Uitspraak
200605627/1.
Datum uitspraak: 7 februari 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten], allen wonend te 's-Hertogenbosch,
en
het college van burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 30 juni 2006 heeft verweerder aan de naamloze vennootschap "Nozema Services N.V." een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een zendmast met bijbehorend gebouw voor het uitzenden van radio- en digitale televisiesignalen aan de Graaf van Solmsweg (ongenummerd) te ’s-Hertogenbosch. Dit besluit is op 9 juli 2006 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 29 juli 2006, bij de Raad van State ingekomen op 1 augustus 2006, beroep ingesteld.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten en vergunninghoudster. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 december 2006, waar [een van de appellanten] in persoon en de overige appellanten, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. J.H.M. van den Eertwegh, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is vergunninghoudster als partij gehoord, vertegenwoordigd door mr. M.A. Duintjer en H.G.R. Lenten.
Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nog stukken in het geding gebracht.
2. Overwegingen
2.1. Ter zitting hebben verweerder en vergunninghoudster betoogd dat appellanten, met uitzondering van [appellant a], geen belanghebbenden zijn bij het bestreden besluit. Voorts hebben verweerder en vergunninghoudster betoogd dat appellanten tegen het ontwerpbesluit geen zienswijzen met betrekking tot geluidhinder naar voren hebben gebracht.
2.1.1. Ingevolge artikel 20.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, kan een belanghebbende tegen een besluit op grond van deze wet beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
2.1.2. Wanneer krachtens de Wet milieubeheer een vergunning voor het oprichten en het in werking hebben van een inrichting of een zogenoemde revisievergunning wordt verleend, zijn naast de aanvrager onder meer de eigenaren en bewoners van percelen waarop milieugevolgen van deze inrichting kunnen worden ondervonden belanghebbenden. De afstand van de woning van [appellant a] tot de inrichting bedraagt ongeveer 150 meter. De woningen van de overige appellanten bevinden zich op ongeveer 520 tot 900 meter van de inrichting. Gelet op de aard en omvang van de inrichting kan niet worden uitgesloten dat ter plaatse van de woningen van deze appellanten elektrische veldsterktes kunnen optreden die aanleiding zouden kunnen geven tot storing in elektrische en elektronische apparatuur. Deze appellanten zijn derhalve belanghebbenden, zodat het beroep in zoverre ontvankelijk is.
2.2. Ingevolge artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht kan geen beroep worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht.
Dit artikel moet, gezien de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 2003/04, 29421, nr. 3, blz. 5 e.v. en nr. 11), aldus worden uitgelegd dat een belanghebbende slechts beroep kan instellen tegen onderdelen van een besluit waarover hij een zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten over een onderdeel geen zienswijze naar voren te hebben gebracht.
Aan een besluit inzake een vergunning als bedoeld in de Wet milieubeheer ligt een aantal beslissingen over de aanvaardbaarheid van verschillende categorieën milieugevolgen, zoals geluidemissie en geuremissie, ten grondslag. Deze beslissingen kunnen naar het oordeel van de Afdeling als onderdelen in vorenbedoelde zin van dat besluit worden beschouwd. Gelet hierop en gezien de weergegeven uitleg van artikel 6:13, kunnen in beroep in beginsel slechts categorieën milieugevolgen aan de orde worden gesteld waarover een zienswijze naar voren is gebracht.
Appellanten hebben tegen het ontwerpbesluit geen zienswijzen naar voren gebracht met betrekking tot gevaar voor aantasting van een nabijgelegen hoogspanningsleiding alsmede geluidhinder. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat appellanten redelijkerwijs niet kan worden verweten dat zij over deze categorieën milieugevolgen geen zienswijzen naar voren hebben gebracht. Voor zover appellanten betogen dat eerst na afloop van de termijn om zienswijzen naar voren te brengen uit publicaties van verweerder is gebleken dat - anders dan verweerder in het bestreden besluit heeft overwogen - de inrichting op het gezoneerde industrieterrein "De Rietvelden" zal zijn gesitueerd, overweegt de Afdeling dat in de betrokken stukken is vermeld dat de inrichting zal zijn gelegen op het binnen het bestemmingsplan "De Rietvelden-West" gelegen bedrijventerrein "De Rietvelden", doch dit betekent niet dat de inrichting ook binnen de grenzen van het gezoneerde industrieterrein "De Rietvelden" zou zijn gepland. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep voor zover dat betrekking heeft op gevaar voor aantasting van een nabijgelegen hoogspanningsleiding alsmede geluidhinder niet-ontvankelijk is.
