaar, aangezien het niet gaat om een ecologisch kwetsbaar gebied en de effecten niet onomkeerbaar zijn. Een 3D-model zou bovendien veel tijd kosten en de benodigde gegevens zijn daarvoor niet voorhanden. Daarnaast is hij bij de toepassing van het 1D-model uitgegaan van de werkelijke situatie en op basis daarvan hij heeft geoordeeld dat de plaatselijke temperatuurstijging als gevolg van de koelwaterlozing geen merkbaar effect zal hebben op het vormen van algengroei en ongewenste temperatuurstijgingen in de oeverzone, aldus verweerder.
2.4.2. In voorschrift 1 van de vergunning is bepaald dat, voor zover hier van belang, ingevolge deze vergunning in de Nieuwe Meer in Amsterdam te lozen koelwater, ingenomen water en achtergrondwaarde van het oppervlaktewater uitsluitend mag bestaan uit de in de tabel genoemde waterstromen via de bijbehorende controlevoorzieningen en meetpunten, waaronder meetpunt 5 "Oeverzone" (X:117.500, Y: 482.875) en meetpunt 6 "Achtergrondwaarde ondiep" (X: 115.945, Y: 483.043).
Ingevolge voorschrift 2, eerste lid, van de vergunning moet ter plaatse van de meetpunten 1 tot en met 6 het te lozen koelwater, zoals bedoeld in lid 1 aan de volgende eisen voldoen:
a. de temperatuur van het te lozen koelwater mag maximaal 30 ºC bedragen;
b. in de zomer mag het temperatuurverschil tussen ingenomen en geloosd koelwater maximaal 7 ºC bedragen. Wanneer de inlaattemperatuur groter is dan 23 ºC moet de temperatuursprong kleiner zijn dan 7 ºC;
c. in de winter mag het temperatuurverschil tussen ingenomen en geloosd koelwater niet meer bedragen dan 15 ºC bij een inlaattemperatuur van 0 ºC;
d. tussen de zomer- en wintersituatie moet een zo geleidelijk mogelijke overgang worden bewerkstelligd;
e. de opwarming van het ontvangende oppervlaktewater, gemeten op meetpunt 4, mag maximaal 3 ºC hoger zijn ten opzichte van de achtergrondtemperatuur diep, gemeten op meetpunt 3, tot een maximum van 25 ºC;
f. de opwarming van het ontvangende oppervlaktewater, gemeten op meetpunt 5, mag maximaal 0,5 ºC hoger zijn ten opzichte van de achtergrondtemperatuur ondiep, gemeten op meetpunt 6.
2.4.3. Verweerder heeft bij de beoordeling van onderhavige vergunning de ABK-richtlijnen en de CIW-beoordelingssystematiek voor warmtelozing (hierna: beoordelingssystematiek) tot uitgangspunt genomen.
In de ABK-richtlijnen uit 1975 zijn emissienormen vastgesteld waarmee is bepaald dat het temperatuurverschil tussen de in- en uitlaat in de zomer niet meer mag bedragen dan 7 ºC, onder voorwaarde dat de maximum temperatuur van 30 ºC bij de koelwateruitlaat niet wordt overschreden. In de winter wordt een maximum gehanteerd van maximaal 15 ºC bij een inlaattemperatuur van 0 ºC.
De beoordelingssystematiek van de werkgroep van de Commissie Integraal Waterbeheer (thans Landelijk Bestuurlijk Overleg Water (LBOW)) is op 21 juni 2005 vastgesteld. In deze systematiek wordt de nadruk gelegd op de immissie, dus de mate van opwarming en de temperatuur van het ontvangend oppervlaktewater. De in de beoordelingssystematiek opgenomen immissienormering voor opwarming is conform de normering uit de richtlijn 78/659/EEG van de Raad van 18 juli 1978 betreffende de kwaliteit van zoetwater dat bescherming of verbetering behoeft ten einde geschikt te zijn voor het leven van vissen (hierna: Viswaterrichtlijn).
Uit de Viswaterrichtlijn volgt dat de maximale temperatuur voor water voor karperachtigen, de indicatorsoort voor zoetwatervissen, niet meer mag bedragen dan 28 ºC. Daarnaast mag volgens deze richtlijn de maximale opwarming van een dergelijk watersysteem ten gevolge van een warmtelozing niet meer bedragen dan 3 ºC.
