Uitspraak
200603628/1.
Datum uitspraak: 14 februari 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de gemeenteraad van Halderberge,
appellant,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 22 september 2005 heeft de gemeenteraad van Halderberge, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 16 augustus 2005, het bestemmingsplan "Revitalisering Buitengebied" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 21 maart 2006, no. 1136966, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 15 mei 2006, bij de Raad van State ingekomen op 16 mei 2006, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 26 juni 2006.
Bij brief van 18 juli 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Voor afloop van het vooronderzoek is een reactie op het beroepschrift ontvangen van [partijen], die zijn toegelaten om als partij aan het geding deel te nemen. Deze stukken zijn aan de andere partijen toegezonden.
Ook [partij] is toegelaten om als partij aan het geding deel te nemen.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 december 2006, waar appellant, vertegenwoordigd door mr. R. Timmermans, ambtenaar van de gemeente, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. A.J.J.M. Danen, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
Voorts zijn als partij gehoord [partijen], in persoon en vertegenwoordigd door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
Toetsingskader
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Het plan
2.3. Het plan voorziet in een aanvulling en een gedeeltelijke herziening van de planvoorschriften van de bestemmingsplannen voor het buitengebied van de gemeente Halderberge.
Het standpunt van appellant
2.4. Appellant stelt in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan artikel 5 en artikel 7.2 van de planvoorschriften.
Appellant stelt dat in verband met de verslechterende economische positie van agrariërs niet alleen statische opslagactiviteiten mogelijk moeten worden gemaakt. Hierbij stelt hij dat de mogelijkheden voor opslag reeds voldoende beperkt zijn, omdat in de planvoorschriften als voorwaarden zijn opgenomen dat opslag ten dienste van een elders gevestigd niet-agrarisch bedrijf en detailhandel zijn uitgesloten en de effecten op de mobiliteit beperkt zijn. Ook dient advies te worden ingewonnen bij de Adviescommissie Agrarische Bouwaanvragen. Nu het een bevoegdheid tot het verlenen van vrijstelling van het geldende bestemmingsplan betreft, dient voorts altijd een belangenafweging plaats te vinden. Gelet op deze voorwaarden zal de opslag bij agrarische bedrijven ruimtelijk gezien niet afwijken van statische opslagactiviteiten, aldus appellant.
Voorts acht appellant de wijzigingsbepaling in artikel 7.2 van de planvoorschriften voldoende duidelijk. Daartoe voert hij aan dat het plan aanvullende regels geeft op de reeds geldende bestemmingsplannen voor het buitengebied. Daarnaast acht appellant het uitsluiten van deze wijzigingsbevoegdheid ten behoeve van recreatie en toerisme te verstrekkend. Hierbij merkt hij op dat met deze wijzigingsbepaling geen rechtstreekse mogelijkheden in het plan zijn opgenomen. Voorts acht appellant voldoende waarborgen ter voorkoming van excessen aanwezig. Daarbij merkt hij op dat bij locaties binnen de zogeheten Groene Hoofdstructuur en de Agrarische Hoofdstructuur een oordeel van de Adviescommissie toerisme en recreatie noodzakelijk en bindend is. Ook is voor een betreffend wijzigingsplan goedkeuring vereist van verweerder, aldus appellant.
Het standpunt van verweerder
2.5. Verweerder acht artikel 5 en artikel 7.2 van de planvoorschriften in strijd met een goede ruimtelijk ordening en heeft hieraan goedkeuring onthouden.
Verweerder merkt op dat artikel 5 van de planvoorschriften voorziet in een regeling voor vrijstelling van het plan voor opslagactiviteiten als nevenactiviteit bij alle bestaande agrarische bedrijven in het buitengebied. Naar zijn stelling is hierbij ten onrechte geen beperking gesteld aan de aard van de goederen die mogen worden opgeslagen. Derhalve acht hij deze regeling in strijd met het beleid zoals opgenomen in de Beleidsnota "Buitengebied in ontwikkeling" (hierna: de Beleidsnota). Hierbij merkt verweerder op dat nevenfuncties op grond van de Beleidsnota als vervolgfuncties worden beoordeeld en dat hierin is bepaald dat onder bepaalde voorwaarden slechts statische opslagactiviteiten als vervolgfunctie zijn toegestaan. Artikel 5 van de planvoorschriften biedt bijvoorbeeld de mogelijkheid dat de ter plaatse gevestigde ondernemer zelf een handelsbedrijfje exploiteert
Voorts stelt verweerder dat onder meer in artikel 7.2 van de planvoorschriften ten onrechte niet is aangegeven in welke bestemming en de daarbij behorende voorschriften de (voormalige) agrarische bestemming kan worden gewijzigd. Gelet hierop acht verweerder artikel 7.2 van de planvoorschriften in strijd met artikel 11 van de WRO en de rechtszekerheid.