2.3. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe.
2.4. Appellanten vrezen voor nadelige gezondheidseffecten als gevolg van blootstelling aan elektromagnetische straling vanwege de inrichting. Appellanten betogen dat het onwenselijk is dat de veldsterkte op 70 meter boven een woning ruim driemaal de volgens de rijksoverheid op bevolkingsniveau toegestane waarde van 3 Volt per meter bedraagt. Bovendien blijkt volgens appellanten uit onderzoek dat bij een veldsterkte op leefniveau van 1 Volt per meter al gezondheidsschade kan optreden. Volgens appellanten zijn geschikte alternatieve locaties aanwezig voor vestiging van de inrichting.
2.4.1. Voor zover appellanten aanvoeren dat de inrichting op een andere locatie zou moeten worden gevestigd, overweegt de Afdeling dat verweerder is gehouden op grondslag van de aanvraag te beoordelen of voor de in die aanvraag genoemde locatie vergunning kan worden verleend. Of een andere locatie meer geschikt is voor vestiging van de inrichting speelt hierbij geen rol.
2.4.2. In voorschrift 3.1.1 is bepaald dat de door de in de inrichting aanwezige zend- en antenne-installaties gezamenlijk opgewekte elektrische veldsterkte buiten de inrichting op plaatsen die toegankelijk zijn voor derden niet hoger mag zijn dan 28 Volt per meter.
In voorschrift 3.1.2 is bepaald dat de in de inrichting aanwezige zend- en antenne-installaties voor omroep zodanig moeten zijn ontworpen en worden geconfigureerd, dat de door de gewenste signalen van de zendinstallaties en antennes gezamenlijk opgewekte elektrische veldsterkte, als ontwerpwaarde, ter plaatse van gebouwen van derden niet meer bedraagt dan 3 Volt per meter.
2.4.3. Blijkens het bestreden besluit heeft verweerder zich bij het stellen van de voorschriften 3.1.1 en 3.1.2 onder meer gebaseerd op het advies "Radiofrequente elektromagnetische velden (300 Hz - 300 GHz)", publicatie nr. 1997/01, van de Gezondheidsraad, en Aanbeveling 1999/519/EG van de Raad van de Europese Unie van 12 juli 1999 betreffende de beperking van blootstelling van de bevolking aan elektromagnetische velden van 0 Hz - 300 GHz. In deze stukken wordt voor het FM-frequentiegebied (10-400 MHz) een elektrische veldsterkte van 28 Volt per meter als blootstellingslimiet aangehouden.
Ten aanzien van het betoog van appellanten dat uit onderzoek zou blijken dat bij een veldsterkte van 1 Volt per meter reeds sprake is van gezondheidsschade, overweegt de Afdeling dat appellanten dit met de door hen ingediende stukken niet aannemelijk hebben kunnen maken. De Afdeling ziet in hetgeen appellanten hebben betoogd dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich bij het nemen van het bestreden besluit niet in redelijkheid op het advies van de Gezondheidsraad en de Aanbeveling van de Raad van de Europese Unie heeft kunnen baseren.
Het is de Afdeling uit de stukken aannemelijk geworden dat voor de beoordeling van de gezondheidseffecten als gevolg van blootstelling aan elektromagnetische straling de veldsterkte op leefniveau bepalend is. De Afdeling ziet gelet hierop geen grond voor het oordeel dat verweerder de veldsterkte op een hoogte van 70 meter boven leefniveau in de beoordeling had moeten betrekken.
De in de voorschriften 3.1.1 en 3.1.2 gestelde waarden stroken met het advies en de Aanbeveling waarop verweerder zich heeft gebaseerd. Gezien het bij de aanvraag overgelegde onderzoek "Berekening veldsterkte van 3 V/m als ontwerpwaarde" kan worden aangenomen dat de elektrische veldsterkte op bevolkingsniveau in geen geval hoger is dan 3 Volt per meter, zodat de voorschriften 3.1.1 en 3.1.2 kunnen worden nageleefd. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de Afdeling dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de blootstelling van de bevolking aan elektromagnetische velden ten gevolge van het in werking zijn van de inrichting niet zodanig is dat op grond daarvan de vergunning had moeten worden geweigerd dan wel aanvullende voorschriften aan de vergunning hadden moeten worden verbonden.