Verweerder heeft in aanvulling op deze door hem gehanteerde uitgangspunten strengere normen gesteld voor de mate van opwarming van het meer en daarnaast een afzonderlijke norm gesteld voor de kwetsbare ondiepe oeverzone. In plaats van de maximum temperatuur van 28 ºC voor de diepere zones van het meer is een norm gesteld van 25 ºC en voor de oeverzone bepaald dat de temperatuur ten hoogste 0,5 ºC hoger mag zijn ten opzichte van de achtergrondtemperatuur ondiep.
2.4.4. Voor zover appellant betoogt dat geen rekening is gehouden met de BREF koelsystemen en de Kaderrichtlijn Water overweegt de Afdeling het volgende.
Ingevolge artikel 5a.1, tweede lid, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer in samenhang met artikel 1, eerste lid, van de Regeling aanwijzing BBT-documenten (hierna: de regeling) houdt het bevoegd gezag bij de bepaling van de met betrekking tot een lozing in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening met de documenten vermeld in tabel 1 van de bij deze regeling behorende bijlage. De BREF koelsystemen is als document opgenomen in tabel 1 van de bijlage bij de regeling. In deze BREF wordt wat betreft de effecten van warmtelozingen verwezen naar de Viswaterrichtlijn en de daarin vervatte normen. Bij het nemen van het bestreden besluit is, gelet op de door verweerder gehanteerde uitgangspunten, in zoverre rekening gehouden met de Viswaterrichtlijn waarnaar in de BREF koelsystemen wordt verwezen.
Ten aanzien van de Kaderrichtlijn Water overweegt de Afdeling het volgende. Ingevolge artikel 22 van de Kaderrichtlijn Water wordt de Viswaterrichtlijn per 22 december 2013 ingetrokken. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was derhalve wat de in de Viswaterrichtlijn geregelde onderwerpen betreft deze laatstgenoemde richtlijn nog van kracht. Pas na intrekking van die richtlijn zal voor de bedoelde onderwerpen de meer algemene Kaderrichtlijn Water gelden. De Kaderrichtlijn Water staat reeds hierom aan verlening van deze vergunning niet in de weg.
Gezien het vorenstaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de in voorschrift 2, eerste lid, van de vergunning gestelde normen toereikend zijn.
2.4.5. Met betrekking tot de beroepsgrond inzake de naleefbaarheid overweegt de Afdeling het volgende.
In het aan de rapporten van het Rijksinstituut voor Integraal zoetwaterbeheer van 14 juni 2005 en 13 december 2005 ten grondslag liggende onderzoek naar de effecten van de lozing op het ontvangende oppervlaktewater wordt uitgegaan van een 1D-model. Dit is een gesimplificeerd model waarbij wordt uitgegaan van een uniforme verdeling van de warmte in het oppervlaktewater.
De differentiatie in de normering naar de diepere zones van het meer en naar de ondiepere oeverzone vergt volgens het deskundigenbericht onder andere inzicht in de horizontale stromingsrichting, de geometrie van het meer en de invloed van de wind. Het 1D-model levert dit inzicht volgens het deskundigenbericht niet, waardoor geen inzicht bestaat in de effecten van de lozing op de oeverzone. Verweerder heeft dit bij het nemen van het bestreden besluit miskend, zodat destijds niet vaststond of de in voorschrift 2, eerste lid, onder f, van de vergunning gestelde norm voor de oeverzone naleefbaar is. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht, waarin, voor zover hier van belang, is bepaald dat bij de voorbereiding van het besluit het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten vergaard. Het door middel van monitoring alsnog in beeld brengen van de opwarming van het meer als gevolg van de lozing, kan het geconstateerde gebrek in het onderzoek naar de effecten van de lozing, anders dan verweerder meent, niet helen.
Het beroep treft in zoverre doel.
2.5. Het beroep van appellant is gegrond. Aangezien de naleefbaarheid van de normering van de oeverzone doorslaggevend is voor de beantwoording van de vraag of de vergunning, zoals aangevraagd, kan worden verleend, dient het gehele besluit te worden vernietigd. Een bespreking van de overige beroepsgronden van appellant kan gezien het vorenoverwogene achterwege blijven.
2.6. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Rijnland van 20 december 2005, kenmerk 04.19961/V.37510;
III. veroordeelt het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Rijnland tot vergoeding van bij appellant in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 663,47 (zegge: zeshonderddrieenzestig euro en zevenenveertig cent), waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door het Hoogheemraadschap van Rijnland aan appellant onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
IV. gelast dat het Hoogheemraadschap van Rijnland aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, Voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. S.F.M. Wortmann, Leden, in tegenwoordigheid van mr. T.L.J. Drouen, ambtenaar van Staat.
w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Drouen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 14 februari 2007
375-495.