Vaststelling van de feiten
2.6. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.6.1. Op 20 juli 2004 heeft verweerder de Beleidsnota vastgesteld. Daarin is onder de "Beleidslijn Voormalige agrarische bedrijfslocaties in het Buitengebied (buiten de begrensde bebouwingsconcentraties)" het volgende beleid voor opslagactiviteiten opgenomen (p. 21-22):
"Hergebruik van VAB’s in het buitengebied ten behoeve van statische opslagactiviteiten is toegestaan (….) mits:
- er geen afbreuk wordt gedaan aan de natuurlijke-, landschappelijke- en cultuurhistorisch waardevolle kwaliteiten en het hergebruik gepaard gaat met een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit;
- de VAB niet is gelegen in de GHS-natuur;
- opslag die ten dienste staat van een elders gevestigd niet-agrarisch bedrijf is uitgesloten;
- alleen opslag van naar hun aard statische goederen is toegestaan;
- de opslag beperkt blijft tot maximaal 1000 m2 per (voormalig) bouwblok;
- er geen buitenopslag plaats vindt;
- de effecten op de mobiliteit beperkt zijn;
- detailhandel is uitgesloten;
- de overige bedrijfsbebouwing zonder cultuurhistorische waarden, wordt gesloopt."
Onder naar hun aard statische goederen wordt in de Beleidsnota verstaan goederen die geen regelmatige verplaatsing behoeven zoals (antieke) auto's, boten, caravans en dergelijke. De opslag mag niet bestemd zijn voor de handel dan wel worden opgeslagen voor een elders gevestigd niet-agrarisch bedrijf. Voorkomen moet worden dat er (op termijn) sprake is van een dependance van een niet-agrarisch bedrijf, aldus de Beleidsnota
(p. 22).
Voorts is onder de "Beleidslijn Nevenfuncties en Verbrede landbouw" het volgende beleid voor nevenfuncties opgenomen (p. 24-25):
"Wij beoordelen nevenfuncties als zijnde vervolgfuncties. Hieruit volgt dat alleen functies die ingevolge het Streekplan, en deze beleidsregels, als vervolgfunctie kunnen worden toegelaten, als nevenfunctie kunnen worden ontplooid (…). Voorbeelden van nevenfuncties die ingevolge het Streekplan en deze beleidsnota als vervolgfunctie ontwikkeld kunnen worden zijn: (…) statische binnenopslag."
2.6.2. Ingevolge artikel 2 van de planvoorschriften wordt onder statische opslagactiviteiten verstaan de opslag van goederen die geen regelmatige verplaatsing behoeven, zoals (antieke) auto's, boten, caravans en dergelijke.
In artikel 5 van de planvoorschriften is, voor zover hier van belang, bepaald dat burgmeester en wethouders bevoegd zijn vrijstelling te verlenen van het bepaalde in de (…) plannen ten behoeve van opslagactiviteiten als nevenactiviteit bij een bestaand agrarisch bedrijf onder de navolgende voorwaarden:
1 er wordt geen afbreuk gedaan aan de natuurlijke-, landschappelijke- en cultuurhistorische kwaliteiten en het hergebruik gaat gepaard met een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit;
2 de locatie is niet gelegen in de GHS-natuur (…);
3 opslag die ten dienste staat van een elders gevestigd niet-agrarisch bedrijf is uitgesloten;
4 de opslag blijft beperkt tot maximaal 1000 m² per agrarisch bouwblok;
5 er vindt geen buitenopslag plaats;
6 de effecten op de mobiliteit zijn beperkt;
7 detailhandel is uitgesloten;
8 tevoren winnen burgemeester en wethouders advies in van de Adviescommissie Agrarische Bouwaanvragen.