2.5. Appellanten vrezen dat vanwege de inrichting storingen aan huishoudelijke elektronische apparatuur worden veroorzaakt. Zij wijzen er in dit verband op dat, anders dan in het onderhavige besluit, in de bij besluit van 16 december 2005 voor de onderhavige inrichting verleende milieuvergunning, welk besluit vanwege een procedurele fout op 31 maart 2006 is ingetrokken, wel was vermeld dat storingen aan apparaten met name vlakbij de inrichting niet zijn uit te sluiten.
2.5.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat aan de vergunning geen voorschriften kunnen worden verbonden inzake het voorkomen van dergelijke storingen, omdat daarvoor reeds een uitputtende wettelijke regeling bestaat.
2.5.2. Gegeven de aard en omvang van de inrichting en gelet op de stukken is niet uitgesloten dat vanwege de onderhavige inrichting storing in elektrische en elektronische apparatuur van derden kan worden veroorzaakt. De Afdeling maakt onderscheid tussen enerzijds storingen die zijn te herleiden tot gebreken in elektromagnetische compatibiliteit tussen apparaten, en anderzijds storingen veroorzaakt door de gewenste signalen van de inrichting.
2.5.3. Wat betreft de elektromagnetische compatibiliteit betreffende apparaten is in dit geval de volgende regeling van belang.
Ter uitvoering van de Richtlijn 89/336/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 3 mei 1989 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de Lidstaten inzake elektromagnetische compatibiliteit (PbEG L 139; hierna: de richtlijn EMC/EEG), is in de Telecommunicatiewet een regeling opgenomen.
In artikel 1.1, aanhef en onder gg, van de Telecommunicatiewet is bepaald dat in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder het begrip apparaat wordt verstaan: elektrische en elektronische apparaten alsmede uitrustingen en installaties, die elektrische of elektronische componenten bevatten.
Ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder jj, van de Telecommunicatiewet wordt onder elektromagnetische compatibiliteit verstaan: eigenschap van apparaten, om op bevredigende wijze in hun elektromagnetische omgeving te kunnen functioneren zonder zelf elektromagnetische storingen te veroorzaken die ontoelaatbaar zijn voor alles wat zich in die omgeving bevindt.
In artikel 10.1 van de Telecommunicatiewet, voor zover hier van belang, is bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld inzake de voorschriften waaraan apparaten moeten voldoen met betrekking tot hun elektromagnetische compatibiliteit.
2.5.4. De krachtens (onder meer) dit artikel uitgevaardigde algemene maatregel van bestuur is het Besluit elektromagnetische compatibiliteit 2001 (hierna: het Besluit EMC-2001).
In artikel 3, eerste lid, van het Besluit EMC-2001 is bepaald dat indien apparaten op passende wijze zijn geïnstalleerd en onderhouden en overeenkomstig hun bestemming worden gebruikt, zij voldoen aan de voorschriften betreffende de elektromagnetische compatibiliteit, die inhouden dat:
a. de opwekking van elektromagnetische storingen beperkt blijft tot een zodanig niveau dat apparaten overeenkomstig hun bestemming kunnen functioneren, en
b. apparaten een passend niveau van ongevoeligheid bezitten zodat zij, bij aanwezigheid van een elektromagnetische storing, kunnen functioneren zonder dat de kwaliteit van de werking wordt aangetast.
In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat de in het eerste lid bedoelde voorschriften in elk geval de in bijlage 3 genoemde voorschriften omvatten.
Ingevolge artikel 4, eerste en derde lid, van het Besluit EMC-2001 stelt de Minister normen vast op het gebied van elektromagnetische compatibiliteit.
In bijlage 3, waarnaar in artikel 3, tweede lid, van het Besluit EMC-2001 wordt verwezen, is bepaald dat het maximumniveau van de door de apparaten opgewekte elektromagnetische storingen dusdanig moet zijn dat het geen belemmering vormt voor het gebruik van een groot aantal in de bijlage nader genoemde apparaten, zoals radio- en televisieontvangers voor particulier gebruik, mobiele radioapparaten, huishoudelijke apparaten en elektronische huishoudelijke apparaten, telecommunicatienetten en -apparaten en radio- en televisieomroepzenders. In bijlage 3 wordt verder gesteld dat deze apparaten dusdanig moeten zijn geconstrueerd dat zij een passend niveau van elektromagnetische ongevoeligheid hebben in een normale EMC-omgeving waar de apparaten moeten functioneren, zodat zij ongehinderd kunnen worden gebruikt bij de storingsniveaus die worden opgewekt door apparaten die aan de op grond van artikel 4 vastgestelde normen voldoen.