2.6.3. In artikel 7.1 van de planvoorschriften is opgenomen dat burgemeester en wethouders bevoegd zijn overeenkomstig het bepaalde in artikel 11 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening het plan te wijzigen ten behoeve van het hergebruik van vrijkomende voormalige agrarische bebouwing (…) voor de in 7.2 t/m 7.6 genoemde functies, onder de volgende voorwaarden: (…)
7.2 Recreatie en toerisme
(…)
Het oordeel van de Afdeling
2.7. Ten aanzien van het beroep van appellant met betrekking tot
artikel 7.2 van de planvoorschriften overweegt de Afdeling het volgende.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening kan, voor zover hier van belang, bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het college van burgemeester en wethouders het plan kan wijzigen binnen bij het plan te bepalen grenzen.
Mede gelet op de rechtszekerheid van belanghebbenden dient in een wijzigingsbepaling in voldoende mate te worden bepaald in welke gevallen en op welke wijze hiervan gebruik mag worden gemaakt. Een op artikel 11 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening berustende wijzigingsbevoegdheid dient derhalve in deze beide opzichten door voldoende objectieve normen te worden begrensd.
De vraag of een wijzigingsbepaling door voldoende objectieve normen wordt begrensd hangt af van de omstandigheden van het geval. Hierbij kan onder meer belang worden gehecht aan de aard van de wijziging, de omvang van het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid ziet en de aanleiding voor het opnemen van de wijzigingsbevoegdheid. Onder omstandigheden kan voldoende zijn dat duidelijk is welke bij het plan gelegde bestemming in welke andere bestemming kan worden gewijzigd.
Gelet op de systematiek van het plan en blijkens de bewoordingen van artikel 7.2 van de planvoorschriften heeft deze wijzigingsbepaling betrekking op alle bestemmingsplannen voor het buitengebied van Halderberge. Voorts is, zoals verweerder terecht heeft gesteld, in artikel 7.2 van de planvoorschriften niet aangegeven in welke bestemming het plan kan worden gewijzigd. Gelet hierop wordt de wijzigingsbepaling in het plan niet door voldoende objectieve normen begrensd. Verweerder heeft zich mitsdien terecht op het standpunt gesteld dat artikel 7.2 van de planvoorschriften in strijd is met artikel 11 van de WRO.
Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan op dit in strijd is met het recht. In hetgeen appellant heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder in zoverre terecht goedkeuring heeft onthouden aan het plan.
Het beroep is in zoverre ongegrond.
2.8. Ten aanzien van het beroep van appellant met betrekking tot artikel 5 van de planvoorschriften overweegt de Afdeling het volgende.
Blijkens de Beleidsnota en het verhandelde ter zitting is met de Beleidsnota slechts de opslag van naar hun aard statische goederen als nevenfunctie van het agrarisch bedrijf toegestaan, omdat verweerder de opslag van niet-statische goederen in het buitengebied in verband met de verkeersaantrekkende werking ervan onwenselijk acht.
Indien opslag ten dienste van een elders gevestigd niet-agrarisch bedrijf is uitgesloten, de opslag beperkt blijft tot maximaal 1000 m² per agrarisch bouwblok en de effecten op de mobiliteit beperkt dienen te zijn, volgt uit het in de Beleidsnota neergelegde beleid, dat materieel alleen opslag ten dienste van particulieren dient te worden toegelaten. Gelet hierop is de verkeersaantrekkende werking van de opslag beperkt. In dat licht is onvoldoende onderbouwd dat de beperking van de opslag tot naar hun aard statische goederen zelfstandige betekenis heeft. Het beleid om de opslag als nevenactiviteit in het kader van het hergebruik van voormalige agrarische bedrijfslocaties te beperken tot opslag van particulieren acht de Afdeling niet onredelijk. Nu verweerder echter getoetst heeft aan een voorwaarde die zelfstandige betekenis lijkt te missen, berust het bestreden besluit in zoverre niet op een deugdelijke motivering. Het beroep is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit op dit punt wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd.
2.9. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 21 maart 2006, no. 1136966, voor zover daarbij goedkeuring is onthouden aan artikel 5 van de planvoorschriften;
III. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
IV. gelast dat de provincie Noord-Brabant aan de gemeenteraad van Halderberge het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, ambtenaar van Staat.
w.g. Bartel w.g. Soede
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 14 februari 2007
270-516.