Ter uitvoering van de richtlijn EMC/EEG zijn in Europees verband normen vastgesteld en gepubliceerd.
2.5.5. De onder 2.5.3 en 2.5.4 vermelde wettelijke regeling, die ziet op het voorkomen van storingen op het gebied van elektromagnetische compatibiliteit, komt er op neer dat de compatibiliteitseisen van het storend apparaat en die van het door storing hinder ondervindend apparaat zodanig over en weer op elkaar zijn afgestemd en aldus een gesloten systeem van eisen vormen, dat deze regeling naar het oordeel van de Afdeling een uitputtende regeling vormt inzake deze vorm van storingshinder. Verweerder heeft zich derhalve op goede gronden op het standpunt gesteld dat wat betreft het voorkomen dan wel beperken van storingen die zijn te herleiden tot gebreken in elektromagnetische compatibiliteit tussen apparaten in zoverre geen voorschriften aan de vergunning kunnen worden verbonden.
2.5.6. Met betrekking tot storingen in huishoudelijke apparaten die worden veroorzaakt door de gewenste signalen van de inrichting overweegt de Afdeling als volgt.
2.5.7. Ingevolge artikel 3.3, eerste lid, van de Telecommunicatiewet is voor het gebruik van frequentieruimte een vergunning vereist van de Minister van Economische Zaken welke op aanvraag kan worden verleend.
Ingevolge artikel 3.5, eerste lid, van de Telecommunicatiewet, voor zover hier van belang, kan een vergunning in het belang van een goede verdeling van frequentieruimte, alsmede in het belang van een ordelijk en doelmatig gebruik van frequentieruimte onder beperkingen worden verleend. In die belangen kunnen aan een vergunning voorschriften worden verbonden.
Ingevolge het derde lid van dit artikel kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld ter zake van de beperkingen waaronder een vergunning kan worden verleend en de voorschriften die op grond van het eerste of tweede lid aan een vergunning kunnen worden verbonden.
Ingevolge artikel 3.6, tweede lid, aanhef en onder e, van de Telecommunicatiewet kan een vergunning door de Minister van Economische Zaken worden geweigerd, indien de vrees is gewettigd dat door het verlenen van een vergunning ontoelaatbare belemmeringen worden veroorzaakt door het gewenste signaal van radiozendapparaten in andere radiozendapparaten, ontvanginrichtingen of elektrische of elektronische inrichtingen.
2.5.8. Ingevolge artikel 16, eerste lid, aanhef en onder e, van het Frequentiebesluit, welk besluit onder meer op artikel 3.5, derde lid, van de Telecommunicatiewet is gestoeld, zoals dit artikel is gewijzigd bij besluit van 5 juli 2005, dat op 29 juli 2005, en derhalve vóór het nemen van het bestreden besluit, in werking is getreden, kunnen de aan een vergunning te verbinden voorschriften en beperkingen slechts betrekking hebben op het veroorzaken van belemmeringen in radiozend- of ontvangapparaten of in elektrische of elektronische inrichtingen door het gewenste signaal van een radiozendapparaat.
Blijkens de nota van toelichting bij het gewijzigde Frequentiebesluit strekt deze wijziging van artikel 16, eerste lid, onder e, ertoe om te voorzien in de leemte in de telecommunicatieregelgeving die bestond ten aanzien van de mogelijkheid om voorschriften en beperkingen aan de Telecommunicatievergunning te verbinden die betrekking hebben op het veroorzaken van storingen of belemmeringen door het gewenste signaal van een radiozendapparaat in andere elektrische of elektronische apparaten dan radiozend- of ontvangapparaten.
2.5.9. Gelet op het vorenstaande overweegt de Afdeling dat de Telecommunicatiewet en de daarop gebaseerde regelgeving een uitputtende wettelijke regeling vormen inzake storingen in huishoudelijke elektronische apparatuur die worden veroorzaakt door het gewenste signaal van de inrichting. Verweerder heeft dan ook op goede gronden gesteld dat wat betreft het voorkomen dan wel beperken van storingen ten gevolge van het gewenste signaal van de inrichting geen voorschriften aan de onderhavige vergunning kunnen worden verbonden.
2.6. Het beroep is, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het gevaar voor aantasting van een nabijgelegen hoogspanningsleiding alsmede geluidhinder betreft;
II. verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. W.D.M. van Diepenbeek, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Kuipers
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 7 februari 2007
271-415.